水库运行管理体制的研究

刘志宏

(绥中县水利事务服务中心，辽宁 绥中 125200)

一般地，将承担两种及以上任务的水库统称为综合利用水库，大多数具有供水、灌溉、防洪、发电、航运等功能，并且以大中型水库为主，其准公益性、公益性决定了政府的引导作用和主导地位，事业单位作为建管主体，各级财政投入属于工程建管经费的主要来源。近年来，对于重大水利基础设施我国鼓励社会资本参与建管投融资，水利运行主体呈多元化发展之势，现已初步形成了混合所有制企业、国有企业、事业单位等多种运行管理主体和投融资建设并存的局面，而针对事业单位定制的现行管理体制已无法维持工程的正常运行，不能适应市场化多利益主体的要求。针对供水服务无法合理收费与合理定价导致的市场失灵问题、政府治理效率低与高浪费导致的政府失灵问题，文章以效率导向为基础提出科学的运管机制，为提升水库运行效率、平衡用水户与多种市场主体利益诉求提供一种新的途径[1-3]。

1 水库运行管理体制与问题

1.1 运行管理现状

1.1.1 运行管理现状

对设备、建筑物的维修养护和工程的运行调度属综合利用水库运行管理的重点，渠系和大坝枢纽区是其重点管理范围，其管理的核心为大坝枢纽区。对消落区、库岸、库区的日常管理相对不足，日常管理基本不涉及入库积水区。对最紧要、最核心的功能与职责，大中型水库搭载有管理软件，并配备了相对完善的硬件管理设施[4]。

1.1.2 运行管理主体

现有水库管理单位按照不同的收益状况及其承担的任务，可划分为企业与事业单位两大类型，其中承担水力发电、城市供水等经营性功能或防洪排涝等公益性功能水库的管理单位，且不具备自支自收条件的定性为事业单位，这种单位大多承担着综合水库的管理任务；承担水力发电、城市供水功能水库的单位，通常将其定性为企业。

1.1.3 运营收入来源

水库经营收入一般有旅游、水产养殖、供水水费等项目，如水力发电、自来水厂、工业、库区养殖、经济与粮食作物、其他供水水费，其主要来源为供水水费。水费征收使用、计收、核定、供水水价等管理办法明确提出，为解决运维经费不足的问题可以向受益单位征收水费，并按合理利润加成本的方式核定水价，供水水价包括利润、供水成本和费用等，对此各省市相继出台文件明确了阶梯水价、指导价格、价格形成调整机制、水价测算办法等，为水库运营收入提供了制度保障[5]。

1.1.4 运行经费来源

考虑经费来源渠道，项目运行收入和财政经费为水管单位经费主要来源，其中公益性功能部分工程或公益性项目的运行管理来源于财政经费。

1.2 现存问题分析

1.2.1 运维付费机制不完善

通过对现有制度的深入分析，现阶段尚未形成面向服务付费的运维经费投入机制，仍然以面向事业单位拨付为主，而事业单位基本支出预算偏高导致了低效率、高浪费的政府失灵问题。2019年全国落实的体制内两项经费中，实际用于维护的经费占比低于40%，而人员基本支出达到60%。另外，还没有实现对项目内部费用的独立核算，对面向服务付费机制的形成造成不利影响。

1.2.2 水利信息化建设滞后

对拥有稳定财政预算、实行收支两条线管理的水管单位，还未充分利用信息化技术提升生产力。总体而言，水库管理过程中重平台轻内容、重硬件轻软件的问题普遍存在，即通信通电、办公设备、车船、物资仓库、管理用房等硬件设施较为完善，而智能化、信息化系统等软件设施相对落后，现代化运管调度较低，即使建设了信息化系统也是仅用于展示、演示，未实现物联网管理、网上缴费、线上办公、远程调度、无人值守，大多缺乏实质性内容，对水库调度实际效用的提升作用非常有限[6]。

1.2.3 运维市场化程度低

结合有关统计资料，水库运行的管理主体仍然以事业单位为主。水库管理单位中没有企业法人单位，即使统计综合管理单位，企业法人单位占水利工程综合管理单位和水库管理单位之和的比例不足2%；此外，维修养护人员占水库管理从业总人数的5%，水利工程管养服务市场化水平低。

1.2.4 水价改革未落实

一直以来，我国的设计水价、供水成本均普遍高于实际执行水价，各地区普遍存在农业水费收取率低的现象，受各种条件限制使得市场失灵。

2 综合利用水库运行管理体制研究

2.1 效率导向相关理论

2.1.1 效率导向

从语义上来说，效率是评价社会资源能否高效利用的一种方式，从而确保资源的最大化利用率。从管理学的层面上，效率是指各种产出与投入于特定时间内的一种比率关系，效率与产出存在正相关性，而与投入存在负相关性；从经济学的层面上，效率是指在不会使他人境况变坏的情况下经济活动不增加额外福利的状态。公共部门将效率划分为生产与配置两种效率，前者是指提供或生产服务的平均成本，后者主要指组织提供的服务或产品能否达到不同厉害关系人的要求。

