加强中欧流动劳工的社会保护——基于双边社会保障协定的视角

房连泉

(中国社会科学院社会发展战略研究院，北京，100732)

一、引言

2015年全世界跨国流动人口(International Migrants)(1)跨国流动人口指居住在本国国籍之外的人员。有2.44亿人，占全球人口的3.3%。随着国际贸易和双边交流的日趋频繁，近几十年来欧盟(EU)和中国两大经济体间的国际流动人口规模大幅增加。2015年，中国已是第四大移民国家，大约26万名来自中国的合法劳务工人居住在28个欧盟(EU)成员国[1]。与此同时，随着经济的增长、社会的发展和人口结构的变化，中国正在成为其他国家的人口流入目的国。根据国际移民组织的估计，2017年全球有近70万外来人口在中国居住(2)居住在中国内地的港澳居民不算在此数据内；中国视为短暂居留的外国人(如居住在广东地区的广大非洲居民)不算在此数据内。，其中约8万来自欧盟国家[2]。

社会保护是影响工人工作和生活质量的关键因素。社会保障具有地域性，中欧在社会保障制度和项目上的差异给双边流动人口享受保障权益带来种种障碍。加强流动劳工的社会保护不仅有助于改善工人及其家庭的福祉、增强社会凝聚力、促进正常的劳务流动以及推动经济增长，还能为中欧双方的增长战略提供支持。从21世纪初开始，中国和欧盟国家开始深入合作，加强对劳工权益的保护。2011年，《中华人民共和国社会保险法》(简称《社会保险法》)开始实施，要求所有雇主应将每位员工(包括外籍员工)纳入5项社会保险(养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险)计划中。至今，中国与外国签署了约12项双边社会保障协定(Social Security Agreement,以下简称SSA)，其中9项与欧洲国家签署。国际经验表明，双边协定是改善国际劳工社会保护的有效途径。然而，鉴于国际劳工社会保护体系的复杂性，以及中欧两个地区在经济发展、社会保障制度特点和营商环境等方面的巨大差异，中欧双边协定的签署和执行仍然面临种种挑战。

对于中国而言，国际劳工的社会保障是一个新课题，相关研究文献还比较少。本文收集和整理了中国人力资源和社会保障部(简称人社部)网站上发布的社保双边协定；同时，为获取国际劳工参加社会保险的实际情况，对在华外国企业、拥有大量外国员工的中国企业和相关社会保障管理机构进行调查(具体情况如表1所示)。在此基础上，对双边社会保障协定的实施情况和效果展开分析，以考察中国与部分欧盟国家之间流动劳工的社会保护现状，并提出相应的建议。

表1 调研公司和机构的国际劳工概况

二、中欧双边劳工流动情况

(一)在欧盟国家的中国劳工情况

自20世纪90年代以来，为了促进中国在海外的投资，中国政府发起了“走出去”战略。 2013年，“一带一路”倡议启动。海外投资的快速扩张使越来越多的中国人到国外工作。截至2018年，全球约有1000万中国工人在国外就业，数量仅次于印度、墨西哥和俄罗斯，排名第四，侨汇收入共计640亿美元，占中国GDP的0.5%[3]。随着中欧贸易的发展，中国与欧盟间的流动人口数量不断增加。截至2013年底，合法居住在28个欧盟成员国的中国工人约有26万人[4]。其中，英国是中国人口年均流入最多的国家，其后依次是德国、意大利和西班牙(图1)。

图1 2000—2013年中国劳工在欧盟6国的年均人口流入量资料来源：Plewa P,Stersek M.Labour Migration from China to Europe:Scope and Potential(ILO and IOM)[EB/OL].[2020-05-10].https://www.ilo.org/beijing/what-we-do/publications/WCMS_573476/lang--en/index.htm.

