“印太”视阈下印度尼西亚外交内在逻辑探析——基于“中等强国”行为模式的视角

毕世鸿 屈 婕

【内容提要】 近年来，在美、日、澳、印等国的强势介入之下，“印太”地区权力转移态势明显，地区不稳定性加剧。在此背景下，处于“印太”地区中心位置，作为东盟“领头羊”的中等强国印度尼西亚的外交应对值得关注。本文试从“中等强国”行为模式的视角解析印太视阈下印尼外交政策的内在逻辑及其合理性。文章认为，提供智识领导力、依托多边主义以及维持在大国间的自主性是印尼三个主要的外交行为逻辑，且三者之间存在着自内而外、层次递进、相辅相成的关系。据此，印尼巩固了其在东盟内部的领导地位，依托多边机制增强了其号召力和议程设置能力，在此基础上增加了地区合作权重，促进了其“全球海洋支点”战略的实施，进而有效强化了其中等强国地位，但印尼能在多大程度上将大国关系引导至发展合作而非地缘政治经济竞争仍将充满挑战。

特朗普政府上台以来，美国逐步正式推出“印太战略”，试图构建符合美国利益的“印太”秩序，其战略重心转移进一步明确，大国地区竞争态势日趋明显，这一趋势显然不会随着特朗普总统的即将下台而发生根本性变化。对此，处于“印太”地区中心位置且是东盟“领头羊”的印度尼西亚如何看待这一新的地缘变化？在此地缘变化下，印尼采取了怎样的外交政策和行为选择？其外交行为背后更深层次的内在逻辑和考量为何？作为一种对中等强国外交政策具有较强解释力的模式，“中等强国”行为模式能够为解析印尼的外交政策及其行为逻辑提供有益的视角。而回答上述问题，有助于了解以印尼为代表的东盟国家对待大国竞争、地区合作和未来发展的态度，从而为中国更有针对性地发展与周边国家的关系提供参考。

就现有运用“中等强国”行为模式解释印尼中等强国地位及外交政策的研究而言，卡梅隆·G·泰斯(Cameron G.Thies)与安贡塔里C.萨利(AngguntariC.Sari)引入角色理论来定义中等强国，主张良好的国际公民意识、支持多边主义以及现行国际秩序等行为逻辑是其核心，认为印尼成功践行了这些角色，并得到他国认可，从而获得中等强国地位。(1)Cameron G.Thies,Angguntari C.Sari,“A Role Theory Approach to Middle Powers:Making Sense of Indonesia's Place in the International System,”Contemporary Southeast Asia,Vol.40,No.3 December 2018.莫赫·费萨尔·卡里姆(Moch Faisal Karim)虽根据角色理论中历史经验、自我预期和变化预期三个变量来阐述印尼在追求中等强国地位时的外交政策(2)Moch Faisal Karim,“Middle Power,Status-seeking and Role Conceptions:the Cases of Indonesia and SouthKorea,”Australian Journal of International Affairs,2018.，但实际上其角色同样与行为模式强调的行为相重合。恰拉兰博斯·埃福斯达托坡罗斯(Charalampos Efstathopoulos)纳入影响力和有效性两项标准进行论证，认为行为模式可继续作为确定中等强国外交偏好的核心框架。(3)CharalamposEfstathopoulos,“Middle Powers and the Behavioural Model,”Global Society,Vol.32,No.1,2018.拉尔夫·埃莫斯(Ralf Emmers)则将资源可获得性和战略环境威胁性作为变量，认为在这两个变量的影响下，印尼作为中等强国倾向于选择行为模式的外交政策。(4)Ralf Emmers,Sarah Teo,“Regional Security Strategies of Middle Powers in the Asia-Pacific”,International Relations of the Asia-Pacific,Vol.15,2015.上述成果均认为印尼遵循行为模式来追求和维护其中等强国地位，表明该模式核心内容对印尼外交政策逻辑仍具有很强的解释力。

就印尼与“印太”的研究而言，现有成果主要就印尼对“印太战略”的反应、印尼“印太”构想的特征、动因、推进举措以及影响展开了较为全面深入的论述。(5)丁辉、汤祯滢：《印度尼西亚对印太战略的反应——印度尼西亚“印太政策”辨析》，《东南亚纵横》2018年第4期；韦红、李颖：《印尼的 “印太” 构想:特征、动因、影响及中国应对》，《印度洋经济体研究》2019年第4期；刘艳峰：《印尼佐科政府的“印太愿景”论析》，《和平与发展》2019年第5期。利扎尔·苏克马(Rizal Sukma)、钟伟伦(William Choong)等也从印尼“印太构想”的内容、特征、目标以及推动东盟对“印太”概念达成一致等角度进行了阐述。(6)Rizal Sukma,“Indonesia,ASEAN and the Indo-Pacific,”The Jakarta Post,August 30,2019,https://www. thejakartapost.com/academia/2019/08/30/indonesia-asean-and-the-indo-pacific-part-2-of-2.html;William Choong,“Indonesia,ASEAN and the Return of the Indo-Pacific Strategy,”Australian Outlook,July 17,2019,http://www.internationalaffairs.org.au/australianoutlook/indonesia-asean-return-indo-pacific-strategy/.这些研究成果为本文提供了诸多有益的启发。虽然学界对将印尼定义为中等强国有一定共识，但多是将印尼作为中等强国视为一个无需证明的事实去论述其政策(7)戴维来：《印度尼西亚的中等强国战略及其对中国的影响》，《东南亚研究》2015年第4期；宋秀琚、王鹏程：《“中等强国”务实外交：佐科对印尼“全方位外交”的新发展》，《南洋问题研究》2018年第3期。，忽视了中等强国会依据其特有的行为模式去追求和维持地位。而上述讨论印尼“中等强国”行为模式的成果未能对其在印太视阈下的外交政策选择予以解释。

基于此，本文试图从“中等强国”行为模式的视角去解析“印太”视阈下印尼外交政策的内在逻辑及其具体表现，以期深化对“中等强国”行为模式内涵的理解，并对印尼外交政策有更为深入的掌握。文章在构建印尼“中等强国”行为模式解释框架的基础上，围绕该解释框架分别就印尼的外交实践进行论证，最后总结其成效和面临的挑战。

