治理空间生产:人民政协参与社会治理的新路径——基于G市“有事好商量”平台的分析

林海彬

(广东外语外贸大学社会与公共管理学院,广东 广州 510006)

1 问题的提出

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出,“必须加强和创新社会治理,完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。其中,民主协商作为社会治理的重要渠道,就是通过有事好商量、众人的事情由众人商量,找到全社会意愿和要求的最大公约数。政协协商是具有良好的民主治理效应的协商渠道之一[1],因而中国人民政治协商会议(以下简称“人民政协”)在社会治理体系中应该发挥民主协商的重要作用。中共中央出台的《关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》对此提出明确要求,即“探索政协协商同社会治理相结合等新形式,拓展政协协商参与面,扩大界别群众工作覆盖面”。对于市县级政协工作更进一步要求“把协商放在重要位置,围绕党委和政府工作的重点、群众生产生活的难点、社会治理的焦点,每年安排若干次专题协商活动”。可见,人民政协应积极参与社会治理,并在社会治理体系中发挥更大作用,但人民政协往往缺乏足以支撑其参与社会治理的空间,面临注意力分配不足和渠道受限的双重困境。人民政协往往并不直接解决社会问题,不易引起社会治理直接利益相关者的关注。同时,以往人民政协主要通过履行政治协商、民主监督、参政议政三大职能间接参与社会治理,缺乏直接参与社会治理的有效渠道。

在现有关于社会治理的研究中,学界围绕政府、公民和社会组织等社会治理直接利益相关者探讨“国家建设与社会发展,国家与社会组织、社区、基层自治、公民参与的关系,国家能力的强弱,社会组织的生存与发展策略”等议题[2]。相对而言,人民政协参与社会治理尚未得到充分关注。目前对人民政协参与社会治理的研究主要围绕两个方面展开。一方面,肯定人民政协在社会治理中的作用。有学者认为社会治理体系从“维稳型”向“利益平衡主导型”结构转变,政协制度是适应“利益平衡主导型”结构的最佳安排[3]。人民政协作为最广泛的爱国统一战线组织在社会治理中通过构筑协商平台成为连接国家权力系统与其他治理主体的桥梁,发挥整合资源和缓冲矛盾的作用[4]。除了发挥平台作用外,人民政协运用其“转化能力”,通过协商把各方智慧和诉求转化为党委政府的决策和主张,再把党委政府决策转化为各界群众的共识[5]。另一方面,探究人民政协在社会治理中发挥作用的条件。人民政协能够在社会治理中发挥重要主要是获得党委政府以及多方的支持[6];人民政协需要加强自身建设,包括政协组织建设和提升政协委员意识、能力等方面[7]。

上述研究肯定了人民政协在社会治理中的作用,并且指出人民政协主要依赖于其他社会治理主体的支持和自身能力的提升等得以发挥作用。然而,对社会治理空间的作用以及政协地位的超脱性并未引起足够的重视。治理是在一定空间中产生的,治理空间不仅是物质性载体,还是各种社会关系共同作用的结果[8]。在实践层面,从政治协商、民主监督、参政议政这三大职能来看,人民政协在治理体系的作用更体现在政党系统、政权系统以及联结两者与社会之中。社会治理应对的社会问题,其直接利益相关者多为政府职能部门、企业、社会组织、公民等主体,而人民政协主要在后台发挥智囊、监督等作用,难以直接参与社会问题的治理。因而,在现有研究的基础上需要进一步探讨人民政协如何生产出支撑其参与社会治理的空间。

G市政协通过“有事好商量”民生实事协商平台(以下简称“有事好商量”平台)参与社会问题的治理,有效推动直接利益相关者解决社会问题。由于G市政协“有事好商量”平台取得的良好成效,该平台成为G市社会主义协商民主建设的“知名”品牌和社会治理现代化改革的创新举措,并入选中组部评定的“贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想在改革发展稳定中攻坚克难案例”。G市政协的创新举措得到其他地方政协的效仿,纷纷设置类似平台。基于此,本文以G市政协“有事好商量”平台作为案例,剖析人民政协如何生产治理空间以参与社会治理,从而为人民政协参与社会治理提供有价值的启示,并在理论上阐释将人民政协的政治优势转化为治理效能的内在逻辑。

