盖州市农村水利工程运行管理存在问题及对策研究

杨 斌

(盖州市水利事务服务中心，辽宁 盖州 115200)

农村水利工程是改善区域生态环境、提高群众生活水平和农业生产力的基础性设施，对保障农业粮食高产稳产、全面建成小康社会以及实现乡镇振兴战略等具有重要作用，在促进农村经济发展中占据着重要地位。从农业生产的角度上，农村水利工程是改善农业生产条件、促进农业现代化发展和保障粮食安全的基础[1]。调查显示，我国约70%的商品粮、75%的粮食和90%的经济作物来源于灌区，而灌区占总耕地面积仅有46%，可见农村水利的重要地位。从农民生活的角度上，农村水利工程是农民生活质量、生活水平的提升提供重要保障，加强农村水利工程建设直接关系着区域防洪安全、贫困地区脱贫致富，因此农村水利是民生之本。从生态环境的角度上，农村水利工程是改善区域环境、保证生态用水、促进农村发展的基础，现阶段我国不同地区的城乡经济发展还不平衡，人口资源环境仍面临着巨大压力，这些问题都在一定程度上与水资源的时空分布特征、开发利用程度存在关联。为适应新时期建设规模扩大化、投资渠道多元化、工程管理复杂化的要求，如何构建系统完善的运行管理机制越来越基层水利工作者的重视。对此，有必要积极开展有效的探索与实践[2-3]。

1 农村水利工程现状

1.1 工程概况

盖州市地处沈大经济带中部，位于渤海辽东湾东岸，总面积2945.9km2，下辖27个乡镇街道，283个村委会，2237个村民小组，总人口70万人。境内地貌形态复杂，属辽南丘陵地带，地势自西向东逐渐升高，分布有平原、浅丘漫岗和低山丘陵。盖州市主要河流有碧流河、大清河、沙河、浮渡河、熊岳河、沙河等，大部分属外流河。

截至2017年底，全市有小型水库16座，机电井2338眼(配套2211眼)、大口井962眼，塘坝105座，方塘269座，泵站19处，拦河坝18座，灌溉渠道990km，桥涵闸等渠系建筑物2715座，农村饮水安全工程324处。灌溉面积2.8万hm2，其中有效灌溉和节水灌溉2.178万hm2、1.51万hm2，农村水利工程完好率达80%以上。

1.2 管护模式

2014年，水利局组织乡镇水利站开展了农村水利工程现状摸底调查，全市发放农村水利工程管理权证1420本，签订管护协议293份，实现了颁证全覆盖，有效解决了农村水利工程产权归属不清、管理责任主体不明的现实问题，建立起责权利于一体的产权制度，制定了《灌溉工程管护制度》、《农村饮水工程管护制度》、《小水库管理制度》、《盖州市农村水利工程及设施设备管理意见》。根据工程规模、型式、受益范围等，当前农村水利工程主要有灌区专单位管理、合作社管理、承包管理、农户自管等管理模式。

1.3 运行管理成效

在农村水利管理过程中，要充分调动个人参与农田水利的建设管理，让工程发挥最大效益。例如，陈屯镇背阴寨村提水上山工程，该工程是由背阴寨村民个人出资150万元建设，主要建设内容：建泵站1座、调节蓄水天池1座、架设输电专用台区1座、铺设输水管路21000m，灌溉果园153.33hm2左右，工程运行良好且受到广大群众好评。

吸纳社会资金投入，创新投入机制。坚持“谁投资、谁受益”的原则全面推行产权制度改革，鼓励建立国家、集体、个体、联合体、股份制等多层次、多形式、多渠道、多元化的投资体系。例如，暖泉镇方屯村塘坝工程由辽宁龙华建筑工程有限公司出资200万元兴建，灌溉面积100hm2左右。

2 水利工程运行管理现存问题

2.1 工程产权不明确，管理体制不顺

目前，农村水利工程项目大部分由水利、财政、国土、农业等部门组织实施，工程验收、移交应有乡镇水利部门参与。实际上，其他部门实施的农村水利项目在验收、移交时却没有水利部门参与，部分工程项目甚至没有办理移交手续，致使工程产权不明确、管理体制不顺，出现工程有人建、无人管的局面。

小型农田水利工程产权改革政策落实不到位、后续制度没跟上，现阶段农田水利的产权改革还处于初期阶段，对产权改革认识不够，观念也未完全改变，改制配套措施比较缺乏，相关法律性合同文本、签证等手续还不够规范，不能很好地保护经营者的利益。此外，改制后的水利资源、农田水利设施经营管理方式也会随之变化，而在拍卖、承包、租赁后，农户或者用水户协会将替代以往的村组集体或基层水管单位实行经营管理，从而导致涉及专业管理技术和经营者利益的问题，这些问题若解决不好，就会产生安全隐患、引发纠纷。

2.2 抵押、融引资难，管理经费不足

由于农村水利工程的公益性和特殊性，其水费征收困难、经济效益低、回报少、风险高，金融部门缺少针对水利工程抵押融资的金融服务，企业不愿在农村水利工程上投资，并致使水利工程难以实现抵押、融资、引资，影响经营管理。

虽然中央、省有明确规定将农村水利工程建设、维护和管理所需经费纳入本级公共财政预算，但是由于地方财政困难，市县政府未将维修管护经费列入本级公共财政预算；同时，大部分小型农田水利设施具有公益性，经营性收入少，实现不了以水养水。因管理资金筹措难度大，导致多数水利工程管理不到位，工程破损严重，机电设备老化，致使工程不能发挥最大效益，甚至提前报废，造成浪费。