一、印度尼西亚“中等强国”行为模式解释框架

与大国相比，中等强国对国际秩序威胁性相对较低，其权力投射和影响会受到自身实力的相应限制，但同时又能有效影响其周边局势。(8)Hugh White,“Power Shift:Australia's Future between Washington and Beijing,”Quarterly Essay,Vol.39,2010,p.67.行为模式则强调中等强国的外交政策必须符合一些特定的行为标准，才能被定义为中等强国。以此为基础，本文首先尝试构建“印太”视阈下印尼“中等强国”行为模式解释框架。

(一)中等强国与“中等强国”行为模式

中等强国是指具有重大国际或地区利益，但通常采取与大国不同的外交政策来维护这些利益的国家。(9)David,Charles-Philippe,Roussel Stephane,“Middle Power Blues:Canadian Policy and International Security after the Cold War,”The American Review of Canadian Studies,Vol.28,No.1,1998,p.135.其不寻求大国主导地位，但又异于小国，因为中等强国拥有足够的资源使之能够主动发挥影响力，往往能在大国创立的以规则为基础的秩序中发挥辅助作用。这使中等强国在国际政治中具有重要意义。考克斯认为中等强国并非固定的普遍性角色，而是必须在国际体系变化的背景下不断来重新思考的角色。(10)Robert W.Cox,“Middlepowermanship,Japan,and Future World Order,” International Journal,Vol.44,No.4,1989,pp.823-826.由上可知，中等强国是指具有一定的实力但有所限制，能发挥影响力，但维护利益的方式与大国不同的国家。在变化的国际环境中，中等强国会采取与其身份相符的外交行为，维护其地位和利益。这是学界对中等强国较为普遍的概念界定，对于印尼同样适用。

定义一国是否为中等强国主要有四种模式，等级(定量)、修辞(身份)、功能主义和行为模式。等级模式主要是结合经济、军事、社会发展等指标来确定一国在国际体系中的等级，而修辞(身份)模式主要强调一国的决策者是否将其国家视为中等强国，相较而言，修辞模式更具主观性。功能主义模式认为，倾向于在某些特定的、能为其提供最佳回报的领域推行外交政策，即所谓“利基外交”的国家为中等强国。行为模式则认为，中等强国最重要的特征是其具体的外交政策和行为，如表现出良好的国际公民意识；提供智识领导力以克服物质资源的局限性；支持多边主义，寻求多边方式解决争端；强调自主性；支持现行国际秩序；在争端中充当调停者等。(11)Cameron G.Thies,Angguntari C.Sari,“A Role Theory Approach to Middle Powers:Making Sense of Indonesia's Place in theInternational System,”Contemporary Southeast Asia,Vol.40,No.3,2018,pp.399-401.由于国际政治不仅仅是由国家大小、权力所决定的博弈，同时也是良好的国际公民意识转化为多边主义等外交技巧所决定的博弈(12)Cooper,Andrew Fenton,Richard A.Higgott,Kim Richard Nossal,Relocating Middle Powers:Australia and Canada in a Changing World Order,Vancouver:UBC Press,1993.，因而深入研究权力有所限制的“中等强国”的外交技巧有着重要意义。有鉴于此，行为模式对于认知中等强国外交政策及行为具有一定的指导价值。

(二)印太视阈下印尼“中等强国”行为模式解释框架

印尼作为中等强国具有较为特定的外交行为模式，且这些行为逻辑本质上存在一定的持续性，但在变化的国际环境下其政策和实践亦表现出相应的灵活性。具体而言，“印太”视阈下印尼“中等强国”行为模式集中体现在以下三个层面，且三个行为逻辑之间存在着自内而外、层次递进、相辅相成的关系。即由于物质实力存在局限，印尼更倾向于作为东盟“领头羊”以寻求提供智识领导力。当然，仅凭印尼一国倡导，其势甚微，必须团结东盟其他成员国实现立场一致，同时依托东盟等多边机制以实现倡议。而在内部一致性得到巩固的基础上，印尼积极增加“印太”地区合作权重，寻求在大国尤其是中美两国之间维持自主性，一方面是印尼作为中等强国坚持“自由进取”的外交原则使然，试图在大国间保持“动态平衡”；另一方面也是依托东盟等多边机制在大国间建立规范以及合作关系的目的所在，即尽可能避免因大国竞争过度所导致的选边站并丧失自主性，具体如图1所示。

图1 “印太”视阈下印尼“中等强国”行为模式示意图资料来源：笔者自制。

首先，中等强国倾向于建立和领导志同道合的国家联盟，提供智识领导力(intellectual leadership)以建立规范。该联盟需对某个特定问题有共同的关注，且能够就合理的应对方案达成一致。安德鲁·库珀指出中等强国发挥领导作用有三个阶段。其一，中等强国可以作为提出外交倡议的“催化剂”。其二，一旦发起了一项倡议，中等强国可以作为“促进者”，创建行动概念或计划，并利用其软实力说服其他国家支持这项倡议。其三，中等强国可以扮演“管理者”的角色，寻求在特定的问题领域形成规范，并监督相应机制的运作。(13)Ronald M.Behringer,“The Dynamics of Middlepowermanship,”Seton Hall Journal of Diplomacy and International Relations,Vol.14,No.2,2013,pp.13-16.寻求提供智识领导力有助于克服中等强国相对于大国的实力局限，因为大国通常拥有更多可供利用的资源，不太可能将智识领导力作为其外交政策的主要工具。(14)Charalampos Efstathopoulos,“Middle Powers and the Behavioural Model,”Global Society,Vol.32,No.1,2018,p.15.

