洞庭湖蓄滞洪区建设与现代化发展

徐 贵，曹 智，黄修筠

（湖南省水利水电勘测设计研究总院，湖南 长沙 410007）

如果把长江比作祖国的母亲河，洞庭湖便是她最大的儿子；如果把中国的农耕文化比作世界农耕文化的摇篮，那么洞庭湖八千年农耕文明便是这个摇篮的中心；如果粮食安全属国家安全，那么洞庭湖便是国家粮食安全的重要承载地；如果防洪隐患是长江流域最大的隐患，那么洞庭湖320 亿m3蓄水量便是消除这个隐患的中坚力量。因此，洞庭湖不仅是湖南的宝湖，更是长江的保民安民湖！

几十年来，洞庭湖建设取得巨大成就，但到目前为止还存在诸多问题，需要进一步研究并需要达成共识。

1 洞庭湖蓄滞洪区建设现状

1.1 蓄滞洪区建设的必要性

1）长江来水与泄水矛盾突出。长江中下游洪水峰高量大，与河道泄洪能力严重不足矛盾突出。2020 年仅三峡入库洪峰流量就达到7.5 万m3/s，同期洞庭湖四水入湖流量2.5 万m3/s，加上其它区间入流，城螺河段以上来水流量超过10 万m3/s，而下游城螺河段的安全泄量不足6 万m3/s，显然来水与泄水能力矛盾突出，在充分发挥上游控制性水库削峰滞洪能力后，仍有大量超过河道安全泄量的洪水，只能在城陵矶附近地区采取分蓄洪措施进行消纳，以保证重点地区安全。各地随着面上防洪能力的加强，洪水汇流加快，长江河道泄洪压力将越来越大。

2）荆江蓄洪与滞洪现实需求。为确保武汉大都市、江汉平原防洪安全，在荆江地区蓄滞洪水正符合现实需求。1954 年，长江流域发生的特大暴雨，干支流洪水发生遭遇，造成洞庭湖区365 个堤垸溃决。在现状情况下，重现1954 年洪水，长江中游城陵矶附近仍有数百亿m3超额洪量。充分发挥洞庭湖的滞洪功能与蓄洪作用十分迫切。

3）洞庭湖蓄洪效果显著。洞庭湖吞吐长江，承泄湘、资、沅、澧四水，是全世界为数不多的吞吐型湖泊。其多年平均入湖径流总量约2 759 亿m3，相当于鄱阳湖的3 倍、黄河的5 倍、太湖的10 倍。汛期洞庭湖多年平均削减洪峰近30%，担负着长江中下游防洪安全的重大责任。洞庭湖天然调蓄与蓄滞洪容积达到320 多亿m3，其分蓄洪水能力基本相当于一个三峡，对于削减长江中下游洪峰、滞纳洪水的效果在某种意义上甚至要好于三峡。

1.2 洞庭湖蓄滞洪区现状情况

1.2.1 规划布局情况

在1980 年长江中下游防洪座谈会上，明确在三峡建成前，遇1954 年洪水，城陵矶附近需要妥善安排320 亿m3超额洪量，湖南、湖北各承担一半超额洪量任务。为此湖南省在洞庭湖区规划设置了钱粮湖、民主、共双茶等24 个国家级蓄滞洪区，包括9 个重要蓄滞洪区、4 个一般蓄滞洪区、11 个蓄滞洪区保留区，涉及河流水系包括长江干流，湘、资、沅、澧四水尾闾，荆南四口河系以及东、南、西洞庭湖，涉及行政区域包括益阳市、常德市、岳阳市3 市12 个县（区）。规划蓄滞洪区迁建安置人口总数达165 万人。

1.2.2 历史运用情况

24 个蓄滞洪区中，仅澧南垸于2003 年主动分蓄洪水1 次，转移人口2.46 万人，蓄洪总量2.7 亿m3，降低津市水位1.02 m。由于安全建设设施未完全到位，造成蓄洪损失较大。蓄洪后，湖南省政府组织常德市对居民财产损失进行核查，并提出了补偿方案，经长江委、水利部、财政部审查后，共批准补偿资金2 898.61 万元。总的来说，蓄洪补偿比例偏低。