2 治理空间生产:人民政协参与社会治理的分析视角

经列斐伏尔的开拓性研究,“空间”逐渐成为社会科学研究的重点议题,开启社会科学研究的空间转向。社会空间“不仅被社会关系支持,也生产社会关系和被社会关系所生产”[9]48。这说明社会关系与社会空间相互形塑。一方面,社会空间不仅是物理的,还是社会性的,是各种社会关系共同作用的结果。因此,人民政协作为连接国家和社会的桥梁,参与社会治理亦将其与党政部门和民众的关系带入治理空间之中,从而影响治理效果。另一方面,空间生产社会关系、约束和引导社会主体的行为。社会治理空间不仅是社会治理组织和活动的场所载体、物资约束以及行动的结果[8],而且通过生产社会关系来约束和引导社会治理主体。因此,当人民政协参与社会治理空间的构建时,其借助空间亦能够对其他社会治理主体产生影响。改革开放以来,由于资本进入、人口流动、私人空间扩展、虚拟空间产生、物理空间纵向发展、治理空间单位尺度拉大等因素的挑战,我国治理空间发生巨大变化,治理空间形塑的力量从单一的党政部门到多元主体[8]。空间成为社会关系生产和社会秩序构建的基础,空间自身也可以被生产,每一个社会都有与其发展相适应的空间生产模式[10]。结合现有社会治理空间的研究,本文认为社会治理的空间生产包括以下内容。

2.1 划分社会治理空间范围

吉登斯认为:“个体在时空中运动时,他们彼此之间的互动构成了各种‘束’……这些‘束’往往出现在一个有边界限制的区域内的一些‘停留点’或某些确定的时空地点。”[11]198人民政协主要通过履行政治协商、民主监督和参政议政三大职能对党政机关产生影响,进而影响社会治理。从决策产生过程来看,人民政协通过调研、收集民意并通过建议和意见等形式将民意反馈给相关党政部门,主要发挥连接党政部门和社会的“桥梁”作用,间接参与社会治理。因此,人民政协参与社会治理的前提是突破以直接利益相关者所构成的互动情境界限,能够被吸纳到社会治理空间界限之中。这种吸纳一种是人民政协被划分到现有直接利益相关者互动的界限之中,如实践中有些地方将人民政协纳入社区网格化治理之中。另一种是直接利益相关者进入人民政协划分的社会治理空间之内,如各地方政协推出的“有事好商量”平台作为解决社会问题的新空间。鉴于人民政协作为专门协商机构的定位,本文主要探讨第二种方式。因此,直接利益相关者愿不愿意接受并进入人民政协划分和搭建的社会治理空间成为首要考虑的问题。政府职能部门作为解决社会问题的直接利益相关者和权力部门,其是否进入社会治理空间关乎社会问题得到解决的程度。按照相关规定,人民政协可以与相关职能部门沟通之后组织开展协商活动,但是后者是否接受是一个前置性问题。另一个问题是诸多议题涉及多个职能部门,逐一沟通存在高成本的问题,甚至产生扯皮问题。应对这两个问题,需要找到符合政府职能部门自身的运行逻辑,形成其“互动的构成性元素”[12]220。社会问题的解决“最终落地都离不开地方政府内部动员机制的有效运转,离不开地方政府的强大动员能力”[13]。因此,人民政协可借助党政部门的权威划分社会治理空间范围。