自东盟成立以来，印尼被视为东盟国家中当之无愧的“领头羊”，在东盟国家中提供智识领导力也自然成为印尼主要的行为逻辑之一。如印尼在2003年第9届东盟首脑会议上，率先提出东盟安全共同体的概念(后被采纳为东盟三大支柱之一，另外两个是东盟经济共同体和东盟社会文化共同体)，并于2004年2月正式提出了“东盟安全共同体行动计划草案”。之后推介该倡议得到东盟各国的支持，同年11月，第10届东盟首脑会议通过了《东盟安全共同体行动计划》。(15)Joseph Chinyong Liow,“Can Indonesia Fulfill Its Aspirationsto Regional Leadership”,in Gilbert Rozman and Joseph ChinyongLiow (eds),International Relations and Asia's Southern Tier ASEAN,Australia,and India,Asean-Palgrave Macmillan,2017,p.177.而在“印太”视阈下，这一行为逻辑最明显的体现就是印尼在东盟国家中最先提出“印太”概念，并积极推动构建全体一致的东盟版“印太”展望，强调东盟中心性和包容合作的原则。印尼前总统外事顾问、现任印尼驻英国大使苏克玛强调印尼作为一个负责任的国际社会成员，必须与国际社会一道努力实现地区繁荣与稳定。(16)Rizal Sukma,“Indonesia,ASEAN and the Indo-Pacific,”The Jakarta Post,August 30,2019,https://www. thejakartapost.com/academia/2019/08/30/indonesia-asean-and-the-indo-pacific-part-2-of-2.html.这表明，印尼认为自身对于地区规范和秩序的构建有着义不容辞的责任。

其次，印尼作为中等强国偏爱多边主义，非常重视依托东盟等多边机制维护国家利益和地位，应对大国竞争。中等强国开展单边和双边行动时往往面临资源实力的限制，因而注重在多边层面施加影响。试图通过多边机制在一定程度上限制大国，避免大国在不对称的双边关系中完全主导决策的情况，同时还可以借助多边规范“社会化”大国，从而使中等强国不至于完全被动因应大国政策(17)Son Key-Young,“Middle Powers and the Rise of China:‘Identity Norms’ of Dependency and Activism and the Outlook for Japan-South Korea Relations vis-à-vis the Great Powers”,Japanese Journal of Political Science,Vol.15,No.1,2014,pp.91-112.，以多边形式实现其自主性。(18)Kai He,“China and Southeast Asia:Strategic Interdependence in the Making?” Asia Policy,Vol.13,No.4,2018,p.23在“印太”视阈下，印尼把东盟等多边机制作为对话和执行的有效平台，借此巩固东盟内部团结，在大国间建立规范和合作关系，以最终建立一个基于东盟规则的“印太”地区秩序，注重包容性、合作性、协商性和建立信任措施。(19)Ralf Emmers,“The Role of Middle Powers in Asian Multilateralism,” Asia Policy,2018,p.43.

作为东盟创始成员国，印尼一直把东盟作为其外交政策的基石，视东盟为能够容纳其更大抱负并确保其中等强国地位的多边机制。换言之，东盟等多边机制对于印尼实现中等强国的抱负必不可少。一是印尼可以借助多边主义巩固东盟内部团结。作为东盟最大成员国，印尼力图通过协商一致的多边进程来体现其低姿态和不具威胁性，进而使印尼在东盟中的领导作用不被排斥。如果东盟内部混乱脆弱，不仅会丧失自主性，还会引发大国的强势介入，从而使印尼更加无力应付地区形势。(20)Iis Gindarsah,Adhi Priamarizki,“Politics,Security and Defense inIndonesia:The Pursuit of Strategic Autonomy,” in Christopher B.Roberts,Ahmad D.Habir and Leonard C.Sebastian (eds),Indonesia's Ascent Power,Leadership,and the Regional Order(New York:Palgrave Macmillan,2015),p.136.二是多边主义的“乘数效应”能有效弥补印尼战略资源不足的缺陷，印尼可以依托东盟等多边机制，将关切的议题纳入机制议程，以集体力量实现自身目标。而面对大国地区竞争日益加剧的态势，印尼更加重视利用东盟等多边机制建立规范，从而在大国之间构建包容性的合作关系，以有效缓解大国战略竞争的对抗性。

最后，印尼作为中等强国很突出的一个行为逻辑是强调在大国间维持自主性。中等强国实力不如大国，但依然拥有与其地位相符的，有助于实现其政策偏好的资源，从而在一定程度上不用“被迫”在大国间选边站。印尼宪法禁止其加入任何联盟，印尼也是不结盟运动的创始成员国之一。在东盟内部团结得以巩固，依托东盟等多边机制在大国间建立合作关系的基础上，印尼更加重视采取“自由进取”的外交取向。这主要基于两方面考量。其一，从印尼外交的历史传统看，自独立以来，“自由进取”一直是印尼外交政策的根本原则，这一原则在处理与大国的关系上主要体现为“动态平衡”，即尽量规避大国间的战略竞争，以避免某一大国在政治、经济或军事力量上占据绝对优势。相反，印尼强调建立信任、和平解决冲突以及合作安全机制的重要性，以此作为加强地区和平与稳定的，更为根本性的手段。(21)Iis Gindarsah,Adhi Priamarizki,“Politics,Security and Defense inIndonesia:The Pursuit of Strategic Autonomy,” in Christopher B.Roberts,Ahmad D.Habir and Leonard C.Sebastian (eds),Indonesia's Ascent Power,Leadership,and the Regional Order(New York:Palgrave Macmillan,2015),pp.134-136.其二，有助于拓展印尼的战略空间。事实上，选边站会使印尼外交斡旋的空间缩小，为此，印尼更愿意将本国和东盟构建成地区竞争各方之间的“桥梁”，从而发挥更具建设性的积极作用。佐科就任总统后正式提出将印尼打造成“全球海洋支点”的战略构想，就是旨在利用印尼的地理、人口和地区影响力等优势使其成为印太地区的“支点国家”，有效发挥桥梁作用，以构建“印太”地区海洋新秩序。(22)刘艳峰：《印尼佐科政府的“印太愿景”论析》，《和平与发展》2019年第5期，第106页。这也意味着在“印太”地缘背景下，印尼作为中等强国会继续坚持自由进取的外交原则，不会过分依赖大国或受其过度影响。相反，印尼更强调将自身定义为大国间的桥梁，同时发挥好平衡者的作用，让各大国都需要印尼，与此同时，印尼也需要大国合作来实现其自身发展和维护地区稳定的外交目标。(23)Yohanes Sulaiman,“Whither Indonesia's Indo-Pacific Strategy?”,Ifri,January 2019,pp.22-26.