此外，20 世纪90 年代以来，由于各蓄滞洪区建设滞后，发生过多次被动溃决：1995 年的围堤湖垸溃决；1996 年的围堤湖、共双茶垸、大通湖东垸、钱粮湖垸溃决；1998 年的澧南垸、西官垸溃决；1999 年的民主垸溃决；2016 年的新华垸溃决。甚至重点垸也曾被洪水挤跨，长春垸、八官崇孝垸、安造大垸等重点垸也都曾溃决，造成重大损失。

1.2.3 安全建设情况

经过多年接力建设，24 个蓄洪垸一线堤防（1169.12 km）已全部完成加固，西官、澧南、围堤湖3处蓄滞洪区已完成居民迁建或安置，建设了分洪闸，初步具备分洪条件,总蓄洪容积约8.81 亿m3，占洞庭湖总分洪容积的5%。

钱粮湖垸、大通湖东垸、共双茶垸三大蓄洪垸安全建设正在建设之中，其余蓄洪垸安全建设工程基本未启动。到目前为止，全洞庭湖区已建或在建安全台346万m2，安全区5 200 万m2，可安置人口47.3 万人，占安置总数的28.6%。

1.2.4 超额洪量变化趋势

随着长江上游水库梯级相继建成，水库群对上游洪水调蓄能力进一步增强，三峡水库对城陵矶防洪补偿库容增大。尤其对于1954 年、1998 年等全流域型洪水，新建的乌东德、白鹤滩、两河口、双江口水库，将进一步削减三峡入库洪量。

但是由于长江中下游地区汇流与泄流条件发生变化，根据长江委分析研究，重现1954 年型大水，城陵矶地区仍将有305 亿m3超额洪量。因此，洞庭湖分蓄洪水任务任重道远。

1.2.5 洞庭湖蓄滞洪区建设面临的问题

洞庭湖蓄滞洪区建设整体进程缓慢，大部分尚无法实现有计划地蓄洪，已成为长江中游防洪减灾体系亟需完善的短板之一。主要存在以下四个问题：

1）缺统一认识。多年以来，人们对蓄滞洪区的定位认识不统一，尤其是地方对分蓄洪水与经济社会发展之间的平衡点难以把握。另一方面，对具体适应于洞庭湖蓄滞洪区的安全建设方式未形成共识，对安全楼、安全区、安全台建设各持己见。

2）缺系统思维。受限于蓄滞洪区的“帽子”，目前的蓄滞洪区安全建设方式单一，主要工程目的就是控制洪水和简单安置居民，对蓄滞洪区建设如何贯彻新发展理念，尤其在不进行分洪的情况下，百姓如何安居乐业、可持续发展等方面缺乏系统考虑。

3）缺资金渠道。长期以来，蓄滞洪区建设主要依靠政府投资，资金来源单一，且投入有限，以三大垸建设为例，国家资金比例仅为43.6%，地方政府压力大，项目推进周期长。

4）缺创新模式。现有蓄洪安全建设工程建设模式与乡村振兴、旅游开发等要求存在差距，另外蓄滞洪区运用补偿政策也不够完善，目前情况下，分蓄洪水后无法迅速恢复，严重影响垸内人民群众生产、生活。此外，滞洪蓄洪、土地利用、环境保护等之间的矛盾复杂，缺乏有效机制来调节各种经济社会活动，整体发展水平与现代化的要求差距较大。

2 建设与新阶段相适应的蓄滞洪区

建设与新阶段相适应的蓄滞洪区已成当务之急，顺应时代新要求，规划布局新思考、探索建设新模式已是形势所迫。

2.1 顺应时代新要求

2018 年4 月，习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上强调，“水患仍是我们面对的最严重的自然灾害之一，治理水患要拿出战略举措做好长江保护和修复工作，守护好一江碧水”，“三峡库区、中部蓄滞洪区和7 个集中连片特困地区脱贫攻坚任务还很繁重”。

2020 年7 月，中央政治局常务委员会研究部署防汛救灾工作，习近平部署蓄滞洪区运用准备，强调“宁可备而不用，不可用时不备”。

2020 年8 月，习近平总书记考察第一站来到“千里淮河第一闸”的王家坝闸，强调“人民至上、生命至上”、“全面建设社会主义现代化国家，我们要提高抗御灾害能力，在抗御自然灾害方面要达到现代化水平”。