2.2 共同在场的情境约束和引导社会治理主体行为

规则的建立并非易事,“在交往与竞争日益发达的条件下,共同意义的形成则往往需要通过自觉或强制性的建构才能得以形成”[14]359。然而“在局部的行动环境中,权力的实施造就了规则和政治结构,规则和政治结构又使权力受到制约;通过这些规则和结构,行动者能够发现并创造新的资源和技术,来从事合作与对抗的社会游戏”[15]7。划分社会治理空间范围之后诸多行动者共同在场,以身体在场为核心的时空关联被纳入“情境空间性”之中[11]139。这些情境包含治理规则,行动者根据情境感知社会规范,确定自身的定位,“一种社会定位需要在某个社会网络中指定一个人的‘身份’……这种‘身份’伴有一系列特定的规范约束”[11]161。当然,随着技术的发展,共同在场不仅是指行动者面对面的互动,而且指不同行动者借助媒介突破时空限制参与其中。“现代性的降临,通过对‘缺场’的各种其他要素的孕育,日益把空间从地点分离出来,从位置上看,远离了任何给定的面对面的互动情势。”[16]16人民政协通过构建协商平台参与社会治理,协商平台为共同在场的情境提供空间,各行动者需要遵循人民政协所塑造的协商平台规则。人民政协的协商平台可以容纳不同的情境,如媒体可以参与其中,并基于其具有监督和广泛传播的功能,塑造参与者被监督的情境;再如协商结果向党政部门传递,将上下级政府之间、党政之间的关系容纳其中,构成对参与者行政约束的情境。因此,人民政协通过容纳不同的情境得以借助其他组织的力量制定出让各直接利益相关者接受的治理规则,约束和引导其行为。

2.3 社会治理空间从协商向实践延伸

如果说社会治理空间范围的划分与共同在场的情境是构成社会治理空间产生的重要机制的话,那么这一社会治理空间受制于特定时空。协商平台如果受制于时空,意味着其难以对实践产生影响,最终生产的社会治理空间难以产生治理效能的意义。换言之,对具体社会问题和社会事务的最终治理仍需要依赖于诸多直接利益相关者。因此,人民政协生产的社会治理空间需要向实践延伸。社会治理空间的情境能否脱离在场,在其他时间点对社会关系产生影响也是吉登斯关注的问题。吉登斯采用“脱域”这一概念分析空间延伸问题,即“社会关系从彼此互动的地域性关联中,从通过对不确定的时间的无限穿越而被重构的关联中‘脱离出来’”[16]18。监督可以发现和矫正偏离的行为,从而使得在场的社会关系能够再次得到确认和遵守。由于政协协商平台引发的监督是基于具体的协商议题,涉及具体事务的操作,协商主体对议题的承诺可以突破时空限制成为进一步监督的依据。监督有不同的类型和效力,人民政协对政府及其职能部门的监督主要依靠政治影响力形成软监督[17],不同于人大的法律监督、政府的行政监督以及司法机关监督的“硬约束”[18]。具有“硬约束”的监督主要来自于党政权力体系,它们的监督“拥有奖励和制裁的权力,因而具有刚性的约束力”[19]。因此,人民政协的社会治理空间生产从协商向实践延伸,依赖于运用自身“软监督”和获得来自党政部门的“硬约束”支持。

3 G市政协参与社会治理的空间生产机制

早在社会治理体系加入“民主协商”这一治理渠道以及党中央要求人民政协参与社会治理体系之前,G市政协就通过“有事好商量”平台参与社会治理。G市政协主导协商议题的选择、协商过程和协商结果的运用,而政府职能部门、社会组织、企业、公民等直接利益相关者作为受邀者按照“有事好商量”平台的规则参与协商解决社会问题,从而生产出不同于以政府职能部门为主导的社会治理空间。本文以此为案例,试图分析人民政协生产社会治理空间的机制,探讨人民政协如何参与社会治理。习近平在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话强调:“在中国社会主义制度下,有事好商量,众人的事情由众人商量,找到全社会意愿和要求的最大公约数,是人民民主的真谛。”G市政协以此为要求和灵感,率先打造“有事好商量”平台。2018年2月13日,G市政协出台《创建“有事好商量——G市政协民生实事协商平台”工作方案》,构建“有事好商量”平台领导小组,G市政协主席出任组长,副组长包括市政府秘书长、政协副主席和官方媒体领导,负责相关协调工作。2018年3月到2021年8月,按计划共推出32期“有事好商量”民生实事协商电视节目,部分协商议题及治理效果如表1所示。