二、提供智识领导力的认知与实践

如前所述，中等强国倾向于提供智识领导力以克服其实力资源限制，通过提出倡议，说服他国从而得到支持，最后建立规范等逐步实现其领导作用。印尼对“印太概念”的认知和推动《东盟“印太”展望》出台的实践就是这一行为逻辑的有力体现。

(一)印尼对“印太概念”回归地区安全议题的认知

早在2013年，印尼时任外长马尔迪就表示“印太”地区主要存在三个挑战，即国家间的相互猜疑、以南海争端为代表的领土争端、变化中的大国间关系，其中第三个问题最为紧迫。(24)Marty Natalegawa,“An Indonesian Perspective on the Indo-Pacific,”Keynote address at the Conference on Indonesia,CSIS,May 16,2013.印尼担心，“印太”地区的守成国正采取冷战思维结成联盟制衡崛起国，以维持势力平衡。而相互猜疑和领土问题的存在，则使得国家间关系更加不稳定。2017年11月，美国总统特朗普在越南举行的亚太经合组织(APEC)会议上提出“自由开放的印度洋—太平洋战略”(简称“印太战略”)。同年底，美日印澳四方安全对话重启，(25)Donald E.Weatherbee,“Indonesia,ASEAN,and the Indo-Pacific Cooperation Concept,” ISEAS Perspective,June 7,2019,p.2.“印太”概念回归地区安全议题。2019年6月，美国国防部发布《“印太战略”报告》，将“印太”地区视为美国未来最重要的战场,并将中国定义为修正主义国家，认为中国正在侵蚀基于规则的秩序和价值原则，从内部破坏国际制度。为此，美国应在“印太”地区做好准备、加强伙伴关系、建立网络化区域以维持其影响力。(26)The Department of Defence,“Indo-Pacific Strategy Report:Preparedness,Partnerships,and Promoting a Networked Region”,June 1,2019,pp.3-53.对此，印尼担心美国的“印太战略”更多是从地缘政治的视角看待经济和安全问题，明显带有遏制中国的考量。同时，印尼也将美日印澳四方安全对话视为没有东盟参与的潜在战略联盟，认为这对印尼和东盟难言有利。(27)Amitav Acharya,“Why ASEAN's Indo-Pacific Outlook Matters,” Khmer Times,August 15,2019,https://www.khmertimeskh.com/633696/why-aseans-indo-pacific-outlook-matters/.

对印尼而言，大国竞争所造成的日益紧张和不稳定的局势有可能使东盟国家陷入一场激烈冲突，无疑会对经济社会发展构成威胁，也会使东盟国家进一步受到大国的影响和干涉。这将威胁到印尼在东盟的领导地位和影响力，因为中美之间日益激烈的大国竞争有可能使印尼和东盟边缘化。据此，印尼认为不能让单个大国在“印太”地区占据绝对优势，需要创造出一种能够适时因应大国间关系变化的“新范式”。与美日澳等国的“印太战略”相比，提倡东盟版的“印太”概念既可凸显印尼的地缘优势，有助于强化印尼中等强国身份，提升其国际影响力，还能在大国竞争中主动维护自身安全利益，拓展其经济利益。(28)韦红、李颖：《印尼的 “印太” 构想:特征、动因、影响及中国应对》，《印度洋经济体研究》2019年第4期，第92页。基于上述背景，印尼积极倡导东盟成员国对“印太”概念采取一致态度。尽管受限于“东盟方式”等制约，印尼不能完全主导东盟，但在东盟的决策过程中，印尼的主张通常最为有力，在东盟议题的制定上享有很大的发言权。东盟秘书处及其总部大厦就位于印尼，这一点就极具象征意义。自佐科2014年担任总统以来，印尼试图更全面地恢复其作为全球中等强国的地位。在美国、日本等大国积极规划“印太”地区未来安全愿景的背景下，佐科亦积极敦促其他东盟成员国就地区安全展开合作，推动东盟阐明自身在“印太”地区安全中所要扮演的角色。(29)Joshua Kurlantzick,“Indonesia:Southeast Asia's once and Future Regional Power?”Aspenia,Jul 30,2019,https://aspeniaonline.it/indonesia-southeast-asias-once-and-future-regional-power/.

(二)印尼提供智识领导力的实践——推动出台《东盟“印太”展望》

2013年，时任印尼外长马尔迪多次主张，“为早日建成‘和平’的印度洋—太平洋，应引进类似于东盟迄今在东南亚所采取的‘新范式’”，其中最有效的工具之一即是各国签署与《东南亚友好合作条约》类似的“印度洋—太平洋友好合作条约”(“印太”条约)，(30)Marty Natalegawa,“An Indonesian Perspective on the Indo-Pacific,” The Jakarta Post,May 20,2013,http://www.thejakartapost.com/news/2013/05/20/an-indonesian-perspective-indo-pacific.html.以便将安全作为共同利益，从而解决“印太”地区国际关系中的信任赤字问题。马尔迪倡导建立一个以东盟核心原则为基础的“印太”秩序，这些原则包括互不侵犯、以对话为基础的争端管理、渗透式的经济一体化以及解决该地区共同挑战的多边方案等。同年11月，时任印尼总统苏西洛在东亚峰会上正式提出这一条约构想，但未得到其他国家的支持。2014年11月，佐科在东亚峰会上阐述印尼“全球海洋支点”构想时强调，印尼作为两大洋之间的桥梁，战略位置非常重要，可以在“印太”地区扮演重要角色。

其后在2018年4月的第32届东盟峰会上，印尼首次提出“印太合作概念”(Indo-Pacific Cooperation Concept)，强调开放、包容、对话、合作、友好和维护国际法等原则，合作领域包括海上安全、互联互通、可持续发展等。在同年7月的东盟外长会议上，印尼提交了一份正式的“印太”简报，并于9月在雅加达召开东盟高官会议，讨论印尼新的“印太”概念。在2018年11月召开的东亚峰会上，佐科再次强调“印太合作概念”，主张应将“印太”合作的重点放在打击海盗、互联互通和可持续发展等功能性领域。即便如此，与会各国领导人对佐科的“印太合作概念”并未给予明确回应，会后发表的峰会主席声明也仅表示各方对“印太”概念展开了广泛的讨论。而在2019年1月的东盟外长会议上，印尼的“印太合作概念”仍旧没有被东盟采纳。

