环境执法风险评估制度研究

刘希磊

环境执法风险评估制度研究

刘希磊

（葫芦岛市连山区环境保护局，辽宁 葫芦岛 125001）

环境问题都是社会的关注热点，不同的利益主体对于生态环境的建设都有着不可忽视的责任。在这个过程中，政府起着调节、控制和管理的重要作用。但是公权力在环境执法的过程中不可避免的会产生摩擦与碰撞，因此构建一个完善的合理的环境执法风险评估制度十分必要。在进行环境执法风险评估制度基础性分析之后，总结了我国目前在制度构建过程中存在的一些问题，为我国环境执法风险评估制度的构建提出了一些中肯的措施建议，为之后的研究提供新的思路。

环境执法； 风险评估； 制度构建； 行政自制

自改革开放以来，我国的环境问题集中爆发，虽然我国的经济得以迅速发展，但却付出了巨大的环境代价。各种环境问题层出不穷，大气、水、土壤等主要环境要素污染问题严重，生态功能退化加剧，此外居民的生活质量也存在不断下降的风险。长此以往，环境问题会进一步影响我国社会的和谐稳定发展。近些年来中国社会对环境问题逐渐重视，相关的讨论和研究越来越多[1]。

白贵秀等（2010）基于环境行政执法过程中存在的诸多问题提出了法律缺位、执法能动性、环境自身以及环境政策正当性等难题，从行政法的角度指出，环境行政执法面临问题较为严峻，想要直面问题就应当建立系统、严谨的环境执法理论，完善环境行政执法的法律体系，依法行政以及柔性执法。

李凯伟（2016）基于行政自制的视角研究环境执法风险防范，强调了建设符合我国依法治国、建设生态文明和构建和谐社会客观要求环境执法风险方法机制的重要性。

郭雄彪（2018）以环境执法风险制度的一些基础问题入手，实际上环境执法风险具有一定的特性、要素，与此同时环境执法风险的这些特性、要素以及环境执法风险点对于制度的构建至关重要，因此该研究对环境执法风险评估制度进行了总体概述，阐述内容包括评估主体、相关事项、评估程序以及追责，最终对环境执法风险评估制度进行梳理和建议[2-4]。

本文在了解国内外环境执法风险评估制度研究现状的基础上，针对环境执法风险评估制度的构建进行了基础性分析，此外还进一步探究了我国环境执法风险评估制度构建与实际应用情况，为我国环境执法风险评估制度的构建提出了一些中肯的措施建议，为之后的研究提供新的思路[6]。

1 环境执法风险评估制度分析

1.1 理论基础

环境执法问题的不确定因素很多，环境执法相关主体之间的关系也十分复杂，总而言之，环境执法风险评估制度必须建立在一个较为坚实的理论基础之上，这样更有利于为环境执法风险评估制度的建立、运行提供一个有力的支持和完备的保障。相关的学术理论较多，包括风险管理理论、有限理性理论、渐进决策理论以及行政自制理论[7]。

1.1.1 风险管理理论

一方面，风险管理理论对于风险构成要素的分析而言十分关键；另一方面，风险管理理论为环境执法风险评估制度提供法律原则上的一些基础建议。不管是环境执法风险防控还是环境执法风险评估都离不开对风险的辨识、分析和测算。通过风险理论的分析能够辨识出危害生态环境的自然风险和社会风险，通过科学测算和分析能进一步得出环境执法风险的影响范围和损失。此外，十分建议环境执法者能够将风险预防的理念渗透到实际应用中去，这样环境执法风险评估制度将会更加行之有效。

1.1.2 有限理性理论

环境执法行政行为复杂且灵活性高。在实际的应用中决策者无法对某一个项目在进行决策的过程中所掌握的信息做全面的分析，这就导致了决策的过程理性缺乏和无法理性。因此，在风险评估制度的构建过程中，评估主体的理性思维对于决策的成功合理与否而言十分关键，要不断提高环境风险评估制度的科学性。

