中国的区域发展战略和区域政策

刘应杰

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》提出：“坚持实施区域发展重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制，完善新型城镇化战略，构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系。”第一次归纳总结了中国区域发展的几大战略，并进一步提出了中国未来区域发展的目标任务。对于中国这样一个地域辽阔、人口众多的发展中大国来说，区域发展战略是最重要的国家战略之一，国家对区域发展的宏观调控是最重要的宏观调控之一，区域政策也是最重要的国家发展政策之一。改革开放以来，中国经济社会发展取得了举世瞩目的伟大成就，区域发展战略和区域政策发挥了非常重要的作用。

一、中国的五大区域发展战略

改革开放以来，中国区域发展主要有以下五大发展战略。

1.区域梯度发展战略

中国东中西地区之间存在着明显差距，不可能齐头并进，发展必然会有先有后。20 世纪80 年代初，邓小平提出“两个大局”的思想：“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。”实践证明，这是非常重要和正确的战略决策。现在，中国区域发展正呈现出梯度跨越“中等收入陷阱”的新格局。一些经济发达地区的人均生产总值已经跨越了中等收入阶段，进入人均1.25万美元以上的高收入水平。2019年，北京的人均地区生产总值达到2.36万美元，上海的人均地区生产总值达到2.3万美元，江苏的人均地区生产总值达到1.8万美元，浙江的人均地区生产总值达到1.6万美元，福建的人均地区生产总值达到1.57万美元，广东的人均地区生产总值达到1.4万美元，天津的人均地区生产总值达到1.3万美元。如果以地级及副省级城市为单位，则会有更多的城市进入高收入水平行列，如深圳的人均地区生产总值达到2.95万美元，苏州、无锡、广州的人均地区生产总值都超过2.3万美元，全国大约有1.4 亿人口的人均地区生产总值超过2万美元，估计有5亿多人口的人均GDP超过1.25万美元。中国区域发展正由点到线到面，先后跨越“中等收入陷阱”，由局部跨越到大部跨越再到整体跨越，进入高收入发展水平，这是符合中国国情的现实发展路径。预计“十四五”期间，大约在2023 年，中国的人均GDP可以达到1.3万美元以上，跨越“中等收入陷阱”，进入高收入国家的最低门槛。

2.统筹区域协调发展战略

中国发展有一个重要原则，就是要充分调动“两个积极性”，一个是中央的积极性，另一个是地方的积极性。中央鼓励和支持各地区加快发展，逐步缩小区域发展差距。在东部地区率先发展的基础上，2000 年国家开始实施西部大开发战略，2003年开始实施东北地区等老工业基地振兴战略，2006年开始实施促进中部地区崛起战略。国家加大对中西部地区发展的支持力度，特别是结合实施国家脱贫攻坚行动计划，重点支持老少边穷地区加快发展。2020年中国将全面建成小康社会，完成脱贫攻坚任务，历史性地消除绝对贫困问题，这是一项全世界公认的非常了不起的伟大成就。

3.主体功能区战略

2011 年开始，国家实施《全国主体功能区规划》，将国土空间按开发方式划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四种类型，对不同类型实行不同的空间开发、产业布局、人口集聚、生态环保、财政和投资等政策。在此基础上，中国设立各种类型的自然保护区共计2750个，总面积占到国土面积的18%，全国森林覆盖率达到23%。其中，设立国家级自然保护区474 个，设立三江源、祁连山、大熊猫、东北虎保护等10 多处国家公园。要构建国土空间开发保护新格局，发挥各地比较优势，逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局。可以说，中国实施主体功能区战略取得了重要进展，推动了生态建设、环境保护和经济社会可持续发展。

4.区域发展重大战略

概括起来就是“四三二一”战略决策，即“四大板块+三大城市群+两大经济带+‘一带一路’”。在提出西部大开发、东北振兴、中部地区崛起、东部率先发展战略的基础上，进一步实施京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区建设，以及长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展等重大战略，实施连接国内外的“一带一路”对外开放重大决策。这些区域发展的重大战略决策，构成了中国区域发展的大框架，对于引领和促进全国经济发展具有重大战略意义。