为达目的，印尼屡败屡战。2019年3月在雅加达举行的“印太”合作高级别对话会上，印尼外长蕾特诺强调“大国战略竞争威胁到‘印太’地区的和平与稳定，破坏经济和社会发展。为了迎接挑战，各国必须共同在‘印太’地区建立一个合作框架，以确保该地区是一个和平与合作的地区，而不是一个充满竞争和冲突的地区”。(31)Donald E.Weatherbee,“Indonesia,ASEAN,and the Indo-Pacific Cooperation Concept,” ISEAS Perspective,June 7,2019,pp.2-3,pp.6-7.在印尼的不懈努力和推动下，东盟最终在同年6月召开的第34届东盟峰会上通过了《东盟“印太”展望》，这为东盟全面参与“印太”地区事务提供了规范与指南。此外，印尼的努力推动也得到东盟以外国家的认可。在2019年9月召开的第15次墨西哥、印尼、韩国、土耳其和澳大利亚五国外长会议上，其他四国也对印尼推动“印太”构想的努力给予了肯定。(32)Ministry of Foreign Affairs Republic of Indonesia,“Indonesia Presents Its View on the Indo-Pacific at the 2019 MIKTA,” September 27,2019,https://kemlu.go.id/portal/en/read/634/berita/indonesia-presents-its-view-on-the-indo-pacific-at-the-2019-mikta.

在《东盟“印太”展望》中，东盟试图将关注的重心从战略竞争引向务实的经济发展合作，并通过以发展为导向的方式来扭转主要大国间的竞争态势，强调互利合作，以实现“印太”地区的共同发展和繁荣。(33)Hoang Thi Ha,“ASEAN Outlook on the Indo-Pacific:Old Wine in New Bottle?” ISEAS Perspective,June 25,2019,pp.4-6.其核心目标主要有三：一是维持东盟在地区多边主义中的中心作用；二是使“印太”关注重点更符合东盟的利益，遵循东盟的原则；三是在新的“印太”视阈下缓解对抗中国的因素，并将中国纳入其中。就印尼而言，其试图借《东盟“印太”展望》使东盟在大国战略竞争中保持距离，继而发挥协调作用，以最大限度地促进合作并进一步加强战略互信。(34)Frederick Kliem,“ASEAN's Indo-Pacific Dilemma:Where to from Here?”RSIS Commentary,August 6,2019,pp.2-4.由此可知，《东盟“印太”展望》与印尼此前提出的“印太合作概念”一脉相承，表明印尼在东盟出台“印太”战略构想过程中所发挥的智识领导力得到了东盟其他成员国的认可和支持。

三、依托东盟等多边机制

由行为模式可知中等强国倾向于多边主义，以克服在单边或双边行动中的大国绝对主导性，进而对大国行为加以规范。在“印太”视阈下，印尼作为中等强国同样试图通过依托东盟等多边机制实现自身政策目标，巩固东盟内部团结以应对大国竞争，实现地区合作与稳定。

(一)寻求实现自身政策目标并巩固东盟团结以应对大国竞争

第一，印尼积极维护东盟在“印太”地区多边合作中的中心性，试图通过东盟主导的多边机制实现其政策目标。2018年8月，蕾特诺在东盟外长会议上明确表示，在“印太”框架下应继续坚持东盟的中心性，因为在过去的50年里，东盟的存在从未威胁到其他国家，并且东盟总是优先考虑“包容、合作和对话的惯例”。(35)Yohanes Sulaiman,“Whither Indonesia's Indo-Pacific Strategy?” Ifri,January 2019,pp.7-10.印尼倡导的“印太合作概念”同样强调将东盟中心性作为地区发展与合作的主要原则。而佐科政府将涉及印尼经济利益的内容，如“印太”地区互联互通，以及其对海洋事务的关注等最终纳入《东盟“印太”展望》。(36)Hoang Thi Ha,“ASEAN Outlook on the Indo-Pacific:Old Wine in New Bottle?”ISEAS Perspective,June 25,2019,p.6.这表明，印尼通过将自身关切的议题纳入东盟“印太”议程，试图依托东盟机制实现印尼“全球海洋支点”的政策目标。

第二，印尼积极促成东盟成员国在“印太”地区未来发展方向上保持一致，巩固内部团结以应对大国竞争。东盟出台《东盟“印太”展望》后，即借此明确向世界表明其在地区安全方面的主要作用是建立规范和信任，不希望继续让大国主导“印太”话语权。在此之前，“印太”概念主要是由大国如美国、日本、澳大利亚、印度加以推动。(37)Amitav Acharya,“Why ASEAN's Indo-Pacific Outlook Matters,”Khmer Times,August 15,2019,https://www.khmertimeskh.com/633696/why-aseans-indo-pacific-outlook-matters/作为泰国参与讨论此事的代表，泰国外交部前常任秘书长西哈萨(SihasakPhuangketkewo)也表示“我们不能保持沉默，因为这影响到我们在更广泛地区主义中的中心地位。而一旦参与进来，我们就必须表现出团结。如果不能拿出展望文件，我们就会被边缘化。而美国新制定的‘印太战略’并非为东盟所有的对话伙伴所支持”。(38)MarwaanMacan-Markar,“Indonesia and Singapore Feud over ASEAN Engagement in Indo-Pacific,” Nikkei Asian Review,July 19,2019,https://asia.nikkei.com/Politics/International-relations/Indonesia-and-Singapore-feud-over-ASEAN-engagement-in-Indo-Pacific.在泰国的支持下，印尼很快完成《东盟“印太”展望》草案文本以供成员国讨论。这也表明在印尼的积极推动下，东盟成员国意识到了对“印太战略”做出回应的必要性。东盟要维持中心性，继而在“印太”地区事务中发挥积极作用，就必须就如何处理与各大国的关系表明一致态度。而加强团结，用一个声音说话始终是东盟维持其中心地位的关键。《东盟“印太”展望》的出台就是东盟朝这个方向迈出的重要一步。(39)Rizal Sukma,“Indonesia,ASEAN and the Indo-Pacific,”The Jakarta Post,August 30,2019,https://www. thejakartapost.com/academia/2019/08/30/indonesia-asean-and-the-indo-pacific-part-2-of-2.html.只有东盟内部凝聚力和实力得到巩固，才能够在应对和管理大国竞争中发挥其影响力。阿米塔·阿查亚曾强调，“东盟面临的关键挑战始终是东盟内部凝聚力和实力的缺乏。东盟在处理大国竞争方面拥有诸多经验和优势，如果东盟保持团结，做出必要改变，它不仅能够在大国竞争中生存下来，而且还能够继续在管控大国竞争中发挥重要作用”。(40)Amitav Acharya,“Doomed by Dialogue:Will ASEAN Survive Great Power Rivalry in Asia?” in Gilbert Rozman and Joseph ChinyongLiow eds.,International Relations and Asia's Southern Tier ASEAN,Australia,and India,Asan-Palgrave Macmillan,2017,p.78.

