乡村防疫的特征、短板与治理路径的现代化趋向

吴 童 张汉飞

(中共中央党校/国家行政学院, 北京 100091)

新冠肺炎疫情暴发以来，党中央和全国人民时刻关注着疫情的发展。根据国家卫健委的统计数据显示：截至 2020 年 5 月 5 日 24时，我国累计确诊病例已有 82883 人，累计死亡 4633 人。①这次疫情是新中国成立以来发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。为了清楚地认识乡村防疫的特征和短板，本文采用比较研究法，对乡村防疫和城市防疫进行对比分析，在此基础上提出乡村防疫治理路径的现代化趋向。

一、乡村防疫治理现代化的研究进展和政策取向

目前，国内已有不少学者对乡村治理现代化做了研究。从政治层面上看，韩鹏云指出乡村治理体系和治理能力现代化的实践中各自呈现出“治理体制‘类’科层化、治理过程规范化、治理方式技术化”和“服务能力社区化、领导能力精英化、公共管理能力专业化”的逻辑，还提出可以从“改革乡村关系、推动自治下沉和加强基层民主建设”等多个方面促进国家政权建设和简约治理传统协同推进，从而实现乡村治理现代化。[1]桂华认为，乡村治理现代化目标是否能够实现取决于“国家能力、乡村体制和基层社会”这三个因素的融合程度，而且在当前乡村振兴战略背景下，只有处理好“民生与民主、技术化治理与群众路线、村治与乡政”三组关系，才能稳步推进乡村治理现代化目标的实现。[2]贾康在经济层面上做了研究，他认为我国的乡村振兴和乡村治理现代化应该着力于如何弥合二元经济和实现中华民族伟大复兴的现代化全盘战略， 并提出从八个视角来认识乡村治理现代化，即大农业、乡村区域的产业集群、基本农田的“占补平衡”、城乡一体化下突出的矛盾、城乡一体化大系统、社会治理的制度建设和层级架构、乡村公益项目和城乡基本公共服务均等化。[3]除此之外，从乡村现状上看，安明友指出了乡村地区常住人口老龄化和素质低的现实，并强调这会严重阻碍乡村各项工作的开展，也给乡村治理现代化带来巨大的挑战。而且随着城镇化进程的持续深入，我国乡村地区将迎来常住人口快速下降，农村社会将巨幅缩小，这一现实也是我们在乡村治理中需要考虑的问题。[4]

总体上，学术界已分别从理论和实践上指出了乡村治理现代化的常态化路径，但鲜有人在乡村防疫的背景下对乡村治理现代化进行专门研究。本文立足于当前乡村社会发展的客观实际，引入疫情这个不确定因素，对乡村防疫的特征、短板及如何以疫情防控为切入点，大力提升乡村治理现代化进行研究。

二、与城市防疫对比视角下的乡村防疫治理特征分析

(一)城市防疫和乡村防疫的不同属性对比

如表1 所示，城市与乡村的属性，包括人口密度、居住地、生活成本、人口老龄化程度、受教育程度、媒介素养等呈现相反的态势，分别可以归结为“四高一低一集中”和“四低一高一分散”。

表1 城乡防疫特点对比

乡村一些固有属性使其在抗击疫情时有着先天优势。一是乡村人口密度低、居住地分散的特点不利于病毒传播；二是乡村社会世代聚族而居，祖祖辈辈传下来的熟人关系网使乡村在疫情防控时期更易于排查外来人口；三是乡村生活成本低，即使在疫情期间商场、超市等停业的情况下，村民可以自给自足来保障日常基本生活。

然而，我们对乡村的先天优势需要辩证地看待。与人口密度高、居住集中便于疫情宣传和防控的城市相比，首先，乡村人口密度低、居住较为分散，为疫情宣传和防控增加了工作难度和工作量，也易出现防疫盲区。其次，由于乡村人口老龄化和受教育程度不高，导致村民的媒介素养普遍较低，[5]不能及时获取真实信息，而且容易相信虚假谣言。因此，在疫情防控时，即使乡村有着部分先天优势，但其现代化程度低的现状仍会阻碍防疫工作的开展。