根据国际劳工组织和国际移民组织的研究报告，截至2015年底，在意大利工作的中国工人数量最多(177660人)，其后依次是英国(18547人)、德国(14880人)、西班牙(10144人)、荷兰(9294人)和法国(7802人)。欧盟国家对中国工人首次发放工作许可证的年均量不等，法国有1070份，意大利有14291份(图2)。按照经济合作与发展组织(OECD)的统计口径，欧盟向中国人提供4类入境许可证，具体为家庭类、教育类、工作类和其他类。在6个欧盟国家中，目前中国流入人口持教育类签证数量最多。近年来，在欧洲以教育为目的的中国学生不断增加，这些学生毕业后可能在欧洲找工作，由此在欧盟的中国劳工数量也会有所增加。此外，根据国家商务部公布的数据，截至2016年，中国有968856名海外“派遣人员”，其中29206人在欧盟工作[5]。这些“派遣人员”主要是指在海外从事建筑项目的工人，包括海外工程项目人员和海外劳务人员两类人员。

图2 2008—2015年主要欧盟国家工作许可证年度发放量资料来源：Plewa P,Stersek,M.Labour Migration from China to Europe:Scope and Potential(ILO and IOM).[EB/OL].[2020-05-10].https://www.ilo.org/beijing/what-we-do/publications/WCMS_573476/lang--en/index.htm.

(二)欧盟在华劳工概况

经过几十年的发展，中国成为众所周知的“世界工厂”，是世界上最大的经济体之一。中国经济的快速增长加上本土劳动力数量增长逐渐放缓，使中国对海外劳动力的需求大幅增加。在这种情况下，中国逐渐成为跨国人口流入目的国。2010年下半年，中国的第六次全国人口普查首次统计了居住在中国内地的港澳居民、生活在中国大陆的台湾居民和生活在中国境内(港澳台地区以外)的外国人的数量。此次普查结果表明，生活在中国的外国人有593832人[6]。根据联合国2017年公布的报告，截至2017年7月，有999527名外国人在中国居住，数量是1990年的2.5倍(图3)。如果不包括居住在中国香港特别行政区和中国澳门特别行政区的人数，2017年在中国内地居住的境外人口有698406人。

年份图3 1990—2017年中国国际流入人口存量资料来源：United Nations，Department of Economic and Social Affairs，Population Division.International Migrant Stock:The 2017 Revision[R].[2020-05-10].https://www.un.org/en/development/desa/population/migration/data/estimates2017/docs/MigrationStock Documentation_2017.pdf.

笔者根据第六次全国人口普查大致估算了在我国居住的欧盟国家流入人口数量。2010年中国约有72800名来自欧盟国家的外国人，数量占国际流入人口总数(593832人)的12.3%，其中，法国、德国和英国为前三大人口来源国(见表2)。

表2 2010年在中国的欧盟国家人口存量(按国别分类) 单位：人

此外，在所有国际流入人口中，22.7%是出于就业原因(见表3)。假设2017年的流入人口结构与2010年持平，可以估算出2017年约有83000人由欧盟国家流入中国，其中19000人为工作就业人员。

表3 2010年中国国际流入人口存量(按原因分类)

中国经济的快速增长吸引了越来越多的国际人才。2013—2017年，有包括学生在内的53900名外国人通过“千人专家计划”来中国工作。技术水平高的外国人大多聚集在大城市。例如，2013年，有22604名外国专家在北京工作，其中20869人持有工作签证;在上海有51805名外国专家和58911份工作签证[7]。对大众汽车、ABB和其他欧洲在华企业的调查显示，大多数跨国公司的欧盟工人技术水平高，平均工资高于全国平均水平。根据香港上海汇丰银行有限公司(HBSC)的调查，2017年约7成外籍人士表示，中国有非常强劲的就业前景[8]。未来会有更多的欧盟工人，尤其是技术水平较高的工人进入中国工作。

三、中欧双边流动劳工的社会保护情况

(一)中国对外籍劳工的社会保障覆盖政策

中国主要的社会保险计划建立于20世纪90年代。在过去20多年中，中国实现了主要社会保险项目(养老保险和医疗保险)全覆盖的目标。国际流动工人的社会保护问题直到21世纪初才浮出水面。2010年之前，一些城市已制定了相关政策，要求外国人加入地方社会保险计划。2010年，中国颁布的《社会保险法》第97条规定，外国人在中国境内就业的，参照本法规定参加社会保险。2011年11月，人力资源和社会保障部发布《关于做好在我国境内就业的外国人参加社会保险工作有关问题的通知》(以下简称《通知》)，规定在中国境内工作的外籍职工必须在2011年10月15日或在工作首日开始缴纳社会保险费。此外，《通知》还规定，雇员在获得工作许可证后，雇主必须向当地社会保险机构登记。未能登记外籍员工且未及时为员工缴纳保险金的雇主，须缴纳社会保险滞纳金，按天计算的逾期金额为缴纳额的0.05%[9]。