2.3 专业管护人员少，管理效率低

据统计，全市25个乡镇水利服务站的编制人员75人，实际在编人员31人，水利专业技人员只有2人，空编人员44人，直接影响到水利事业的发展和正常运转。由于职能落实不到位、管理方式单一、机构不够健全等问题，致使工程运行管理效率低下，无法真正发挥农村水利工程效益，部分地区的供水工程甚至被荒废。同时，由于管理单位缺少培训，部分监管人员责任心不强、整体素质不高，对水利设备性能缺乏充分的认识，导致不必要的设备损坏；小水库、自流、塘坝、提水、机电井、河道和小流域防洪等污染管护，以上因素都会直接影响着农村水利工程功能效应的发挥。

2.4 群众参与度不高，监管执法力度不强

目前，农村集体所有制的土地已经承包给个体经营，部分农民没有认识到农田水利工程与自身利益的关联，只注重有经济收入的农村水利工程管理，对没有经济收入的公益性农村水利工程(渠道、排水沟渠、水塘等)管理意识比较淡薄，在农田水利工程使用过程中只有需求却没有维护管理的积极性。

纵观农村水利发展进程，现阶段尚未形成系统、完善的水利运行管理体系，也没有明确的能够量化的技术指标，管理技术落后且监控力度不足。农田水利工程管理单位因没有执法权，对破坏农田水利工程设施、非法挤占农田水利设施等现象缺乏必要及时的水行政执法手段，加之专业技术熟练的管理人员和较为完善的服务体系的缺乏，极大地影响农田水利工程安全运行和效益的正常发挥。

3 水利工程运行管理对策

3.1 加快管理改革，明确工程产权

首先，要加大农田水利建设扶持引导力度。针对农田水利自建的农户及村组，采取以奖代补的方式实行补贴，并进一步制定出投资到户的补贴办法，从而调动民营大户和广大群众参与农田水利兴办的积极性。其次，应加强工程建设与管理。按照“搞活经营权、出让使用权、放开建设权、明晰所有权”的原则推进企业化经营、市场化运作等多种方式，明确工程管护主体和权属关系。最后，完善群众监督和政府管理机制建设，切实保证农田水利能服务于农，造福于农。

3.2 制定合理水价，多元化投资渠道

农村水利工程维护资金以水费征收为主要来源，通过完善水费征收制度、足额收取水费等确保工程效益的长效发挥。所以，合理水价是维持农村水利工程正常运行的关键，要坚持“成本补偿、合理收益、优质优价”原则核定水价，建立符合市场经济的水价形成机制。根据国家相关政策，充分考虑供水单位合理的利润、农民的承受能力和成本补偿等因素，科学的制定水价，对不能以盈利为目的的群众生活用水工程，在保证工程折旧费、未修复和日常运行费的情况下，积极推行“水费征收、水价、水量”公示制度，让农民用上明白水、放心水。

各涉农水部门要加强沟通协调，严格执行建设规划，统筹整合资金，将有限的资金发挥到最大效益。在农村水利工程建设管理时最大程度的利用个人、集体、国家资金，通过增加资金投入实现农村水利投资的最大化，为农村水利建设和运行管理现代化提供资金保障。对农村水利基础设施而言，当务之急是在稳定提高大中型灌区续建配套与节水改造、农饮水资金的情况下，最大程度的扩大农田水利专项资金规模，积极引导受益农户和各级财政的资金投入，加快农田水利的发展。

3.3 完善运行管护机制，实行规范化管理

根据以往实践经验，考虑从以下角度完善工程管护机制：①充分应用科学知识，加快人才队伍建设，以系统完善的管理体制逐步转变难以领导的局面；②对地方年度用水计划的编制要组织环保、林业、水利等部门共同参与，精准计算实际年度用水量以实现计划用水；③明确农村水利各岗位职责、工作流程和运行管理内容，保证农村水利管理工作能够顺利开展。因此，通过研究细化出台有实际操作性的管护机制，明确运行管理经费的筹集渠道、管理使用及监督考核等内容，将维护和管理所需经费由省厅统一从水利非税收入中提取，真正使各项水利工程运行管护机制能够落到实处，不要纸上谈兵，从根本上保障水利工程运行管理的经常性和长效性。

农村水利工程要依章管理、依法管理，以完善的管理制度确保农村水利的成效运行，可采取的措施有：①为了明确各项量化指标以便于日常管理操作，在国家层面上要对相关法律法规不断完善、调整。②结合区域实际情况各级政府制定相应的规章制度，明确各岗位管理职责，保证农村水利管理规范化、标准化和制度化，促使水利工程管理步入正常轨道。③严格落实岗位责任制，通过明确奖惩条件将农村水利管理落实到实处。

3.4 探索土地流转新模式，强化基层管护能力

积极研究农村土地经营流转模式，探索推行农村土地流转、专业合作社、联户集体经营等有效的解决办法，调动广大群众积极性，切实解决工程在实施中等方面存在的问题。

农村水利工作的重点包括基层水管单位能力监理，未来要逐步转变忽视自身建设而注重工程建设的现状，基层水管单位自身能力建设与农村水利工程建设要同建设、同批准、同验收。对资金支出结构进一步优化调整，允许部分资金用于办公条件、信息网络、管理手段等管理能力建设，切实提升基层水管单位服务社会、经济的能力。

4 结 论

农村水利工程是降低农业成本、改善区域输水条件、提高农民收入和用水效率的重要设施，加强农村水利工程运行管理有利于进一步巩固与提升农业综合开发成果。目前，盖州市农村水利工程运行管理还存在工程产权不明确、管理体制不顺，抵押、融引资难，管理经费不足，专业管护人员少、管理效率低，群众参与度不高、监管执法力度不强等问题，对此文章提出科学有效的对策措施，可为实现农村水利建设目标提供重要的保障。