2020 年7 月，李克强总理主持召开国务院常务会议，部署进一步做好防汛救灾工作，推进重大工程建设，强调要激发市场主体活力。

2020 年7 月，湖南省时任省长许达哲，在主持召开研究国土空间规划工作的会议上，强调“统筹抓好蓄滞洪区建设”，同月，在防汛调度会议上强调，“做好蓄滞洪区运用准备”。

作为我国第一部流域法律，《长江保护法》于2021年3 月1 日正式实施，其中第三十二条明确要求“推进堤防和蓄滞洪区建设，提升洪涝灾害防御工程标准”。

2.2 规划布局新思考

2.2.1 蓄滞洪区人员安置

按照“鼓励外迁、降低基数”、“台区结合、以台为主”、“因地制宜、分类建设”、“高位而居、安居乐业”、“乡村振兴、人水和谐”五大原则，对洞庭湖24 个蓄滞垸165 万人进行合理安置，现有设施安置人口47.3 万人，规划转移迁建人口50 万，规划顺台安置人口67.7 万。

2.2.2 蓄滞洪区建设格局

1）洞庭湖蓄洪垸160 亿m3分蓄洪水任务不变，24 个蓄滞洪区目前阶段暂不作调整（待长江流域防洪规划修编时确定）。

2）“十四五”期间高质量完成80 亿m3蓄滞洪区建设任务，解决一般大水年份超额洪量问题。

3）先期对8 个蓄洪垸进行蓄滞洪建设，解决80亿m3蓄洪容量问题，实现3+3+2 模式。

完善蓄滞洪机制，推进西官垸、澧南垸、围堤湖垸常态化蓄洪（“三小垸”可实现有计划地分蓄洪水8.8亿m3）；加快完成已批准的钱粮湖垸、大通湖东垸、共双茶垸安全区建设工程（“三大垸”总蓄洪容积约51.9 亿m3）；加快推进民主垸、城西垸蓄洪安全建设（总蓄洪容积约18.8 亿m3）。

8 个蓄洪垸总蓄洪容积近80 亿m3，基本覆盖了东、南、西洞庭湖，湘资沅澧四水尾闾地区，城西垸重点考虑长沙市的防洪，民主垸重点考虑益阳市的防洪。

4）加快完成三大垸已批准的安全区建设工程，其他蓄洪区建设探索以顺堤筑台为主，少量结合安全区的建设方案，实现高位而居。

2.3 探索建设新模式

2.3.1 凝聚共识

要想常态化地启用蓄滞洪区，首先必须正确地看待蓄滞洪区，为此，我们认为蓄滞洪区建设与现代化发展，首先应当形成以下三点共识：

1）洞庭湖蓄滞洪区不只是湖南的蓄滞洪区，更是分担长江中下游洪水的重要场所。

2）蓄滞洪区不只是滞留洪水的区域，更是满足人民对美好生活向往的家乡土地。

3）蓄滞洪区建设不只是水利工程建设，更是推动乡村振兴、区域发展的综合治理。

2.3.2 转变思路

形成共识后，我们面对具体的某一个蓄滞洪区建设中，应当形成以下三大思路的转变：

1）资金投入方面，由“依赖政府”转向“两手发力”。由依靠“政府投资”转向政府投资和激发市场主体内生动力相结合的“两手发力”模式，立足结合乡村振兴进行现代化综合治理，盘活当地资源，提升附加值，拓宽投融资渠道。

2）建设方式方面，由“单一功能”转向“系统治理”。国家乡村振兴战略要求实现“乡村产业振兴、乡村人才振兴、乡村生态振兴、乡村人文振兴、乡村组织振兴”，蓄滞洪区也是洞庭湖区实现乡村振兴的重要战场，其建设模式要从单功能向多功能转变，从一个部门向多个部门联合，从单项效益向综合效益集结，达到系统治理目的。

3）运行管护方面，由“政府补偿”转向“多措互补”。其运行维护模式要从依靠政府补偿，转向多措互补的模式。首先，完善政府补偿机制，其次探索利用工程效益附加值管护工程，从而实现稳定、可持续运行管护新局面。