(二)城市防疫和乡村防疫措施对比

根据城市和乡村采取的一系列防疫措施，结合国家防疫政策和对现实情况的观察与思考，将城市与乡村防疫措施分为四个方面来进行比较分析(见表 2)。

表2 乡村防疫和城市防疫的不同举措对比

从组织情况看，城市防疫主要是成立新冠肺炎疫情防控指挥部来进行统一管理，乡村则是构建以农村基层党组织为战斗堡垒，以基层干部和全体村民组成上通下达的战“疫”体系。从人员、车辆管控情况看，城市主要以分级负责为主，在入市主干道设置关卡，严格控制外来人员和车辆入市；对于市区人员，社区根据上级要求制定具体制度并下发给各居民小区来实施。乡村主要是在村口设置关卡， 一律禁止外来人员和车辆入村，禁止村民串门、聚餐以及走亲访友。疫情防控宣传是帮助人们了解疫情政策、防疫知识的最直接方式。乡村由于居住地的分散性，每个村主要以“广播喊话”的方式进行防疫宣传。而城市的宣传工作更具有组织性，日间巡逻车在市区主干道循环播放防疫知识，社区拉横幅宣传疫情，在小区业主群内宣传防疫知识等。在公共环境和卫生治理方面，城市能够有组织、有针对性的对市区进行全面消杀、消毒。而乡村因居住地分散，无法进行大面积的消杀工作。从城市与乡村不同的防疫措施不难看出，城市在各方面基本上进行统一管理，分级负责，防疫更有规划性和组织性。而乡村的防疫措施基本上属于“粗犷型”的管理，管理效率不尽人意。

(三)乡村防疫的成效得失分析

如前文所言，与城市相比乡村固有的特性使其在抗击疫情方面有着先天优势。在党的领导下，依靠先天优势，很多地方在疫情防控期间出现了乡村善治的良好局面。村干部、村民、社会组织的积极性都被调动了起来，有些地方还形成了 “乡自为战”“村自为战”的疫情防控模式。[6]如火爆网络的村支书“硬核喊话”，这种方式使村民能够最直观地理解当前疫情防控形势。但必须承认，这种“硬核”宣传方式也是一种落后且耗时、费力、低效的表现。另外，乡村第一时间采取的封乡、封村、封路、拦卡设限等措施有效地阻止了疫情扩散。最为“硬核”的措施莫过于部分村庄擅自挖断公路，用极端方法杜绝同外界往来。这些措施虽对阻止疫情的蔓延有立竿见影的效果，但也反映出了当前乡村治理的落后，在面对重大疫情时还未形成良好的应急管理机制。

三、乡村治理现代化视域下乡村防疫短板分析

(一)乡村人居环境公共卫生条件较差

目前，乡村相对落后的人居环境和公共卫生条件(见表 3)为病毒的滋生和传播提供了温床。首先，饮食方面仍有不少村民把“不干不净吃了没病”奉为真理， 即便在疫情期间依然保持不卫生的烹饪习惯。其次，乡村生活垃圾处理问题，不少乡村没有专门的环卫工人负责打扫，而村民有着“各家自扫门前雪”的习惯，致使乡村道路“垃圾基本靠风刮”。再次，乡村虽然在进行“厕所革命”，但是此项工作在实际推进中还是存在不少问题，如有些地方的公厕因无人打扫，只有在上级来检查的日子开放。最后，大部分乡村缺乏专业的污水处理设备，村民随意排放生活污水。总体上，新冠肺炎疫情更加凸显了乡村人居环境和公共卫生方面的“短板” 。

表3 乡村人居环境和公共卫生条件情况

(二)乡村医疗水平有限，防疫物资匮乏

尽管在国家政策的扶持下乡村医疗卫生建设已有很大改善，但是农村公共卫生投入增长缓慢，优质医疗资源供不应求，医疗水平低等问题依然存在。对城乡医疗资源从三个方面进行对比分析(见表 4)。