中国城镇职工社会保险计划由5个独立的项目组成，包括养老、医疗、失业、生育和工伤。其中，雇主和雇员必须每月向其中3项基金(养老、医疗、失业)支付缴费，雇主为最后两项基金(生育和工伤)缴费。这5类保险的缴费总额约占员工工资的40%左右，费基涵盖税前工资、奖金和补贴等多项收入，各地的名义缴费率水平略有不同。

2011年，我国正式实施《社会保险法》，此后约有20多个城市发布了关于将外国人纳入中国社会保险制度的地方实施指南(简称“实施指南”)，其中大多数是外国人聚集居住的大城市。但到目前为止，还有不少大城市尚未制定关于外国人登记参保的地方执行政策。

除了城镇职工社会保障制度外，中国还设立了城乡居民基本养老保险计划和城乡居民基本医疗保险计划，保险对象几乎涵盖了所有农村居民以及一些未参加城镇职工社会保险计划的城镇居民。法律没有对加入这两个计划进行强制规定，在中国获得了永久居留权的外国人，可以自愿参加。根据2012年25个政府部门颁布的《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》，如果持有永久居民身份的外国人没有就业，则不必强制其加入城镇职工社会保险[10]。

(二)欧洲来华工人的社会保障覆盖情况

根据人力资源和社会保障部2011年发布的《关于做好在我国境内就业的外国人参加社会保险工作有关问题的通知》，所有具有雇佣关系的外国人都应参加中国的社会保险制度，包括已经获得外国人就业证、外国专家证、来华常驻记者证和永久居留证的人。人力资源和社会保障部的一份报告显示，2013年在中国工作的60万外国人中，只有33%加入了中国的社会保障计划[11]。根据笔者调研的情况，外国工人参与社会保险计划的情况因其所在行业和城市、公司规模、公司利润不同而有所异。一般而言，利润高的大公司往往参保率也较高。例如，在汽车和航空业大公司的大多数外籍员工都如期加入中国的社会保险计划。在参保规定严格的城市，公司遵缴率也会更高一些。此外，高科技公司往往参保情况较好。欧洲来华工人社会保障覆盖情况主要有以下主要特征。

1.各地参保规定不统一

如前文所述，中国仅有约20多个城市颁布了实施指南。在实施细节尚不明确的城市中，外国人是否参加社会保险是可选择的，外国雇员及其雇主仍面临财务不确定性和程序障碍。例如，上海还没有明确出台强制雇主为外国雇员支付社会保险的规定。雇主对外籍雇员的缴费也仅限于养老保险、医疗保险和工伤保险，而生育保险和失业保险不包括在内[12]。

2.参保激励不足

许多外国人对从中国社会保险计划中受益的预期不高。例如，大多数外籍人士仅在中国短暂工作，而且他们在中国的缴费没法汇总到其本国的养老金计划中，因此参保对外国人来说不是很有吸引力。《中华人民共和国社会保险法》要求，至少缴费15年才能在法定退休年龄领取养老金。由于中国和欧盟国家之间没有关于养老金待遇的累计机制，大多数外籍人士在离开中国时都会终止参保，撤回职工个人缴费部分。

3.是否参保取决于就业状况

许多调查数据表明，大型跨国公司倾向于整体加入社会保险计划。大部分外企高层级经理通常支付最高上限水平的社会保险费，其缴费费基为社会平均工资的3倍左右。相比之下，小企业、非正规部门中灵活就业以及自营职业的外国工人的参保率较低，部分参保不规范。外国公司派驻中国的员工经常面临双重缴费的问题。大型欧盟公司倾向于提供职业养老金计划，以私营计划的方式为雇用工人补充待遇。例如，大多数欧盟跨国公司都有商业医疗保险，一些公司还通过中国的企业年金计划或母公司发起的养老金计划为外国员工的养老金提供选项。