2.3.3 构建三大体系

以“乡村振兴”为驱动力，以洞庭湖蓄滞洪区建设为抓手，通过系统治理，把洞庭湖蓄滞洪区打造成为“梦里水乡”，实现蓄滞洪区的良性运行和可持续发展。主要构建三大体系：

1）综合廊道体系。主要是以蓄洪垸现有一线堤防为基础，通过顺堤筑台等安全建设，构建防洪、交通、生活、生态、景观、人文“六位一体”的综合廊道，实现“人在高出住、水往低处流，生活有保证、发展有势头”。

2）生态河湖体系。蓄滞洪区河湖众多，水系纵横，1 km2以上湖泊就70 多个，堤内天然水网构架已经形成，但淤塞较为严重。长期以来，星罗密布的垸内湖泊，既孕育了丰富的自然资源，也承载着历史文脉和湖区人民的乡愁记忆。通过“洁湖取土、沿湖筑台、台面建镇、台台相连”，配以生态、景观、人文建设，实现人水和谐、梦里水乡，也能较好地解决一部分蓄洪安置问题。

3）再生动力体系。把蓄滞洪区建设融入到当地的区位优势、自然资源、河湖风光、历史文脉等大环境、大背景中，加大力度挖掘区域水资源、水文化附加值，既要建立蓄洪机制，又要激发再生动力，确保垸内居民安居乐业，确保蓄滞洪区大水后可快速恢复，发展可持续。

3 洞庭湖蓄滞洪区建设新视角（以城西垸为例）

3.1 基本情况

城西垸位于湘江尾闾、洞庭之滨，湘水从濠河口分东西两支环垸而过，与湘阴县隔岸相望，位于长株潭城市群1 小时交通圈。

一线堤防51.760 km，保护面积15.9 万亩，拥有耕地8.82 万亩，人口7.25 万人，蓄洪容积7.6 亿m3，规划启用频率为10～20 年一遇。

城西垸坐拥独特的水文、地理条件，积沙为洲，蓄水成湖，垸内有离长沙最近、最大、最美、最具文化特色的鹤龙湖，内湖水面1.06 万亩，垸内民风淳朴、土壤肥沃、水产丰富。如果说湘阴作为长株潭城市群的滨湖区，则城西垸就是其中的一颗明珠。

3.2 蓄洪建设总体安排

3.2.1 基本思路

结合蓄滞洪区安全建设打造环湖特色小镇和环垸综合廊道，完善基础设施，妥善安置垸内居民。推动城西垸作为“水安全”蓄滞洪区、“绿生产”粮食产区、“新生活”休闲旅游区的融合发展。

3.2.2 居民安置

考虑城西垸与湘阴县城距离近、交通方便，计划对垸内7.25 万居民采取“区外安置”与“区内安置”相结合的方式进行安置。

其中20%左右的居民向湘阴县城进行搬迁安置，预计共安置人口1.5 万人；剩余的5.75 万人一部分安置到鹤龙湖沿岸“渔村晚照特色小镇”，安置人口1.5万人，其余部分分别安排到环垸4 个特色小镇，安置人口共计4.75 万余人，总共安置人口7.25 万人。

3.2.3 工程建设

1）进（吐）洪闸门。在濠河口和斗米咀分别建设具有当地人文特色的进洪闸和吐洪闸各1 座，设计流量均为3 000 m3/s，用于蓄、泄洪水，不分蓄洪水时同样要具有很好的景观功能。

2）环湖筑台建镇。以鹤龙湖为核心代表，开展“洁湖取土、沿湖筑台”，打造水上休闲、旅游观光、美食餐饮为一体的“渔村晚照特色小镇”，与对岸洋沙湖景区交相辉映。主要建设内容有：

①疏挖：对鹤龙湖平均疏挖3～4 m，洁湖取土2 470 万m3；②筑台：顺鹤龙湖周边筑台6 个，总面积350 万m2；③修道：顺鹤龙湖修建交通四车道、国际赛道，慢行道三道并行，台台相通；