首先，据国家统计局数据显示，截至 2018 年末，乡村每千人口乡镇卫生院床位数低至1.43 张；城市的每千人口医疗卫生机构床位数量大约是乡村的2倍左右。其次，城市的现代化水平吸引了更多的技术型人才，从而能够提升医疗机构的医疗水平，城市的每千人口卫生技术人员数量超出乡村2倍多。最后，城市由于其较高的医疗水平，完善的医疗设施，使城市的卫生费用较高，而乡村的人均卫生费用不到城市的一半。从城乡三项医疗资源的对比可以说明，无论是医疗经费投入，还是技术人员配备，乡村相比城市仍有着较大的差距。

(三)疫情防控措施简单粗暴，流于形式

乡村的封村、封路等“硬核”措施虽能直接、快速地阻断疫情蔓延，但为长时间的抗“疫”生活带来诸多不便。封闭的道路使村民出行就医、物资采购、消防急救等无法得到保障。暴露出了乡村疫情防控措施过于简单粗暴， 甚至不合理。值得注意的是，乡村地形开阔，羊肠小道众多，即便在封乡、封村、封路的情况下，村民仍有办法出入。2020 年 2 月 8 日，国务院办公厅印发《关于做好公路交通保通保畅工作确保人员车辆正常通行的通知》，就进一步做好公路交通保通保畅工作，确保人员车辆正常通行，切实维护经济社会正常秩序作出专门部署，其中明确提出要“严禁硬隔离或挖断农村公路”。[7]乡村在疫情防控工作处于相对复杂的形势下，防控措施落实不仔细、不严格，个别地区防控工作流于形式。部分商场、超市等公共场所入口处的安保人员并未严格进行测体温等管控措施，甚至发现不少商业场所没有配备防控物资便开业的违规行为。

(四)村民疫情防控意识淡薄

乡村由于其固有的特征，邻里之间的关系十分密切，属于熟人社会。疫情期间即使三令五申禁止聚会、聚众、聚餐，但仍有不少村民因为人情关系，放松了对病毒的警惕，继续参加聚集活动。这反映出不少村民仍存在侥幸和无知无畏的观念，并未真正意识到新冠肺炎疫情所带来的严重后果。从乡村社会在这方面呈现出来的问题看，在乡村“个体化”特征比较明显，即村民在日常生产生活中，只着眼于自己的“一亩三分地”，并不关心村里的公共事务。这种“个体化”特征对乡村疫情防控是一个严峻的挑战。乡村基层干部组织动员和联系群众的能力也比较弱，一方面表现出村民疫情防控意识淡薄，另一方面反映出乡村基层疫情防控工作是一种自上而下的被动式治理。

四、推进乡村防疫治理路径的现代化

新冠肺炎疫情给乡村治理现代化带来了新的挑战。乡村基层组织的应急防控能力、组织能力、乡村居民的防控意识、参与意识乃至整个人居环境、公共卫生条件、医疗资源等环节的问题都暴露出来，迫切需要推进乡村防疫治理现代化。

(一)加强乡村人居环境整治和公共卫生体系建设

乡村人居环境整治和公共卫生体系的建设关系着亿万乡村居民的健康生活，是帮助村民提升获得感、幸福感和安全感的基础工程，更是应对突发性公共卫生事件的基本法宝。要以疫情为切入点，加大健康卫生理念的宣传力度，加快培养乡村居民良好的生活方式和卫生习惯。首先，要积极引导村民培养良好的卫生饮食习惯和饮食安全意识，提倡健康绿色饮食，增强应对疾病的抵抗力，坚决抵制野味。其次，聘用专职的环卫工人并落实村庄清洁保洁费用标准，按要求配备环卫用车、垃圾桶等清洁保洁用具，实现全村专业清扫。同时，要全面治理生活垃圾，实施垃圾分类、从源头减少垃圾的产生。再次，分类精准推进农村“厕所革命”，因地制宜选择技术模式提高农村改厕工作的科学性和实效性，严格标准规范改厕质量，引导乡村居民文明如厕、日常保洁等。最后，要因地制宜进行污水治理和循环利用，技术推进和水生态保护相结合。对于这些具体措施，乡村需要设置相应部门负责监管，并且财政部门需要划拨款项来配合实施。除此之外，还可探索创新招募企业参与乡村人居环境卫生整治。

