基于生态服务当量的生态补偿市场化机制研究

马 坤, 钱 鑫, 蒋洁萍

(四川联合环境交易所，成都 610041)

前 言

良好的生态是人类赖以生存的环境，然而全球超过60%生态系统正处于不断退化状态，业已成为制约社会经济发展的瓶颈[1]。保护和修复生态环境，建立人类命运共同体，实现经济发展与生态保护的“双赢”逐步达成国际共识[2-3]。自20世纪70年代开始，生态补偿的理论研究和实践应用在世界范围内广泛开展，并逐渐成为解决生态环境保护与社会经济发展矛盾的重要手段之一，受到社会各界的广泛重视[4～7]。发达国家生态补偿发展较为迅速，在理论、实践上积累了大量经验[5,8-9]，能够为我国开展生态补偿提供借鉴。近年来，我国高度重视生态文明建设，出台了一系列关于生态补偿的政策意见，尤其强调通过建立生态补偿市场化机制，有效整合各类生态补偿资源，提高生态补偿效率，为进一步完善我国生态补偿制度指明了方向。然而，尽管学术界针对生态补偿机制开展了大量的研究，但都主要集中于生态补偿概念界定、相关主体划分、补偿模式设计、补偿标准核算、生态补偿效率等内容[3,10～18]，对于生态补偿市场化机制的关注较少。与此同时，我国也探索开展了诸如环境权益交易、生态标记、绿色标签等生态补偿市场模式，并取得较好的成效，但也存在一定的局限性，譬如市场机制不健全，针对性强难以覆盖生态保护修复领域，交易成本较大等[19-20]。鉴于此，本研究充分借鉴“环境四权”(碳排放权、用能权、排污权、水权)的市场经验，探索建立基于生态服务当量的生态补偿市场化机制，使市场在生态补偿资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，促进生态保护和修复，推进生态文明建设。

1 建立生态补偿市场化机制的重要性

1.1 建立生态补偿市场化机制是落实国家战略的重要措施

随着环境问题的不断凸显，我国对于环境保护、绿色发展的意识愈发强烈。党的十八大将生态文明纳入“五位一体”总体布局，从新的历史起点出发，做出“大力推进生态文明建设”的战略决策，要求建立生态补偿制度，通过生态补偿明确界定生态保护者与受益者的权利义务。《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》明确提出健全生态保护市场体系，完善生态产品价格形成机制，使保护者通过生态产品的交易获得收益，发挥市场机制促进生态保护的积极作用。十九大报告再次将建立市场化、多元化生态补偿机制列为生态文明体制改革的重点任务。因此，建立生态补偿市场化机制是落实国家生态文明建设国家战略的重要措施。

1.2 建立生态补偿市场化机制是社会经济发展的迫切需求

近年来，我国经济增长保持在合理区间，经济发展较为平稳，消费和投资结构得到进一步优化，全要素生产率得到提高。但不容忽视的是我国正处于经济结构调整和发展方式转型的关键时期，叠加了环境污染和气候变化双重风险，为生态环境造成较大压力。《生态文明体制改革总体方案》提出要“构建反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价格和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度，着力解决自然资源极其产品价格偏低、生产开发成本低于社会成本、保护生态得不到合理回报等问题”。因此，构建生态补偿市场化机制，发挥市场配置资源的决定性作用，为我国经济增长提供新动力，推动我国经济结构调整和产业优化升级，促进经济和生态环境的和谐发展，是我国社会经济发展的迫切需求。

1.3 建立生态补偿市场化机制是绿色金融体系的创新探索

为支持绿色技术创新、绿色产业和经济、社会可持续发展，我国从经济可持续发展全局出发，提出建立健全绿色金融体系，发挥资本市场优化资源配置、服务实体经济。《关于构建绿色金融体系的指导意见》明确要求，发展绿色金融的目的，就是要支持环境改善、应对气候变化和资源高效利用等具有环境效益的项目；提供绿色金融服务的内容，就是要涵盖绿色项目投融资、项目运营和风险管理的方方面面。通过近年来的不懈努力，绿色金融已成为支持我国经济绿色化转型的重要力量。将生态补偿市场化机制作为绿色金融体系构建进程中的制度创新探索，以期通过创新的金融制度安排，引导和激励更多社会资本投入生态保护和修复事业，加快推进生态文明建设。