(二)寻求以多边方式促进“印太”地区合作

“印太”视阈下，印尼更加强调依托东盟等相关多边机制以促进地区合作，继而缓解印太地区紧张局势，通过持续的多边对话而非军事联盟来解决争端探讨合作,最终实现“印太”地区的和平与稳定。

一方面，早在2018年8月雷特诺在东亚峰会外长会议上正式提出“印太合作概念”时，就向与会各国外长明确保证，该倡议“不是要建立一个新机制抑或取代现有机制，而是要利用现有机制加强合作。”(41)Donald E.Weatherbee,“Indonesia,ASEAN,and the Indo-Pacific Cooperation Concept”,ISEAS Pespective,June 7,2019,p.5.《东盟“印太”展望》同样强调，将继续通过东亚峰会等多边机制，促进更紧密的经济合作，加强战略互信建设，同时减少战略误判与对抗，明确表明主动塑造“印太”地区秩序和大国良性互动关系的愿望。(42)韦宗友：《印太视角下的“东盟中心地位”及美国—东盟关系挑战》，《南洋问题研究》2019年第3期，第5页。这也表明在单边主义抬头、其他联盟格局(双边、三边、四边)在“印太”地区日益突出之际，印尼和东盟各成员国共同追求的目标在于，通过东盟主导的多边机制尤其是容纳中美两国、级别更高的东亚峰会等，将其作为“印太”合作的对话和执行平台，从而提升东盟对“印太”地区合作的号召力和议程设置能力。(43)Hoang Thi Ha,“ASEAN Outlook on the Indo-Pacific:Old Wine in New Bottle?”ISEAS Perspective,June 25,2019,p.3.在加强现有机制方面，印尼战略与国际问题研究中心高级研究员埃文·A·拉克斯马纳(Evan A. Laksmana)甚至提出可借鉴马尔迪的“印太条约”构想，将东亚峰会更名为“印太峰会”，并设立常设秘书处，为峰会提供制度支持和平台支撑。(44)Evan A.Laksmana,“Flawed Assumptions:Why the ASEAN Outlook on the Indo-Pacific is Defective,”AsiaGlobal,September 19,2019,https://www.asiaglobalonline.hku.hk/flawed-assumptions-why-the-asean-outlook-on-the-indo-pacific-is-defective/.东亚峰会作为东亚地区重要的峰会，被印尼设想为处置“印太战略”问题的主要决策场所，而具体合作项目可由东盟地区论坛和东盟防长扩大会等多边机制来持续实施或推进。

另一方面，除了现有的东盟主导的多边机制外，印尼还强调域外多边合作的重要性，积极组织多边论坛，加强与东盟以外国家围绕“印太”展开沟通与合作。2019年3月，18个国家的代表出席了在雅加达举行的“印度尼西亚—南太平洋论坛”，讨论如何加强地区利益攸关方之间的合作。蕾特诺表示，“我们主要是利用这次论坛，在18个国家之间建立互信。”这次论坛首次讨论了“印太”地区的发展问题，与会各国代表高度赞赏印尼为推动“印太”合作所体现出的领导力，印尼也得以利用这种多边论坛推介其“印太”构想。(45)Nur Yasmin,“Indonesia Hosts Indo-Pacific Forum to Boost Cooperation Between Regional Stakeholders,” Jakarta Globe,March 20,2019,https://jakartaglobe.id/context/indonesia-hosts-indopacific-forum-to-boost-cooperation-between-regional-stakeholders/.同年9月，在第15次墨西哥、印尼、韩国、土耳其和澳大利亚(MIKTA)五国外长会议上，各国代表深入讨论了“印太”展望，并对印尼的努力表示赞赏，期待各成员国共同努力通过多边方式解决各种紧迫的地区和全球问题。(46)“Indonesia Presents Its View on the Indo-Pacific at the 2019 MIKTA,” Ministry of Foreign Affairs Republic of Indonesia,September 27,2019,https://kemlu.go.id/portal/en/read/634/berita/indonesia-presents-its-view-on-the-indo-pacific-at-the-2019-mikta.

四、在大国间维持自主性

“印太”视阈下，印尼“中等强国”行为模式下行为逻辑之三就是强调在大国尤其在中美两国间维持自主性。为此，印尼强调其“印太”构想与美日印澳等的“印太战略”保持差别，积极协调合作，增加“印太”地区合作权重，坚持“自由进取”外交原则，实现与大国关系的“动态平衡”。

(一)保持“印太”构想自主性以增加“印太”地区合作权重

美国寻求构建带有明显战略倾向的“自由”和“开放”的“印太”，而非“包容”的“印太”，其“自由”更多意味着所谓的国内政治开放和航行自由等，并以此抨击中国等国。相比之下，印尼寻求构建“开放”和“包容”的“印太”，这表明印尼并不希望全盘接受美国的自由开放的“印太战略”，印尼对“包容性”的强调意味着其“印太”构想并非旨在孤立中国。(47)Amitav Acharya,“Why ASEAN's Indo-Pacific Outlook Matters,” Khmer Times,August 15,2019,https://www.khmertimeskh.com/633696/why-aseans-indo-pacific-outlook-matters/.不仅如此，佐科还邀请中国在“印太”构想下与东盟进行更为密切的合作，尤其在海上安全和海上搜救行动方面。(48)William Choong,“Indonesia,ASEAN and the Return of the Indo-Pacific Strategy,”Australian Outlook,July 17,2019,http://www.internationalaffairs.org.au/australianoutlook/indonesia-asean-return-indo-pacific-strategy/.事实上，美国将中国视为其“印太战略”实施的主要对手，竞争性和对抗性明显。特朗普政府2017年底发布的《国家安全战略报告》明确将中国定义为“修正主义国家”，2019年发布的《印太战略报告》更直接表明，美国自由开放“印太战略”的核心就是与中国展开全方位竞争。而对此，印尼并不赞同。2018年1月，蕾特诺在会见时任美国防长马蒂斯时详细解释了印尼倡导的“印太”合作概念，并表示除非美国向印尼更具包容性的“印太”构想靠拢，否则印尼不会对美国的“印太战略”有更多的回应。(49)Mustafa Izzuddin,“US-Indonesia DefenceTies at a Turning Point,” Asia & the Pacific Policy Society,April 5,2018,https://www.policyforum.net/us-indonesia-defence-ties-at-a-turning-point/.