5.新型城镇化战略

2014 年3 月，中国正式发布《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》，并开展综合试点工作。新型城镇化坚持以人为核心，促进产城融合、节约集约、生态环保、和谐宜居。深入推进户籍制度改革，加快农业转移人口市民化，重点解决3 个1 亿人的问题，即1亿农村转移人口落户城镇问题，1亿人居住的城中村和棚户区改造问题，1 亿人在中西部地区就近城镇化问题。以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，发挥中心城市和城市群的综合带动作用，打造新的高水平高质量经济增长极。

二、中国的四大区域发展政策

为贯彻落实区域发展战略，国家制定实施了一系列区域发展政策。概括起来，主要包括以下4个方面。

1.区域发展先行先试政策

先行先试是中国改革开放的一条重要成功经验。从改革开放初期设立5个经济特区、14个沿海开放城市，到在各地设立经济开发区、高新技术区、产业园区，直到近年来先后设立自由贸易试验区、海南自由贸易港、跨境电商综合试验区、服务贸易创新发展试点城市、“双创”示范城市等，这些做法就是要在一些地方先行先试，探索积累经验，然后在全国复制推广、全面铺开。2020年10月14日，中央召开深圳特区建立40周年庆祝大会，深圳成为中国改革开放先行先试取得辉煌成就的一个突出代表。2019年深圳经济总量超过香港，人均地区生产总值超过台湾，财政收入也超过台湾，国际专利申请量超过德国、韩国，深圳被称为“中国硅谷”“世界创新之都”。中央提出要在深圳建设中国特色社会主义先行示范区，就是要让深圳在改革开放中继续走在全国前列，努力创建社会主义现代化强国的城市范例。

2.中央财政转移支付和税收优惠政策

1994年中国实行分税制改革，近年来全面推行营业税改征增值税，这是中央与地方财政划分的两次重大调整。目前，中国财政收入占国内生产总值的比重为20%左右，中央财政收入占到全国财政收入的43.5%，地方财政收入占到全国财政收入的56.5%；与此同时，中央财政支出仅占全国财政支出的32%，而对地方转移支付为74415亿元，占到中央财政支出的68%。从地方财政收入来看，地方本级收入占57.6%，中央转移支付占到42.4%。现在财政净上缴的省份只有8 个，从多到少依次为：广东、上海、北京、江苏、浙江、山东、天津、福建；其他23个省份都是中央净转移支付的省份。特别是在一些西部地区，中央财政转移支付已经占到了大头，如西藏财政支出中90%由中央转移支付。中国实施西部大开发战略，对西部地区实行一项重大税收优惠政策，就是企业所得税由25%降低为15%，鼓励国内外企业到西部地区投资。这些财政税收政策，对支持中西部地区经济社会发展、促进区域协调发展发挥了至关重要的作用，充分体现了中国特色社会主义的制度优势，这是其他许多国家做不到的。

3.地区协作和对口支援政策

国家开展东中西地区协作，国家部委、中央企业和东中部地区对口支援西部贫困地区，特别是支援西藏和四省藏区、新疆地区发展，派遣干部援藏、援疆，重点支援当地交通水电等基础设施建设，学校和医院建设以及产业发展、人才培养等，并且支援地区每年援助资金按当地财政收入一定比例安排。这充分体现了全国一盘棋和各地区团结协作的互助精神，也是中国区域发展政策的一项创举。现在西部地区的城乡面貌发生了巨大变化，交通、通信等基础设施、学院、医院、居民住房等都焕然一新，正在逐步赶上甚至在一些方面超过内陆地区的发展水平。

4.跨区域协同发展政策

国家制定实施了一系列跨区域、跨流域发展政策措施，出台实施了一些重大举措，包括推进京津冀协同发展，疏解北京非首都功能，建设雄安新区，推进粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展等。这些都是需要在中央层面协调推进的跨区域发展战略，出台实施相应的区域发展政策。为了统筹推进大江大河流域上中下游发展，特别是推进生态建设和环境保护，国家也在探索实行区域生态环境补偿政策。