2 生态补偿市场化机制关键要素

建立生态补偿市场化机制的关键在于构建一个能够连接利益相关者的市场，体现市场机制的直接性、平等自愿性、激励性，使生态补偿的主体之间能够进行直接联系，双方在明确生态服务市场价格的基础上，实现市场交易和生态补偿。本研究在现有理论基础和实践经验的基础上，遵循政府调控和市场调节相结合的原则、协商和参与原则、现实可行原则、区域协同发展原则、分类补偿原则、补偿制度先行原则，建立如下生态补偿市场化机制(下图)。为保障生态补偿市场化机制的有效运行，需要明确交易产品、交易主体、交易制度、交易平台等市场关键要素。

图 生态补偿市场化框架图Fig. The framework of market-mechanism of ecological compensation

2.1 交易产品

1997年，Costanza等[21]首次对全球生态系统服务价值进行了分类与全面评估，Daily等[22]对生态服务功能研究的深入，使生态系统服务估算原理以及评价方法从科学意义上得以明确，掀起全球生态系统服务研究的热潮。谢高地等[23～25]在Costanza等的研究基础上，构建了一种基于专家知识的生态系统服务价值化方法——当量因子法，之后又依据各类文献资料调研和生物量时空分布数据等，对生态系统服务价值当量因子表进行修订和补充，得出了中国生态系统单位面积生态服务价值当量表，为我国生态系统服务价值的动态评估提供相对全面和较为客观的评估方法，从而为我国开展生态补偿提供更为科学的理论依据和支持。王小莉等[26]从评估对象、评估范围和评估过程的角度对现有的生态系统服务价值评估方法(替代市场技术、模拟市场技术、当量因子法等评估方法)的优缺点进行对比分析，结果表明当量因子法在评估区域生态系统服务价值上具有方法简单、易操作、数据需求少，且能充分考虑评估区域生态系统特点和地区特性的优势，有利于不同生态系统服务功能之间的比较和历年生态系统价值动态变动分析。

基于上述分析，借鉴我国碳排放权、用能权等环境权益交易市场建设的经验，碳排放权交易将6种温室气体标准化为CO2排放当量，用能权交易将不同类型的能源种类标准化为标准煤，从而形成标准化的金融交易产品，建议使用谢高地等提出的单位面积生态系统服务价值当量(简称生态服务当量)作为生态补偿市场的交易产品，将供给、调节、文化、支持等生态系统服务功能标准化。

2.2 交易主体

要实现生态补偿交易必须明确市场交易主体，确定交易对手方。根据生态补偿市场的特点，交易主体应当为生态补偿的利益相关方，按照不同利益相关方在生态建设中的作用，可以划分为生态补偿主体和生态补偿客体。

2.2.1 生态补偿主体

生态补偿主体主要是指生产经营活动不利于生态环境保护的责任主体，包括对生态环境造成损害的既有企业、在非建设用地上新建企业或项目等责任主体，这类交易主体需要通过市场购买生态服务当量以抵消其生产经营活动中占用或消耗的生态服务当量。研究表明，我国土地利用类型在2000年至2015年期间变动较为频繁，年均变动达1万km2，其中建设用地急剧增长，共计增长近5万km2，从而导致我国生态用地急剧减少，林地、草地、湿地等土地利用类型均呈现不同程度的减少[27]。因此，建议在生态补偿市场机制运行初期，生态补偿主体可考虑纳入交通运输(公路、铁路，城市道路和轨道交通，港口和航运，管道运输等)、水利水电、石油和天然气开采、矿山采选、电力生产(风力发电)、农业、林业、牧业、渔业、旅游等行业、高压输变电线路等主要对生态造成影响的新建项目的责任主体。待市场运行平稳后，纳入范围可以根据实际情况逐步扩大。