与此同时，即便是与美国共同推动“印太战略”的日澳印三国，也并非与美国的“印太战略”完全保持一致，这给印尼提供了很大的政策协调空间。首先，印度对“印太”的态度更多是希望按其利益来塑造“印太”，促进印度与亚太地区的合作，从而提升印度的战略地位，针对中国的地缘政治经济竞争并非印度所愿。2018年6月，印度总理莫迪在香格里拉对话会上表示“印度并不把‘印太’视为战略，也不认为它是一个由有限成员组成，试图占主导地位的集团，更不认为它针对任何国家”。莫迪2018年5月访问印尼时也表示希望东盟及“印太”地区中等强国发挥作用，重视“印太”的经济合作而非地缘政治斗争。(50)龙兴春：《美国的“印太战略”及印度的考量》，《人民论坛·学术前沿》2019年第8期，第71-72页。其次，对于美国的“印太战略”，澳大利亚的做法是在拥抱的同时又强调“解决全球性挑战离不开中国的作用”，这使得澳方配合美国“印太战略”的行动空间有限。(51)陈积敏、杨晶滢：《美国“印太战略”的演进及其前景探究》，《当代世界》2019年第10期，第41页。最后，就连同样希望在“印太”地区制衡中国影响力，全力配合美国“印太战略”的日本也表示如果条件成熟，可以与中国在“一带一路”倡议下开展有限度合作，以此强调合作的可能性和对抗的局限性。

美日澳印的上述态度表明，除了美国明确将中国视为“对手”，重视地区战略主导权的竞争外，日澳印三国更希望在符合其自身利益的基础上，与“印太”地区各国展开合作，大国间过度的战略冲突显然也非三国所愿。基于此，印尼主动加大协调力度，加强与三国的双边合作，以增加地区合作权重。2018年5月，莫迪访问印尼时，双方达成了“印度—印尼‘印太’地区海上合作共同愿景”，明确加强经贸合作、海洋资源可持续发展和海上安全合作等，以促进“印太”地区的和平稳定，实现强劲的经济增长与繁荣。(52)“Shared Vision of India-Indonesia Maritime Cooperation in the Indo-Pacific,”Ministry of External Affairs,Government of India,May 30,2018,https://www.mea.gov.in/bilateral-documents.htm?dtl/29933/Shared_Vision_of_IndiaIndonesia_Maritime_Cooperation_in_the_IndoPacific.印尼同样寻求与日本在“印太”地区开展合作。2018年6月时任日本外相河野太郎访问印尼期间，蕾特诺表示“印尼和日本不仅仅是战略伙伴，也是‘印太’地区两个重要的国家。两国战略伙伴关系不仅有利于印尼和日本的繁荣，也有利于本地区的和平、稳定与繁荣。双方应加强海洋合作，特别是加强在基础设施建设、渔业、海上安全等领域的能力建设。”河野表示，这种合作对日本“自由开放的印太战略”和印尼的“全球海洋支点”战略具有重要意义，两国理应寻求战略协调与合作。(53)“Indonesia,Japan Agree to Strengthen Bilateral Relations,” Republika.co.id,June 25,2018,https://www.republika.co.id/berita/en/national-politics/18/06/25/pavpz4414-indonesia-japan-agree-to-strengthen-bilateral-relations.2020年2月，佐科访问澳大利亚时表示“在地缘政治不确定性加剧之际，印尼和澳大利亚必须把重点放在加强伙伴关系上，”双方承诺在多边机制中加强合作，深化战略对话，支持多边贸易体制改革。(54)“Jokowi's Canberra trip:A Step Ahead on a Long Road,” The Interpreter,Feb 11,2020,https://www. lowyinstitute.org/the-interpreter/jokowi-s-canberra-trip-step-ahead-long-road.

(二)坚持“自由进取”外交原则以实现与大国关系的“动态平衡”

作为中等强国，面对“印太”地区大国竞争态势，印尼始终坚持“自由进取”的外交原则，加强与各大国的合作，不过分依赖于一国，进而在大国间发挥有效的桥梁作用。美国对中国“一带一路”倡议始终持怀疑抵制态度，而印尼却深化与中国“一带一路”倡议的对接合作。但与此同时，印尼又不断加强与美国在需要更高互信度、更为基础的安全防务领域的合作。这说明印尼主动作为，使中美两国都需要印尼，而印尼则借此实现与大国间关系的“动态平衡”，同时借力大国来实现其自身发展和维护地区稳定的外交目标。

其一，印尼“全球海洋支点”战略和中国“一带一路”倡议不谋而合，双边合作不断深化。印尼对中国国家主席习近平在2013年访问印尼期间提出的“21世纪海上丝绸之路倡议”表示欢迎，认为这与佐科其后提出的“全球海洋支点”战略互补性强，有助于推进海上基础设施的互联互通。(55)David Scott,“Indonesia Grapples with the Indo-Pacific:Outreach,Strategic Discourse,and Diplomacy,”Journal of Current Southeast Asian Affairs,Vol.38,No.2,2019,pp.204-205.其间，中印尼双边关系也从战略伙伴关系提升为全面战略伙伴关系。2017年5月，佐科总统在出席首届“一带一路”国际合作高峰论坛时表示，“一带一路”倡议将加深两国的经济合作，尤其是目前印尼正在大力实施的基础设施、互联互通和海洋支点建设方面。(56)梁孙逸、李源正：《中央—地方关系视角下中国印尼经贸合作的风险因素分析》，《国际论坛》2020年第3期，第140-141页。2018年10月，印尼与中国签署了共建“一带一路”和“全球海洋支点”谅解备忘录。2019年4月印尼副总统卡拉赴华出席第二届“一带一路”国际合作高峰论坛期间，双方签署“区域综合经济走廊建设”合作规划等重要合作文件，实现了两国共同推进“一带一路”和“全球海洋支点”建设的全面对接。当前，作为两国发展战略对接的标志性项目，雅万高铁建设项目已进入全面提速推进阶段。据统计，2019年中国对印尼贸易额797.1亿美元，同比增长3.1%。(57)《2019年12月进出口商品国别(地区)总值表》，中华人民共和国海关总署，2020年1月23日，http://www.customs.gov.cn/customs/302249/302274/302277/302276/2851396/index.html.截至2019年，中国连续8年成为印尼最大贸易伙伴，中国也是印尼第三大外资来源国。在安全层面，中国与印尼在海上执法、打击恐怖主义和毒品犯罪、维护网络安全和地区安全等领域也在积极开展合作。