效率导向是通过充分利用有限的投入、提高生产效率最大程度的满足需求，或者以最少的投入满足特定的需求，经优化配置达到和追求最优的帕累托。

2.1.2 影响因素

1)水价形成机制。目前，我国实行的是政府指导价或定价的供水价格，主要包括税金、利润、费用和供水成本。实际上，对税金、利润以及水资源费、修理费、固定资产折旧费等比较容易核定，而理顺正常供水时所发生的管理、销售等财务费用以及直接工资、材料费、其他直接支出等费用的形成机制是保证水库运行效率的关键。水库运行维护主体因不合理的费用、成本核算机制，极易产生放大运营成本、弱化效率等问题。

2)运维付费机制。一般地，能够提供公共服务的水库付费机制包括使用者、政府付费两类。一方面，运维管理政绩与政府付费项目脱钩，运维单位追求利润、提高效率、主动收取水费的积极性较低，导致资源配置和单位运行效率不高；另一方面，使用者付费项目没有真实的反映原水价值，实行低价政策导致供水工程长期带病运行、管养经费不足等问题，其功能效益无法充分发挥。

3)运维单位性质。目前，事业单位仍然为大多数水库的运行维护单位，政府对其采取收入核算支付体制—收支两条线管理。水管单位作为预算主体，其在很大程度上都存在放大预算、明显增加资本性投入和做大运行成本的趋向，从而使得实际需求往往低于申报的预算，并导致政府治理低效率、高浪费的局面[7]。

4)运维单位治理与管控。水库管控效率还受到运维单位是否有现代化的管理手段、合理的人才结构、有序的工作流程、精简高效的内设机构、有效制衡的治理结构等因素的影响。

2.2 基于效率导向的运管体制

1)落实供水水价政策。重点抓好落实水价政策，逐步形成以政府购买服务为辅、以用水户可承受为主的水价形成机制，为充分发挥水库的功能效益及其长久的正常运行提供重要保障。按照“一水一加、新水新价”和“微利、保本”的原则，对供水价格合理确定；有条件的地区可以一步到位调整原水价格，有困难的地区可以参照自来水终端合理划分调价周期，即实行“分步调整、一次定价”的模式，第一步、第二步、第三步实施水价应满足项目运行所需成本、项目运行维护与维修所需成本、覆盖全成本并产生合理利用；农业灌溉水费与终端水费因原水水价上涨而上涨，并对农业生产和低收入家庭产生较大影响，该条件下由政府购买服务适当补贴。对用水户承担和政府购买服务的部分水费，按用水费扣除政府购买服务部分水费和同级财政核定的标准支付，新建综合水库的水费收取要面向各类工矿企业、自来水厂、用水户协会等。

2)面向服务的经费核算支付机制。以效率导向为原则，转变综合水库运维经费面向事业单位拨款的支付机制，逐步建成面向服务的核算机制。以社会平均成本为基础、以项目为单位实行运维经费的核算，优先考虑“以电养水、以水养水”经营性收入项目，当合理回报和成本回收无法从经营性收入满足时，可利用公共服务(即使用者付费)补充部分经费。若合理回报和成本回收在使用者付费后仍无法满足，可通过一种或多种购买服务的形式，如优惠政策、配套资源、支付现金等形式给予经济补助，由此弥补使用者付费与经营性收入以外缺口的部分。以核算缺口为付费额度计算依据，支付时利用运营绩效挂钩浮动的方式。

3)运维主体多元化。考虑到水库多元化的投融资主体，以分类管理、因地施策为原则加快发展多元化运维主体。针对已建成运行且以财政资金投入为主的水库，要结合现有管理体制深入推进市场化改革，逐步缩小事业编制及加快养护维修购买服务，由此实现养护维修与运行管理的采购服务。对于新建项目要遵循后建工程、先建机制的原则，在水库建管过程中鼓励、引导社会资本的参与，加快“建管养用”一体化的推行。此外，运维单位要建立制衡有效、相互支撑和支持的整治结构，充分考虑所在地用水户、项目单位等实行扁平化管理，切实提升管护人员素质，精简内设机构。

4)推进智慧水利工程。智慧水利时实现水利工程现代化、信息化运行管理的关键，要充分利用自动控制、物联网等技术加强感知能力建设，形成多元化、全天侯、高精度、自动化智能采集网络，构建水质水量水文水位、灾情工情水情雨情等水库信息监测采集系统，实现相关数据信息的获取与存储；充分利用云计算、大数据等技术分析处理获取的数据信息，加快辅助决策能力建设和水库运行调度方案优化，及时预警各种安全隐患，切实提升应急处置能力；加强服务能力和管理建设，充分利用新一代信息技术实现线上缴费、网络办公、远程调度、无人值守等客户服务和日常办公功能。

3 结 语

文章以效率导向为基础提出符合市场化改革要求的水库运行管理体制，通过确定合理的供水水价、建立面向服务的经费核算支付机制、培育发展多元化运维主体等解决市场失灵和政府失灵的问题，建立了以政府购买服务为辅、以用水户可承受为主的水价形成机制，平衡用水户、多种市场主体的现实要求，为提升工程管理能力要加快推进智慧水利建设，为相关政策的制订和水利设施投资方案的编制提供科学指导。