1.1.3 渐进决策理论

政策实施的正确性需要不断以循序渐进的方式进行修正。渐进决策理论为环境执法风险评估制度的建设实践提供理论支持。在社会稳定的前提下修正已经颁布实施的政策能够推动制度朝着实质科学的方向不断发展。换言之，环境执法风险评估应当包含执法前风险评估、执法中风险评估以及执法后风险总结式评估3个阶段。

1.1.4 行政自制理论

早在20世纪，社会开始出现对行政权进行控制的相关主张，行政自制理论起源于此，是传统控权模式的拓展和延伸。在环境执法风险评估制度之中建立起一个合理的评估机制，包含自我识别、自我分析以及自我控制3个环节。伴随着社会对行政的要求不断提高，环境执法风险的评估要更加具有社会性效应。

1.2 价值与功能

生态环境直接关乎人类的生存和发展，政府通过建立完善的环境执法风险评估制度能够缓和环境执法方和各利益主体在环境方面的利益不和谐和冲突。此外，从经济价值的角度而言，环境风险评估制度的建立能够避免由于环境执法错误而造成的巨额损失。环境执法部门的错误执法不仅会造成经济的损失，更有可能破坏社会秩序和城市正常的秩序。最后，环境执法风险评估制度是国家在环境保护方面的需求，法治价值高。

2 我国环境执法风险评估制度构建

2.1 基本内容

目前来说，我国并未建立起一套完整的环境执法风险评估程序法律制度，大多通过颁布一些指导性的政策文件，针环境执法风险评估进行引导。在纳税评估机制方面，风险包括两个方面，一是对外征收税款进行执法过程中存在风险，包括征收过程中税务信息不准确、程序违法以及没有合理运用自由裁量权等问题；二是税务机关机构和人员管理方面存在缺陷和不足，包括规范性文件制定缺乏等。在重大行政决策风险评估机制方面，一般通过规范性文件对风险评估的参与主体、风险评估的事项、内容以及追责进行规定，重大行政决策在执行的过程中，各类风险评估主体会通过一定的组织形式运用定量、定性等多种方法进行评估和计量。在检察机关办案执法风险评估方面，检察机关工作人员在对受理的各种案件，可能存在的、引发因利益诉求而导致的风险隐患，进行风险预测、评判并有针对性地提出防范措施，基本的内容包括案件基本情况、诉求、可能发生风险的预警分析、化解方式和程序。

表1 全国性重大行政决策风险评估规范性文件

2.2 存在问题

我国有一定的关于风险评估制度的运用经验和制度数量，目前处于不断发展和完善体系构建的过程中。但是随着理论基础和实践基础的不断丰富，环境风险评估制度在发展的过程中或多或少存在着局限与不足。

2.2.1 风险评估主体构成不平衡

风险评估主体构成不平衡主要是指政府权力过大，行政相对人和专家参与度不高，民主性和科学性完全实现的可能较小。客观来说，行政机关和司法机关力量强大、资源丰富，是比较有力的环境执法风险评估主体。但是如果将政府行政执法部门放在整个过程的主导位置却是不合理的，容易忽视行政相对人的民主诉求。虽然在问责追责上更加有利，但是政府决策、政府评估、政府负责这整个过程是非常局限的。

2.2.2 评估范围及内容不明确

总的来说，在实际应用的过程中，大部分的评估范围及评估事项的划分都过于抽象化、表象化。宽泛的、概括性的规定会导致评估范围的不确定，进一步影响风险评估制度的可操作性，更加不利于风险评估工作的推进和完成。

2.2.3 评估结果与实际决策矛盾

导致这一问题的最大原因是利益的不平衡。当权者为了维护自己的实际利益，不管是出于有意还是无意，对于风险评估报告对决策的规范都会有不同程度的影响，风险评估的实际作用不大，甚至会导致评估结果与实际决策相矛盾。当评估结果和实际决策脱节时带来的负面影响是巨大的，不仅可能加剧公私矛盾，引发政府信誉危机；还会对社会资源造成巨大浪费，影响社会效益。