④建镇：按不同特色台台建镇、镇镇相连，环湖形成“渔村晚照特色小镇”；

⑤建区：引湘水之灵动，设置“远浦归帆码头区”。

3）环垸综合廊道。以一线堤防为基础，结合南洞庭湖疏浚，打造防洪、交通、生活、生态、景观、人文“六位一体”综合廊道。

垸北，围绕鹤龙湖休闲旅游，开展螃蟹养殖和花卉种植等都市休闲农业，顺堤筑台打造“花海邂逅特色小镇”。垸南，开展长大湖、南阳湖、黄泥湖等天然湖泊连通，恢复原有水体自然流动，整合耕地资源，开展规模化现代有机农场建设，发展生态田园，顺堤筑台打造“荷塘月色特色小镇”、“稻花香特色小镇”、“濠河口特色小镇”。

3.3 机制创新

为确保城西垸蓄滞洪区长效、稳定运行，同步开展三方面机制创新，主要包括：完善蓄滞洪生态补偿机制、建立蓄滞洪区养护基金、探索洪水资源化利用。

3.4 水利部门主要任务

建好两闸（进、吐洪闸），修好围堤（常遇洪水保安全），筑好顺台（实现高位而居）。

3.5 效果分析

3.5.1 社会经济效益

蓄滞洪区未启用时，可结合农业生产、休闲旅游、举办各类比赛等，为长株潭城市群及城西垸周边居民提供一片独具特色的休闲去处。

当遇到蓄滞洪区启用时，由于堤垸已构建了完备、可靠的基础设施，可以开发类似“王家坝分洪闸分洪，央视直播”、“钱塘江大堤观潮”等现场观看蓄滞洪区分洪等一系列次生项目。

垸内各大片区、各项功能相互融合，既为乡村振兴发展、洞庭湖粮仓稳定、当地居民幸福生活提供保障，也为蓄滞洪区可持续运用提供支撑，具有良好的社会效益和经济效益。

社会效益：为分蓄洪水提供可靠保障，降低区域整体防洪压力，提高重点区域安全系数；恢复天然水系，重塑洞庭之滨美景；改善区域投资品质和投融资环境；实现湘阴县长期、稳定财政收入。

经济效益：形成固定投资200 亿元（含土地成本）；解决当地1 万余人就业；吸引年均40 万游客。

3.5.2 差异对比

与传统蓄滞洪区建设模式相比，在以下几个方面存在显著的效益和效果差异：

1）资金渠道拓宽。显然以“乡村振兴”为驱动力的新模式，相较于传统蓄滞洪区建设模式而言是真正的“两手发力”。

2）项目推进提速。传统水利工程建设，尤其是洞庭湖区治理项目，大多涉及以往的治理，加之主要依靠国家资金投入，项目推进周期漫长。盘活垸内水系依托乡村振兴，激发市场主体活力，项目推进的速度和效果更有优势。

3）效益综合发挥。以往的蓄滞洪区建设，主要以需要什么就建什么：要防洪，建堤防；要安置百姓，修建安全区、安全台、安全楼等等。在以“乡村振兴”为驱动力的新模式下，则是开展防洪、交通、生活、生态、景观、人文的系统提升，真正能够稳人心、聚人气，形成综合效益。

4）运管持续保障。以“乡村振兴”为驱动力的新模式，在不需要分蓄洪水时，完全有条件利用垸内形成的较为稳定的农业、旅游等资金收入，建立“蓄滞洪区养护基金”，既可用于日常维护、也可用于蓄洪后修复。反观传统单纯依靠政府补偿的模式，蓄滞洪区的日常运维可持续性将差很多。

5）洪水资源化利用。目前，由于基础设施尚不完善，洞庭湖的蓄滞洪区基本上没有洪水资源利用的概念，基本上是把洪水拒之垸外；以“乡村振兴”为驱动力的新模式，其完备的基础设施为分蓄洪水提供前提，综合的利用模式也为洪水资源化提供了可能。

紧扣“乡村振兴”要求，推动城西垸蓄滞洪安全建设，重焕洞庭之滨人水和谐之美。

4 结 语

“仰望洞庭山水翠、白银盘里一青螺”，这是唐代诗人刘禹锡对洞庭美景的赞叹。我们相信，有党中央的高度重视、有全体同仁的高度关注，洞庭湖的明天一定是美好的！同时，我们也期盼着，当蓄滞洪区成为新时代的“梦里水乡”，“大美洞庭”的画卷也将展现在世人面前。