其二，在深化与中国关系的同时，印尼也注重加强与美国的双边关系，以拓展本国战略活动空间。2016年，印尼和美国将双边关系提升为战略伙伴关系。自特朗普政府上台以来，安全和防务关系更成为美国和印尼合作的重点，两国每年举行多场双边联合军演，包括“卡拉特”(CARAT)海军演习、“哥鲁达盾牌”(Garuda Shield)陆军演习、“对抗西部”(Cope West)空军演习，以及以人道主义救援和救灾为主要内容的盖马—巴克提(Gema Bhakti)演习。此外，两国还共同参与各类多国联合军演，包括地区最大规模的金色眼镜蛇联合军演以及环太平洋军演。(58)《美国印尼举行年度海上军演，美曾称探索扩大在东南亚演习范围》，澎湃新闻，2017年9月12日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1791980.2018年1月，美印尼举行双边防长会议时强调，美国支持印尼成为“印太战略”地区的“海上支点”，并表示协助印尼改善北纳土纳海域的全面监控情况。中国虽然和印尼在南海岛屿问题上没有直接争端，但在印尼主张的纳土纳群岛周围水域与中国的南海九段线存在海洋经济专属区划界的重合问题。(59)王勇辉：《印尼对“一带一路”倡议的负面认知与我国的应对》，《国际论坛》2018年第4期，第11页。因此美国此举意味深长。同时美国还向印尼提供高达数亿美元的反恐资金，以推动建立更广泛的双边安全合作关系。(60)Ben Otto,“Mattis Pushes Stronger Ties with Indonesia,Vietnam,” The Wall Street Journal,Jan.23,2018,https://www. wsj.com/articles/mattis-pushes-stronger-ties-with-indonesia-vietnam-1516715995.2019年5月美国时任代理防长帕特里克·沙纳汉(PatrickShanahan)访问印尼期间，两国决定从2020年开始加强陆军特种部队的联合训练，美国将进一步协助印尼打击恐怖主义和激进主义。(61)Prashanth Parameswaran,“The Future of US-Indonesia Military Ties in Focus with Defense Secretary Visit,”The Diplomat,June 05,2019,https://thediplomat.com/2019/06/the-future-of-us-indonesia-military-ties-in-focus-with-defense-secretary-visit/.这是两国安全防务关系得以进一步深化的重要标志。

结 论

当前乃至今后一段时期，“印太战略”地区权力转移趋势明显，中国和平崛起已是无可争辩的事实。美日澳等国不断强化“印太”地缘概念，出台不同版本的“印太战略”，试图拉拢更多的伙伴，以加强对中国的战略制衡。在此背景下，印尼作为“印太”地区中等强国，依然遵循“中等强国”行为模式的外交逻辑来维持和强化其中等强国地位，实现国家和地区利益。具体表现和实践集中体现在三个层面，首先，印尼在东盟国家中最先提出“印太”概念，积极获取东盟成员国的支持，出台《东盟印太展望》建立规范，以实现其在东盟内部提供智识领导力的外交行为逻辑。其次，作为中等强国，印尼同样偏爱多边主义，强调以多边方式促进地区合作。印尼以内部多边协商的方式巩固了东盟团结，进而以集体的力量构建“印太”地区规范，促进“印太”地区国家间建立合作关系。最后，中等强国印尼继续强调在大国间维持自主性。通过区分各国“印太战略”差异，印尼加强在日印澳三国间的协调力度，注重与三国就不同“印太”愿景下的共同面展开合作，增加地区合作权重。坚持“自由进取”外交原则，不过分依赖中美任何一国，实现大国间“动态平衡”态势以维持自主性。在这一系列外交实践的基础上，印尼有效巩固了其在东盟内部的领导地位，依托东盟等多边机制实现了其号召力和议程设置能力，加强了与各大国的海洋经济、海上安全等层面的合作，其“海上支点”的地位也得到各大国的认可和支持，这使印尼一定程度上实现了其“全球海洋支点”战略目标。对印尼而言，上述这些外交政策主要是基于克服其作为中等强国实力资源局限性，以及拓展其战略活动空间，维持自主性的考量。

从“中等强国”行为模式所表现出的上述有效性来看，印尼不会轻易偏离这些行为逻辑，这为中国进一步发展与印尼的全面战略伙伴关系提供了一定的参照系。不可否认，印尼在“印太”视阈下所采取的一系列外交举措并不能从根本上改变“印太”地区秩序，《东盟“印太”展望》也并未直接应对而是在竭力避免大国战略竞争。在大国竞争态势加剧的情况下，印尼乃至东盟究竟能在多大程度上将大国关系引导至发展合作而非地缘政治经济竞争的轨道，这是印尼未来必须面对的关键挑战。对此，中国需要在准确认识印尼等周边国家发展合作需求的基础上，将东盟的“印太”展望与美国等的“印太战略”加以区分，有针对性地加强双边和多边合作，如加强与印尼和东盟在其关注的海洋事务、互联互通、可持续发展等功能性领域的合作。在这些互惠性合作之上，中国和印尼及东盟不断夯实双边以及多边的信任和利益基础，进而实现在政治安全、经济和人文等领域的深入合作，如在反恐、司法、防务等方面不断加强合作，进一步深化两国在民航、科技、教育、卫生、旅游等领域的交流与合作。通过为地区合作持续提供中国智慧和中国动力，中国方能与印尼和东盟一道缓解本地区的大国战略竞争，维护地区和平、稳定与繁荣，继而为构建周边命运共同体乃至人类命运共同体夯实基础。