(三)国际劳工社会保护面临的主要问题和挑战

1.缺乏累计机制

目前，中国和欧盟国家之间没有社会保障待遇的累计机制。归属于母国和东道国的社会保障计划的期限不能汇总，这极大地影响了欧洲劳工参与中国社会保障计划的积极性。

2.社保待遇权益享有不足

出于语言障碍以及中国医疗保险未涵盖一些待遇项目等原因，大多数外国人通常选择参加私营的医疗保险。在失业、工伤和生育保险方面，外国参保者获得待遇的机会也较低。

3.中国地域间存在转移接续障碍

中国的社会保险制度主要由地方管理。在《社会保险法》实施准则的基础上，缴费率、缴费基数的设定和行政程序等很大程度上取决于地方政府颁布的政策法规。当外国人从一个城市迁移到另一个城市时，如何整合其社会保障待遇成为很大的问题，大多数城市尚未有针对外籍工人社保关系转移接续的政策。例如，在中国境内当同一企业的外籍工人从一家子公司转到另一家子公司时，通常在前一城市暂停参保，然后在新驻城市注册新的社会保险账户。

4.社保缴费成本高

中国5项社会保险的总缴费额约占雇员工资的40%，由于很多外国工人对这5项社会保险的待遇并不完全清楚，这些缴费可能被视为负担，特别是在当事人面临双重社保缴费时。

(四)在欧盟的中国劳工的社会保障覆盖情况

欧盟目前是由28个成员国组成的区域一体化实体组织，欧盟内部针对大多数社会保护计划制定了非歧视性政策。欧洲共同体于1999年开始制定有关第三国国民社会保障协调的规定(3)欧洲共同体建立于20世纪50年代，是包括欧洲煤钢联营、欧洲原子能联营和欧洲经济共同体(共同市场)在内的联合体总称。2009年12月生效的《里斯本条约》废止了“欧洲共同体”，其地位和职权由欧盟承接。。根据欧盟的规定，合法居住在欧盟成员国的第三国国民在就业相关的社会保障计划方面享有平等待遇。大多数欧盟成员国都有历史悠久的社会保障体系，社会保障参与率较高。欧盟国家的社会保障制度无论是采取俾斯麦模式还是贝弗里奇模式，缴费都是以雇主/雇员缴费或社会税的形式进行征收。所有在欧盟合法工作的流入工人，都要参加东道国的缴费型社会保障计划，除非他们属于特殊不需参保的群体。欧盟国家的社会保障计划包括缴费型(社会保险)计划和非缴费型福利计划两大类。例如，大多数欧盟国家都为流动人口提供家庭政策待遇，通常包括子女津贴，有时还包括社会救助计划。在大多数情况下，外国人如果满足了一些特定要求，也可以申请最低收入补助和各种社会救助待遇，包括与迁移状况(主要是居住期)相关的救助项目。

笔者对几家在欧盟派驻中国工人的公司进行调查，结果发现，几乎所有的中国工人都参与了东道国的社会保障体系。目前有9个欧盟国家与中国签订了关于免除双重社会保险缴费的双边协定。大多数中国工人可以享受东道国社会保障机构提供的医疗保障服务。另外，只要符合资格条件，中国工人就可以参加工伤、生育和失业保险计划。在公共养老金计划方面，根据大多数欧盟国家的政策，要获得全额退休金，缴费期大都超过30年，缴费期缩短会使法定退休年龄的养老金待遇降低。在部分欧盟国家，如果工人在法定退休年龄之前离职，公共养老基金可以退还其缴费。例如，非欧盟公民如果在德国供款不到5年，可以申请退回德国国家养老金缴费。但申请只能在其离开欧洲两年后提出，且只有雇员缴费部分可以退还[13]。目前由于欧盟国家与中国之间并没有建立社保待遇整合机制，因此，当中国工人回国计算养老金待遇时，欧盟的缴费年数也不能被计入。

德国是第一个与中国签订双边社会保障协定的欧盟成员国。2010年，中国约有14500名德国人，而在德国约有16000名中国人。德国和中国的社会保险体系存在一些相似之处，即都是基于缴费型社会保险计划。在德国工作的外籍员工，原则上由德国社会保障体系覆盖。根据双边社会保障协定的规定，派驻德国的中国工人可免于向德国社会保障制度缴纳保费。此外，国际劳工可以在满足特定居住条件的情况下，申请税收筹资的家庭待遇和最低收入保障[14]。

