知识产权人才培养的法律与政策融合问题研究

■习静

（西北大学法学院，陕西 西安 710127）

一、问题的提出

我国知识产权事业在不断取得进步的同时，在知识产权创造、运用、保护和管理等方面仍旧存在不足之处，尤其是在知识产权专业人才培养方面存在明显短板，制约着我国知识产权水平的进一步提高[1]。对于这一问题的解决出现了大量的中央层面的政策文件，本文在北大法宝法律法规检索栏目中以“知识产权人才”为关键词，检索出46篇国家知识产权局出台的部门规章，旨在促进高层次、高素质的知识产权人才的培养，推动国家知识产权人才工程的不断发展壮大。同时也检索出136篇地方法规，其中包括19篇地方规范性文件、117篇地方工作文件，充分体现了地方各省市政府对中央出台的知识产权人才培养政策的积极号召与响应，培养造就一批符合我国知识产权事业发展规模、高层次的知识产权人才队伍。但是本文在查阅相关的政策与法律时，尚未检索到关于知识产权人才培养的法律。

综上，通过调查梳理有关知识产权人才培养的政策发现，知识产权人才培养的现状是以中央和地方宏观层面的政策为主，基本没有涉及知识产权人才培养的法律。因此存在以下问题：一方面，法律的缺位对知识产权人才培养的影响作用不明。具体而言是否只有相关政策的宏观指导就能促进人才的培养，缺少法律的规范对知识产权人才培养是否有影响以及有多大影响。另一方面，政策与法律之间转化机制条件模糊不清，即囿于政策的临时性和不稳定性，对于知识产权人才培养的政策能否以及怎样转化为法律的问题。

正是基于上述问题激发了本文对法律与政策怎样融合以及在融合中出现的问题的思考。本文从微观层面的知识产权人才培养的政策与法律现状延伸到宏观层面的政策与法律的融合问题的研究，必须承认现实中知识产权人才培养中法律和政策有所融合，探讨两者之间的融合以及解决融合中出现的问题有助于知识产权人才培养的规范化与系统化，促进社会形成良好的法律政策环境，推动国家知识产权强国建设战略的进一步加强。

二、政策与法律之间的天然融合性

按照法律政策学的一般理论，“在法治社会中，法律是制度性和普遍性规范，政策是工具性和特殊性规范”[2]。不同制度工具之间的功能互补在现代社会非常重要。按照卢曼、图依布纳的法律系统理论，政治系统与法律系统之间必然存在相互开放、联系的关系[3]。政策和法律间必然有着一定程度的相关性，即所谓的可沟通性[4]。因此，源自政治系统的政策和源自法治系统的法律之间具有独特价值却又相互关联，共同构成了影响市场经济良好运行的重要宏观环境因素。

合法性是公共政策的基本属性之一，主要表现为政策与法律两者之间存在某种特殊关系，两者均有效体现而且是统治阶级利益的代表，政策是法律的基础依据来源，政策的有效施行离不开法律强有力的保障。对于一个法治化国家而言，政策的合法性是极其重要的政治要求，表现为内容上不能与宪法、法律相抵触以及程序上严格守法。有学者认为，公共政策与法律的融合主要体现为公共政策的合法性，主要包括4个层面的内容：政策主体（特别是决策主体）、内容、程序的合法性以及公共政策的法律化[5]。

（一）政策的形式合法化与实质合法化

公共政策的完整周期包括公共政策的制定、执行、评估、监控、终结，而法律或者法治思想贯穿于公共政策的整个周期。公共政策与法律的融合体现在两方面，一方面包括政策制定程序、政策制定依据等在内的形式合法化。具体而言，其一，公共政策制定的合法化。即是指将政府部门所制定的公共政策通过一定形式或途径为人们普遍知晓、认可并遵循或实施的过程。其二，公共政策执行中的合法性。公共政策执行的原则之一就是法治原则，政策执行必须依法定职权进行，遵守法定程序，并自觉接受法律、法规的约束并依法承担执行责任。