3 执法风险评估制度措施建议

3.1 优化制度参与主体构成

为了不断推进构建完善的环境执法风险评估制度的进程，实现参与主体的多元化十分必要。不同的环节由不同的主体负责以发挥最大效用，包括在风险评估制度中占据主导地位的政府、享有绝对环境权益的个体和组织、高知识水平的专家、媒体等。

3.2 明确评估范围及具体事项的划分

环境执法行为是复杂多变的，我国大多数以规范条文的形式引导环境执法行为，但是效用甚微，因此更多的还是要针对环境执法中的自由裁量部分，自由裁量权只有被合理运用了，风险评估才真正有意义。明确环境执法风险评估范围，包括关系人民群众切身环境利益的、由环境执法部门做出的行为等。明确环境执法风险评估事项，将可风险评估范围具体化、实践化。

3.3 完善环境执法风险评估制度具体内容

制度作为一种具体化的形式，风险评估的范围和内容以更加合适的方式被表达出来，可操作性更强，包括要求相关主体共同遵守的办事规程或者行动准则的内容等。一方面，要建立起环境执法风险资料信息库，综合国家和个体层面的各种数据和防范风险的方法等为风险评估提供数据上的强有力支持；另一方面，借鉴其他成熟的环境执法风险评估形式，比如民意调查、听证会等，同时不断增加符合时代要求的新方式，如网络舆论评估、专家库分析等。

4 结束语

环境执法部门针对环境执法风险进行有效地防范和控制有利于我国政府加快向服务型政府转变的进程。其中，一个行之有效的环境执法风险评估制度最为关键。本文针对环境执法风险评估制度的构建提出了一些设想，相信在将来会有一个更加完善更加符合中国国情的环境执法风险评估制度被建立起来。

［1］耿毅刚. 环境监察执法效能现状分析及提升对策[J].价值工程，2020，39（19）：38-39.

［2］李静芹.新农村建设下农村环保执法的现实困境及其法律制度完善[J].农业经济，2020（9）：53-54.

［3］王一琪.农村生态环境建设的法律问题与应对[J].农业经济，2020（9）：40-42.

［4］李奇伟.我国流域横向生态补偿制度的建设实施与完善建议[J].环境保护，2020，48（17）：27-33.

［5］周卫.我国生态环境监管执法体制改革的法治困境与实践出路[J].深圳大学学报（人文社会科学版），2019，36（6）：82-90.

［6］丁月龙，赵春子，张洺也.吉林省湿地现状与保护建议[J].贵州农业科学，2020，48（7）：119-122.

［7］李勇.新常态下环境监察执法的难点和重点分析[J].现代盐化工，2020，47（4）：111-112.

Study on Risk Assessment System of Environmental Law Enforcement

（Lianshan District Environmental Protection Bureau, Huludao Liaoning 125001, China）

For a long time, environmental issues are the focus of social concern, different stakeholders have a responsibility for the construction of ecological environment. In this process, the government plays an important role in regulation, control and management. However, public power will inevitably produce friction and collision in the process of environmental law enforcement, so it is necessary to build a sound and reasonable environmental law enforcement risk assessment system. In this paper ,after the basic analysis of environmental law enforcement risk assessment system, some problems existing in the process of system construction in China were summarized, and some corresponding measures and suggestions were put forward, in order to provide new ideas for the construction of environmental law enforcement risk assessment system in China.

Environmental law enforcement; Risk assessment; System construction; Administrative self-control

2020-10-09

刘希磊（1984-），男，辽宁省葫芦岛市人，工程师，硕士，毕业于沈阳化工大学，研究方向：环境科学技术。

X321

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1004-0935（2020）12-1545-03