(二)加强农村基层医疗卫生服务和乡村疾病防控医疗队伍建设

我国卫生总费用占GDP的比重，40年时间翻了一番，从3%上升至6.57%(见图2)。尽管如此，城乡之间的医疗资源缺口还是较大。目前，乡村公共卫生体系通过县级医疗机构(依托)—乡镇卫生院(主体)—村卫生室(基础)三级网络机制发挥作用。乡村作为最基层的治理单元，在信息一层层上传下达的过程中存在耗时长、程序繁琐等问题，其应急机制和公共卫生服务体系明显落后于城市。

图2 我国卫生总费用与 GDP 之比 %

改善农村基层医疗卫生服务，建立结构完善、功能齐全、上下结合、高效管用的应急管理机制和乡村公共卫生服务体系势在必行。首先，严格按照标准要求来建设和规范乡镇医疗机构和村卫生室，构建“县—乡—村”三级网络共同参与的“互联网+医疗服务”线上平台，促进医疗资源和信息共享，提高工作效率。其次，乡村政府可利用盈余的财政来制定恰当的人才引进政策，尤其是本村的医疗技术人员。采取吸引“人才回流”的政策来吸引各个有“乡土归属感”的人员， 加强对乡村基层疾病防控医疗队伍建设。

(三)健全乡村治理工作机制，促进乡村自治、法治和德治相融合

要推动实现“县—乡—村”三级联动联防和群防群控，要坚持把更多资源从县级下沉到乡镇和行政村，切实提高乡村治理效能。首先，发挥好县级作为“一线指挥部”的作用，下足功夫抓好基层工作。其次，建立健全乡村重大疫情防控机制及应急管理制度，建设好一支在乡村公共卫生条件和人居环境整治方面“真抓实干”的队伍，为乡村防疫工作充实工作力量。再次，继续完善村规民约，强化村民规范自我、管控自我意识，从而促进自治、法治和德治相融合。[8]最后，要创新工作方式方法，可以利用互联网信息技术搭建乡村“云治理”工作平台来推进乡村基层管理服务。例如，村民能及时从“云治理”平台获取官方权威信息，也可在平台上畅所欲言，从而真正实现“村干部—村民”上下贯通的良性互动。

(四)充分发挥党组织的领导作用，发展壮大群防群治力量

构筑群防群治的严密防线，首先，要在党组织的领导下，大力推动乡村现代化建设，发展乡村产业，完善基建设施，这样才能为动员和组织人民群众提供坚实的物质基础保障。其次，要广泛动员村民参与到乡村治理工作中来，强化村民的主体意识。尤其在这次疫情防控工作中，乡村基层干部要把宣传和防控工作做实、落地，时刻牵挂群众，密切联系群众，让村民切实理解疫情防控的重要性，更加有序地参与到国家的疫情防控战“疫”中来。最后，要拓宽村民参与疫情防控的渠道，发展壮大群防群治力量。可以组织和动员因疫情“被困在乡村” 的“闲人”和“能人”发挥自己的长处，积极参与到疫情防控中来。如组织因疫情不能返学的大学生们，组建临时志愿者团队，为村民特别是老年人宣传疫情防控知识等。

注释：

① 《新型冠状病毒肺炎实时动态》

http://fms.news.cn/swf/2020_sjxw/2_1_xgyq/index.html?v=0.9919258722141036,2020-05-05。

② 所选数据为 2018 年(最新)。每千人口医疗卫生机构床位=医疗卫生机构床位数/人口数×1000。人口数系年末常住人口。数据来源：国家统计局 http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2019/indexch.htm

③ 所选数据为 2018 年(最新)每千人口卫生技术人员：每千人口卫生技术人员=卫生技术人员数/人口数×1000。人口数系年末常住人口。数据来源：国家统计局 http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2019/indexch.htm

④ 所选数据为 2014 年(因 2015-2018 缺失)。人均卫生费用：即某年卫生总费用与同期平均人口数之比。数据来源：国家统计局http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2019/indexch.htm。