每一期“有事好商量”议题由市政协承办的专委会和市政府相关部门牵头,并且吸纳议题涉及的其他政府职能部门、政协委员、行业协会、企业、媒体和公民等参与。其中,市政协发挥主导作用,为“有事好商量”平台制定运作规则。协商前,市政协在年初确定该年度各期议题,并根据议题明确承办的政协专委会以及市政府的牵头部门。协商过程包括两个步骤。一是实地调研和初步协商,包括政协委员自行或联合相关政府职能部门调研发现存在的问题,之后政协与相关政府部门初步协商。根据议题涉及的职能部门,调研和协商有时需要多个政府部门参与。二是同台协商。经过充分调研,议题涉及的直接利益相关者与政协委员同台协商,由G市广播电视台录制后在黄金时段播放。电视台对调研和初步协商环节实施跟拍,并在同台协商中穿插播放。政协再将协商结果反馈给市委市政府,并且根据进度询问相关政府职能部门的办理情况。G市政协“有事好商量”平台取得良好的治理效果。首先,推动社会治理目标的实现。“有事好商量”平台提出的多数政策建议获得相关政府职能部门采纳并执行,不同程度上解决了民生问题。其次,提升社会治理效率。“有事好商量”平台为治理主体提供共享信息的渠道,如“老楼房的电梯梦”协商中推动经验传播,加快旧楼加装电梯的速度。再次,提高社会治理体系的回应性。“有事好商量”平台邀请议题相关公民参与线下协商,也参与线上调查活动,为公民与相关政府职能部门协商提供渠道,从而提高社会治理体系的回应性。G市政协的治理空间生产不仅获得直接利益相关者的认可,而且能够对实践产生影响。G市政协主要是通过借力党政权威划分社会治理空间范围,以及共同在场的情境化机制制约和引导社会治理主体行为,生产在场的社会治理空间。在此基础上再通过监督机制使得社会治理空间得以从协商延伸到实践。

3.1 借力党政权威划分社会治理空间范围

社会治理空间边界由社会治理主体的互动关系确定。“有事好商量”平台所协商的民生议题涉及的主体包括政府职能部门、企业、社会组织、受民生问题影响的公民等直接利益相关者。在这之前,人民政协难以通过像党委政府等部门直接动员利益相关者参与社会治理,甚至陷入“组织悬浮”的困境[20],而且民生政策的形成过程中利益相关者的参与缺失[21],使得人民政协难以借助传统渠道动员直接利益相关者参与社会治理。G市政协通过借力党政权威划分社会治理空间范围,主要体现在确定治理对象过程之中。每个协商议题针对特定的治理对象,而特定治理对象关联某些社会治理直接利益相关者,因而确定治理对象也就能够确定治理主体。中共中央出台的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》规定了协商议题的提出机制,要求“建立党委同政府、政协重点协商议题会商机制,议题可由党委和政府交办,可由党委召开的秘书长联席会议研究提出,可由政协与党委和政府及有关部门沟通协商提出”。

首先,G市政协借助市政府权威动员政府职能部门参与协商。有效的协商需要具备多种有利条件[22],G市政协通过发函与市政府确定“有事好商量”平台的协商议题,第一年的议题来源于市政府的“十件民生实事”和政府工作报告,得到该市市长的认可,认为“不但想到了一起,而且要劲往一处使”。协商议题获得市政府认可意味着“有事好商量”平台可以借助市政府权威动员相关政府职能部门参与民生问题的协商。

其次,借助市委权威获得选择治理对象的权力。“有事好商量”平台取得良好治理效果而得到G市党委的肯定,认为“有事好商量”平台是协商民主建设的一项重要创新成果,并通过《G市开展“有事好商量”民生实事协商办法(试行)》,使得“有事好商量”平台获得政策依据,对政府职能部门参与的职责作出明确规定。“有事好商量”平台的权威源自市政府支持的基础上又增加了市委认可,使得参与协商平台成为政府职能部门的政治任务,“未按要求完成,地方公务员可能面临问责的风险”[13]。获得来自党委权威的支持,使得人民政协具有选择治理对象的权力,第二年的议题从之前的100%来自市政府下降为30%,议题的主要来源变为协商座谈会。