2.2.2 生态补偿客体

生态补偿客体主要是指生产经营活动有利于生态环境保护和修复的责任主体，包括以国家公园为主体的自然保护地体系，包括自然保护区、国家公园、森林公园、湿地公园、风景名胜区、水源保护区等不同生态保护责任主体，以及重建已损害或退化的生态系统，恢复生态系统的良性循环和功能的生态修复责任主体，这类交易主体可以通过市场出售其生产经营活动中产生的生态服务当量以获得生态补偿。统计资料表明，截止2017年底我国自然保护区面积达到147万km2，与此同时，2019年我国共完成造林7.07万km2、森林抚育7.73万km2、种草改良草原3.15万km2、防沙治沙2.26万km2、保护修复湿地930km2，为维护国土生态安全、建设生态文明和美丽中国作出了新贡献。为预防生态服务当量供大于求，建议市场初期仅考虑项目级生态修复所产生的生态服务当量。

2.3 交易平台

2.3.1 完善交易机构

依托现有要素类交易场所建设生态补偿市场交易系统和生态环境综合管理平台，完善提升交易机构能力水平，为生态补偿市场交易提供安全、稳定的平台基础。

2.3.2 建设生态环境综合管理平台

根据生态补偿市场发展需求，借鉴环境权益交易市场经验，建设生态环境综合管理平台，实现生态补偿主体生态环境损害数据的在线填报、核查与审核工作，为生态补偿主体的生态服务当量核定及履约提供基础数据保障；实现生态环境保护/修复数据的在线填报、核查和审核工作，为生态补偿客体核发生态服务当量提供基础数据保障。实现记录生态补偿市场交易体系中生态补偿当量的创建、核定、核发、持有、转移、履约、自愿取消和注销等流转全过程和生态服务当量权属的电子化信息管理。

2.3.3 建设生态补偿市场交易系统

根据金融机构交易系统的相关规定和生态补偿市场交易的具体要求，建立电子交易系统，为交易主体根据相关规则实施生态补偿市场交易提供电子平台。生态补偿市场交易系统包括信息发布系统、账户管理系统、交易核心系统以及数据分析系统。其中，信息发布系统在功能上可实现项目的挂牌和交易行情的展示，可提供行情发布接口，大屏展示输出接口；账户管理系统可实现交易主体交易账户开户和销户、资料修改、状态管理、密码重置、查询统计等功能；交易核心系统在功能上可实现交易标的(生态服务当量)在账户内的交易、转移、注销等功能，可通过电子竞价和协议交易的方式完成交易；数据分析系统在功能上可实现对企业信息、生态环境损害、生态环境保护/修复等数据建模、分析、展现等功能，对产业结构调整、生态环境保护/修复提供决策参考。

2.3.4 研究制定生态补偿市场交易管理制度

为有序组织和开展生态补偿交易，政府主管部门应发挥其宏观监管作用，制定出台明确的生态补偿交易管理制度，明确交易主体、交易产品、监督管理等内容，从全局出发指导、规划、管理、监督生态补偿交易全过程。交易机构需负责制定明确的交易规则，对生态补偿市场交易的具体交易方式、结算方式、监管方式等作出具体规定；制定场内交易规则及信息披露、结算、风险控制等相关交易制度，按照相关操作规程组织场内交易，为生态补偿市场交易提供场所、设施、信息和资金结算等服务。

2.4 交易制度

2.4.1 建立健全生态环境损害生态服务当量报告、核查和审核制度

建立健全生态环境损害报告制度。生态补偿主体按照《生态环境损害鉴定评估技术指南》在规定时间向政府主管部门报送企业生态环境损害报告。

建立健全生态环境损害核查制度。制定发布第三方核查机构管理办法，充分利用现有资源，将环境影响评价机构与生态环境损害核查机构相结合，培育并委托具备资质的第三方核查机构按照《生态环境损害鉴定评估技术指南》对生态补偿主体生态环境损害进行核查，向政府主管部门提交生态补偿主体生态环境损害核查报告，并建立黑名单制度。