(五)中国劳工在欧盟面临的主要社会保障问题

在欧盟的中国劳工面临的问题与在中国的欧盟工人面临的问题相似。第一个问题是职工双重缴费问题。除非有双边豁免协定，否则雇员在本国和东道国都要支付缴费。第二个问题是待遇的转移接续问题。大多数欧盟国家都建立了社会保障体系，通常提供的待遇比中国水平更高，涉及面更广。国际劳工可以获得大部分短期待遇，例如在医疗、工伤、生育方面。但是，在养老金方面，转移接续仍然有障碍。以德国为例，如果第三国国民缴费不足5年(德国领取国家养老金最低年限)，且两国没有整合政策的安排，这些缴费就不能被计入同一时期在中国的缴费。在这种情况下，中国工人在离开德国时，可以取回自己的缴费部分。

四、对中欧双边社会保障协定的评估

(一)中欧双边社会保障协定的制定情况

中国于2001年与德国签署了第一份双边社会保障协定。在2011年《社会保险法》实施之后，中国开始与更多国家开展双边社会保障协定谈判。迄今为止，中国已与德国、韩国、丹麦、芬兰、加拿大、瑞士、荷兰、西班牙、卢森堡、法国、日本和塞尔维亚12个国家签署了双边社会保障协定，其中9个是欧盟成员国[15]。目前，中国与卢森堡、法国和塞尔维亚的协定仍在等待实施中。

欧盟国家与中国之间现有的双边社会保障协定遵循了国际劳工组织社会保障公约5项原则中的3项，即对非国民的平等待遇、适用法律的确定和互惠原则。但是到目前为止，这些协定还没有涉及出境转移接续和待遇累计两项原则。签订现有协定的主要目的还是消除相关公职人员、外交官和其他雇员团体的双重缴费问题。从表4可以看出，协定的关键内容是豁免相关缴费，具体内容包括界定哪些雇员群体有资格获得豁免权，以及哪些社保项目在豁免范围之内。根据这些协定，派驻相关国家的中国雇员在东道国可被免除社会保险费。

表4 中欧之间的社会保障协定

9项双边社会保障协定的共同点如下：

(1)主要目的集中在双重缴费的豁免上；

(2)大多数国家豁免养老金和失业保险两个项目，而医疗保险、工伤保险和生育保险则不包括在协定中；

(3)豁免期通常为5～6年；

(4)协定中的豁免规则是互惠的，即双方都适用同一类职工、同一类保险计划和同一豁免时期。

(二)双边社会保障协定在中国的执行情况

根据表1中的实地调查情况，笔者发现社会保障协定的实施有以下特点。豁免缴费不是自动执行的，中国境内有外籍员工的公司需要向有关部门进行申请，才可豁免。虽然保险费豁免的具体申请程序因地区而异，但遵循同样的程序标准。在中国雇用外籍员工的单位必须将这些员工母国主管单位签发的原始参保证明，提交给中国当地的社会保险管理机构。在对该文件进行验证并进一步获得就业签证认证后，员工可正式免缴相关的社会保险费用。

到目前为止，已有6个欧盟国家的社会保障协定在中国执行，实施这些协定主要面临两方面的困难。

1.参保延迟

在申请免除社会保障缴费之前，雇主必须提供雇员的社会保障记录证明和当地政府签发的工作签证。通常需要几个月的时间才能完成境内外联络程序。因此，在实际中，外国人常常已经开始在中国工作，但还在等待获准加入社会保障体系。

2.地区差异

虽然双边协议是在国家层面达成的，但地方政府仍按当地规定行事，各地出台的政策并不一致，执行强度也有差异。许多中国的二三线城市还没有出台与社会保障协定相关的地方法规。在这种情况下，如果公司没有为其外籍员工支付社会保险缴费，那么在遇到社保缴费检查时，就可能因“不遵守规定”而面临惩罚。从2019年开始，社会保险基金的征收职能逐步划转给税务机关，此项改革可能会加强对雇主(包括雇用国际员工的雇主)社会保险缴费的监管。