三、区域发展需要深入研究的四个问题

中国实施区域发展战略和区域政策，有力地促进了区域经济社会发展，创造了中国发展的奇迹。同时，在发展中也面临以下4个需要深入研究的问题。

1.中央与地方财权与事权划分改革

分税制改革和营改增改革，提高了中央财政的宏观调控能力，促进了中国经济全面发展，同时也出现了新的问题，主要是中央与地方财权、事权不匹配，地方财政特别是县乡基层财政能力弱化。这就需要进一步完善分税制改革，特别是要健全省级以下财政体制，健全地方税体系。近几年，中国全面实施营改增，这是一场重要的税制结构性改革，以前属于地方税的营业税全面改征为中央与地方共享的增值税，中央与地方分成比例由原来的75∶25改为六四分成又改为五五分成，在地方原有税收基数不变的情况下，确保地方税收只增不减，这从根本上保证了营改增的顺利推进，收到了各方满意的效果。今后还需要进一步调整和完善中央与地方的财税关系，优化中央财政转移支付制度，开辟地方税源，促进地区经济协调发展。

2.区域政策的精准化、精细化问题

区域政策要真正管用有效，就必须照顾到差异性，增强针对性。特别是大的区域政策，还要进一步细化、实化、具体化。比如西部大开发政策，就要根据西北地区与西南地区的巨大差异，制定实施不同的差异化政策。中国西部地区地域辽阔，包括12个省（区、市），面积占全国总面积的71.7%，人口只占全国总人口的27%，经济总量占全国经济总和的20.7%。西北地区地广人稀，面积占西部地区总面积的62.4%，人口和经济总量只占西部地区总量的1/3，干旱缺水，沙漠戈壁广布，生态环境脆弱；而西南地区人口相对稠密，面积不到西部地区总面积的38%，人口和经济总量占到西部地区总量的2/3，雨量充沛，平地较少，山高路险。无论是从地理、气候、人口、民族，还是从经济发展来看，西北地区与西南地区都存在着很大差异。因此，需要制定实施有区别的差异化政策措施。比如，西北地区需主要解决缺水的问题，西南地区需主要解决交通的问题，西南地区要发挥好成渝双城经济圈的带动作用，西北地区要增强以西安为中心的关中城市群的辐射力。

3.区域发展政策的协调问题

现在，各地方发展的积极性都很高，形成了比学赶帮、竞相发展的良好态势，同时也存在相互攀比、重复建设、不当竞争的问题。各地都积极向中央争取戴帽子、挂招牌、设试点、给政策。如设立国家中心城市，目前国家有关文件中提出设立的国家中心城市有9 个，包括北京、天津、上海、广州、重庆、成都、武汉、郑州、西安，积极争取成为国家中心城市的还有南京、杭州、济南、青岛、沈阳、长沙、厦门等城市。再如城市升级问题，现在全国共有副省级城市15个，计划单列市5个，一些省会城市如郑州、长沙，地级城市苏州等都希望提高城市能级，增设各种试验区等，实行先行先试政策。这些都需要从国家全局出发，统筹考虑，更好地加以协调解决。

4.区域发展中出现新的分化差距问题

近年来，中国区域发展出现了一个新现象，就是在原有的东中西发展差距逐步缩小之外，产生了新的“南北分化”问题，突出表现为“南快北慢，南升北降”。南方地区经济发展势头相对较好，西南、东南、中南地区发展都不错；北方地区主要是东北、西北、华北地区经济增速有所下降。南方地区经济在全国所占比重上升到62%，北方地区经济占全国比重下降到38%，特别是东北地区经济占全国比重下降到6.3%，不到1978年时的一半。为什么会出现这样的区域差异和经济走势分化现象？从根本上说，是由创新发展和新动能成长的不同所造成的。这表现在两个方面：一是体制和机制创新，经济发展好的地方一般是改革开放力度大，市场化程度高，市场活力和动力充足，民营经济发展得比较快比较好的地方；二是科技和产业创新，经济发展好的地方一批新产业、新业态、新模式快速成长，特别是与互联网+、大数据、云计算、人工智能等相结合，发展起来的新经济提供了发展的新动能，撑起了发展的新天地。一个地方要发展得好，就必须大力深化改革开放，优化营商环境，加快创新发展，不断增强发展新动能，这是区域经济发展的根本所在。就像一列火车，如果还用过去的蒸汽动力或内燃机，肯定是跑不快的，必须适应高铁时代的需要，配备新的强劲动力，才能快速向前、行稳致远。