建立健全生态环境损害审核制度。政府主管部门对生态补偿主体生态环境损害报告及第三方机构出具的生态补偿主体生态环境损害核查报告进行审核，并为生态补偿主体核定生态服务当量。

2.4.2 建立生态环境保护/修复报告、核查和审核制度

建立健全生态环境保护/修复报告制度。生态环境保护主体在规定时间向政府主管部门报送生态环境保护报告；生态环境修复主体在项目执行前期向政府主管部门报送生态环境修复方案，并在项目完结后向政府主管部门报送生态环境修复验收报告。

建立健全生态环境保护/修复核查制度。第三方机构对生态环境保护/修复成效进行核查，核算生态环境保护/修复所产生的生态服务当量，向政府主管部门提交生态环境保护/修复核查报告。

建立生态环境保护/修复审核制度。政府主管部门对生态环境保护报告、生态环境修复验收报告、生态环境保护/修复核查报告进行审核，并为生态环境保护/修复主体核发生态服务当量。

2.4.3 建立健全生态补偿履约制度

生态服务当量原则上每年清算一次，探索生态补偿主体按照工商注册登记时间进行滚动履约。政府主管部门每年通过生态环境综合管理平台，按照相关规则为生态补偿主体核定生态服务当量，并规定履约时间。生态补偿主体可通过生态补偿市场购买生态服务当量用于履约。既有企业每年通过生态环境综合管理平台缴纳相应的生态服务当量以抵消其一年来对生态环境的损害；新建企业或项目在申报建设初期需通过生态环境综合管理平台缴纳所占地块所对应的生态服务当量。生态补偿主体缴纳用于履约的生态服务当量在系统中进行注销。

2.4.4 建立健全监督管理制度

建立健全生态补偿市场交易监督管理制度，组建生态服务当量核定/核发管理委员会和监督执法委员会，组建方案另行制定。政府主管部门提出生态服务当量核定/核发建议，报生态服务当量核定/核发管理委员会审定后为生态补偿主体核定、为生态补偿客体核发相应的生态服务当量。监督执法委员会负责建立生态补偿市场交易过程中的争端解决机制，有效解决过程中出现的各种争议。

建立奖惩机制。定期公布生态补偿主体履约情况，树立履约生态补偿主体履行社会责任的良好形象，曝光拒不履约生态补偿主体名单，确保责任主体及时履行履约义务。

建立健全信用体系。将拒不履约的生态补偿主体纳入失信企业黑名单，纳入信用信息共享平台。

3 结论与建议

市场化生态补偿是政府生态补偿模式的重要补充，能够有效缓解财政对于生态保护和修复的支出压力，促进生态补偿资源的合理配置。本研究借鉴环境权益交易市场建设经验，以生态服务当量为交易产品初步构建了生态补偿市场化机制，提出建立“1平台2系统4制度”，以期通过生态补偿市场化机制的运行，推动生态补偿由“输血型”向“造血型”逐步转变，实现生态系统服务功能稳步提高。为了更好的推动生态补偿市场化机制运行，有以下几个方面的建议。

3.1 建立健全生态补偿相关的法律法规制度体系，突出生态环境利益和价值，明确各类资源开发利用者和生态环境保护/修复者等交易双方的权利和责任。

3.2 推动建立生态补偿市场化机制试点，在有条件的地区通过试点建立健全可操作的规章制度，建立健全价格形成机制，逐步完善市场机制，形成可推广可复制的市场经验。

3.3 充分发挥政府的宏观监管作用，必要时建议设立专门的组织机构，研究制定关键目标，明确工作思路，规划整体发展，承担起生态补偿市场化建设领导者、规划者和政策制定者的责任。

3.4 由于谢高地等人设计的“中国生态系统单位面积生态服务价值当量”是基于全国尺度的研究得到的结果，因此，在实际运用中，可根据情况进行降尺度研究，提供省级甚至市级尺度的生态系统单位面积生态服务价值当量，为推行生态补偿市场化机制奠定基础。