另一方面是指政策原则及内容等实质合法化。具体而言：第一，公共政策评估中的合法化。有学者提到法国国家审计法院对公共政策进行评估设计了五个方面的指标，行政行为是否合法且具有一定的灵活性是指标之一[6]。第二，公共政策监督中的合法化。主要表现为立法机关、司法机关和行政机关的监督。司法机关监督的主要途径是通过对政策制定程序和原则、政策内容、政策执行中诸如对行政裁量权的使用是否合法进行监控。行政机关的政策监控是行政系统内部对自身行为的一种纵向监督和控制。第三，公共政策终结中的法律融合。政策终结的表现之一为政策的法律化，即一项经过长期实行、确实有效的政策，为了提高其权威性和强制力，经过立法机关或授权立法的行政机关审议通过，上升为法律或行政法规。

综上所述，法律与政策的融合主要体现于通过观察、分析和反思从公共政策到法的转变过程，为良好的法律制度设计提供规律、准则和思考方法[7]。

（二）政策法律化与法律政策化的不同选择

来自政治系统的政策和来自法治系统的法律之间的关系问题属传统法学研究的重要命题之一。政策与法律在实践中扮演着举足轻重的地位，然而两者之间的关系目前尚未得到学理的充分论证，在实践中也出现了政策与法律边界界定含混不清、混合使用的现状。基于价值冲突的原则，政策与法律作为各自系统中具有内在合理性的重要工具，不存在“两者相较取其一”的情形，而是相互联系又各自独立发挥不同的作用。学者欧阳景根认为政府在制定和执行政策时应充分逐一考虑和衡量政策环境的各要素，积极打造法治化的政策共同体，运用诸多政策资源，促进政策动力的激发，培育法治化的政策文化和政策风格，为政策法治化营造出一个整体有利的政策环境[8]。

然而，法治系统不可否认法律制度自身的有限性，即法律通过法治系统向外作出的理性观察和价值反思，形成了善于吸收其他系统的优势之处，培养对其他系统的反思能力不断充实自身机能的能力[9]。因此，在现代社会法治实践中仅通过具有自身功能局限性的法律制度难以满足对社会中纷繁复杂的问题的解决。法律必须要由内向外地“开放”，采用源自政治系统的政策的优势。基于对法律自身的理性考量和反思，法律政策化实质就是在法律的施行过程中对相关政策的采用或偏好，从而出现整体政策化倾向。其属于“价值论基础上法律的政策考量”[10]。而政策法律化的关键在于对某些政策中的理念、价值导向通过长期实践检验将其固定在法律当中，在法律中得到宣示，而不是对政策中的具体条款规定作出法律化处置。政策的法律化也为“权利-权力”的合理配置的法治架构提供了可能。

总体而言，政策具有灵活性、机动性的特点，缺陷在于稳定性、可预期性不足，而法律具有持续性、权威性的特色，两者互为补充、互为融合。政策环境与法律环境都是指影响政策形成、法律制定的外部因素的总和。“运作自成一体性”是各系统独立运作的常态。分处不同系统的法律和政策的融合不具有随意性，只有在政策的价值理念对法律系统产生有效“激扰”或符合法律系统的准入门槛时才可以融合[11]。当然，并非所有的政策都可以法律化，公共政策法律化应有其合理界限[12]。同样，当法律政策化处在过于灵活阶段，危及法律的稳定性和权威性时，政策法律化便需启动，两者处在不断动态博弈过程中。

三、知识产权人才培养法律政策融合的路径

在不同社会形态中，法律和政策都是并行的，两者缺一不可，只是倚重程度不同[13]。一个国家的最佳治理方式的选择应适应时代发展的需要，倚重法律亦或是政策要根据国家所处的发展阶段和所面临的历史任务来决定[14]。