(三)当前双边社会保障协定的局限性

双边或多边协定是协调工人社会保障权利的重要方式。与发达经济体之间达成的更为综合的社会保障协定相比，中国与欧盟国家之间的社会保障协定还处于初始阶段，目前存在以下局限性。

1.涉及社会保障权益保护的内容不足

目前，中国与欧盟国家签署的社会保障协定仅是“互惠豁免协定”。实际上，还可以从更多方面保护国际劳工的社会保障权益(表5)。社会保险缴费的相互豁免可以缓解短期海外员工，特别是外派员工的双重支付负担，降低跨国企业的成本，但不能促进养老金等长期社会保障待遇的增加。相比之下，发达国家和少数发展中国家之间达成的社会保障协定有更多的协调工具，涉及范围也更广[16]。

表5 中欧双边社会保障协定中保护国际劳工权益的主要内容

2.覆盖的社会保障项目有限

中国与欧盟国家目前的社会保障协定主要包括两种保险的豁免，即养老保险和失业保险。中国和欧盟社会保险管理机构之间的协调机制尚未充分发展，目前医疗费用报销等问题仍无法得到处理，员工难以通过母国的社保计划来防范在另一国所面临的相关医疗风险。同时，生育和工伤等短期缴费项目还未被列入豁免范围。一些中国公司表示，对外籍人士而言，医疗保险、生育保险和工伤保险的需求不强，因为他们通常都有商业健康保险。

五、主要结论与政策建议

基于对雇用海外员工的跨国企业的实地调研，以及对中欧之间现有社会保障协定的分析，本文研究了目前中国和欧盟之间流动劳工的社会保障状况，发现如下结论。

第一，国际劳工的社会保护已成为影响中欧间经济合作和劳动力流动的重要问题。近几十年来，中欧之间劳工流动日益频繁，未来流动劳工数量还会继续增长。因此，改善国际劳工的社会保护迫切需要进一步推进。

第二，中国和欧盟国家间流动劳工的社会保障覆盖情况已有所改善，但仍面临许多挑战。根据2011年实施的《中华人民共和国社会保险法》的要求，国际劳工要参加5项社会保险计划。调查发现，虽然国家层面要求强制参保，但在地方层面，不同计划的参保情况差别很大。事实上，在中国没有参加社会保险制度的国际劳工仍然占很大比例，特别是在尚未出台相关执行政策的省份，这一现象更加明显。社会保障覆盖不足的主要原因包括参保激励机制不足、权益不明确、地区间存在转移接续障碍等。

第三，目前中欧双边社会保障协定能有效避免双重覆盖问题，但在促进待遇整合方面发挥的作用有限。相互豁免缴费是中欧社会保障合作的第一步。但中欧双边社会保障协定尚未涉及待遇整合安排。没有累计政策的出台，国际劳工的长期社会保障待遇就不能转到其他国家进行接续积累。

针对上述问题，本文提出如下改善中欧社会保障协定的建议。

第一，中国和欧盟国家之间应签订覆盖范围更广的社会保障协定。社会保障协定能使双方互惠互利，包括能保护跨国流动工人的合法权益、维护公平、促进经济发展和人才流动。未来应签订覆盖更广的协调政策以及更有效的社会保障协定，使双边工人从中受益。

第二，在未来的社会保障协定中应建立更好的协调机制。欧盟内部已制定了相关协调政策，促进成员国之间社保项目的转移。其通过分段计算保险缴费期，确定流动劳工的待遇领取资格。但是由于欧盟各国与中国的社会保障制度存在很大差别，目前签订一步到位的协调政策还有一些实际困难，因此需要在一段时间内逐步推进中欧社会保障整合机制。

第三，提高执行社会保障协定的行政能力。目前，社会保障协定效力有限的原因之一就是执行协定的行政能力薄弱。在中国，社会保障管理还存在统筹层次低、经办能力不足以及信息化建设滞后等问题，影响了国际社会保障协定的实施进程。未来应通过加强社会保障经办服务体系建设、强化区域政策整合、建立统一的IT系统和国家数据库等措施提升国际社会保障协定的执行能力，更好地将国际劳工纳入中国社会保障管理体系。