（一）明确政策和法律对于知识产权人才培养不可或缺

现代社会中法治的发展现状不仅仅局限于法律之治，法律只是社会治理的规范性文件的一部分[15]。政策在面对纷繁复杂的社会问题时，以其灵活性和针对性，能够起到对社会秩序进行有效指引和维护的作用，政策对社会的治理也必不可少。具体到知识产权人才培养方面而言，知识产权人才培养被称为是国家知识产权战略的基础工程。2010年，《国家中长期人才发展规划纲要》将知识产权人才列为战略性急需紧缺人才。国家知识产权局出台的《知识产权人才“十三五”规划》中提到，“十二五”时期知识产权专业人才队伍达到15万余人，比“十一五”时期末多了四倍，知识产权从业人员超过50万人，人才素质不断提高[16]。可以看出，知识产权人才培养的一系列政策对我国知识产权人才队伍的壮大以及人才素质的提高有积极的促进作用。此外，法律对培养知识产权人才的作用也不容忽视，法律的国家强制力属性为知识产权人才培养起着指引、规范的作用，保障知识产权高层次人才培养既定目标的实现。总之，知识产权人才培养的政策体系和法律体系共同为知识产权强国建设提供人才保障。

（二）界定知识产权人才培养法律政策的转化条件

法律政策化和政策法律化是政策与法律之间相互联接、互动的主要路径。政策与法律之间的双向转化是以法律和政策的功能不同为前提条件，法律政策化是以政策弥补法律灵活性功能的不足，政策法律化是以法律的权威性及稳定性补充政策的临时性。

一方面，对于政策法律化而言，将关涉公民权益、社会发展的公共政策之内容诉求融入法律，实现符合公共政策治理目的的制度设计是法政策学的研究进路[17]。政策转化为法律体现了两种不同规范形态之间的衔接[18]。因此，基于政策远多于法律的情形，对符合一定条件的政策群可以由立法机关遵循法定程序将其转化为法律予以固定，即所谓的政策立法，这种立法制度也是我国法治社会建设的重要组成部分[19]。

因此，对于知识产权人才培养政策转化为法律的条件包括：以保障了知识产权强国建设，壮大了高层次知识产权人才队伍为根本准则；以知识产权人才培养政策的合法性以及转化程序的合法性与公开性为指导原则；具体考量因素大致有：政策实施后是否壮大了知识产权各门类的人才队伍、知识产权人才培养政策的出台在社会中引起的反响程度、地方省市对中央政策的号召响应情况、针对特定主题法律文本与政策文件数量多寡、政策在解决知识产权人才培养中所发挥的作用大小、特定知识产权人才培养政策的生命周期长短以及内容是否符合与时俱进的潮流等。譬如，在国家知识产权局出台“十一五”“十二五”“十三五”等知识产权人才培养规划中，以“创新政策，优化环境”为基本原则之一，坚持系统培养、科学评价、高效使用、激励成长的方针，培养出知识产权高层次人才和知识产权强国建设的急需紧缺人才符合我国现阶段发展的实际需要，对这部分政策思想或文本可以在符合一定条件、程序情形下列入知识产权单行法或专门法，构建我国知识产权人才培养的法律体系。

另一方面，虽然在知识产权人才培养方面，法律缺位，尚不存在法律转化为政策的情形，但是对于法律转化为政策的总体情形而言，转化的指导原则是：对于在法律中的某些条款内容容易随着社会中新兴事物的出现而发生频繁修订，即不符合法律追求的稳定性和权威性，对于这类法律条款可以在符合特定情形下将其转化为追求灵活性的政策文本。

综上，在保障我国知识产权强国战略实现的现阶段，需要“公共政策的法治化和法制的公共政策化的共同过程”[20]，政策和法律对知识产权人才培养都是不可或缺的，只不过当下较为倚重政策体系，今后的发展方向为在遵循相应的合法程序和实质条件下对于其相关法律的制定（政策立法）应予以重视，使得政策和法律共同合力促进我国知识产权人才的培养。