再次,借助主管部门权威动员治理主体积极参与协商。当议题选择和协商涉及多个政府职能部门时,可能引发部门之间相互推诿或是消极对待。因而,需要在具体运作过程中约束治理主体。根据《G市人民政府办理人大代表建议和政协提案工作细则的通知》,市政府办公厅是全市政府系统提案办理工作的主管机关,而市政府秘书长分管市政府办公厅,负责对市政府各职能部门办理政协提案、建议等工作进行考核,从而对各政府职能部门参与“有事好商量”平台的具体表现具有约束作用。因此,将具有协调政府职能部门权威的市政府秘书长作为“有事好商量”平台的副组长能够避免相互推诿或消极对待的问题。

3.2 共同在场的情境化机制制约和引导治理主体行为

“有事好商量”平台所塑造的社会治理空间具有独特性,这一独特性在于其情境性,情境有助于共识的达成。共同在场可以容纳多种情境,不同情境塑造不同的治理规则,进而在不同方面影响社会治理主体行为。因而,运用不同的情境有助于制约和引导社会治理主体行为。

一方面,有效治理需要公共信息的分享和流通[23],而社会治理主体共同在场情境塑造信息流动规则,引导社会治理主体提供信息和接收信息。由于“政协位置超脱,可以排除干扰,能够比较全面地了解和更实际地反映各方面的情况”[24],因而当政协与其他直接利益相关者共同在场时,直接利益相关者倾向于直接表达自身利益诉求和看法。如针对共享单车管理的“三乱”(乱停、乱放、乱投)问题涉及G市交委、公安部门、交管部门、企业、街道、志愿者、民众等,G市政协委员通过实地调研分别向这些直接利益相关者了解利益诉求和具体解决方案。同时,“有事好商量”平台还通过微信公众号调查民众对相关议题的看法。这些信息经过政协委员前期的调研将不同主体对社会问题的意见和建议汇总后反映到协商现场,为协商、决策提供信息来源。当不同直接利益相关者参与同台协商时,他们均作为政协的受邀者,具有平等的地位,能够激励公民等直接表达自己的看法和想法。这弥补了公民参与公共治理存在参与能力不强、参与形式与渠道相对单一、参与机制有待完善等问题[25]。

另一方面,时空边界的扩大塑造话语表达规则。“有事好商量”平台通过电视节目的形式向公民、网民传播,扩大了其时空边界。随着信息技术的发展,电视节目播放后观众可进行解读和二次创作,从而形成“缺场者”对“在场者”的影响,甚至“缺场者”可以设置新的议题[26]。因此,对具有反思性的行动者而言,时空边界扩大后最优的策略是采取符合舆论导向并具有真实性的话语表达,从而减少情绪化的话语表达,有助于形成共识。因此,“有事好商量”平台通过情境化机制塑造了治理空间的规则,共同在场使得议题涉及的直接利益相关者得以表达想法,使得信息充分流动;电视节目的形式扩大了时空边界,为直接利益相关者塑造理性表达的规则,促使各方在媒体的监督下保持良好的形象,从而有助于共识的形成。换言之,“有事好商量”平台使得每个议题均在相同的治理情境之下,遵循同样的“规则”,即经过信息充分流动后形成一定的共识。

3.3 监督机制将社会治理空间从协商向实践延伸

如果说情境形塑治理空间规则的话,那么情境具有一定的时空性,社会问题的实际解决情境与“有事好商量”平台的情境不同,从而可能存在协商结果难以转化为治理成果的问题。因此,需要通过监督机制将“有事好商量”平台的情境延伸到实际问题的解决过程之中,从而将社会治理空间从协商向实践延伸。

一方面,“有事好商量”平台通过舆论压力引导政府职能部门作出相关承诺,形成监督依据。“有事好商量”平台最终以电视节目的形式向市民呈现出来,在节目之中专门设置由相关职能部门现场就政协委员的建议作出回应的环节。“承诺”成为政府职能部门进行回应的主要方式,甚至有些回应具体到明确解决问题的时间和措施。相关议题涉及多个职能部门时各职能部门均需要表态,克服了政府部门之间相互推诿的问题[27]。在“老楼房的电梯梦”议题中,旧楼加装电梯存在审批难的问题,很多居民需要跑市国规委、街道办、消防部门等多个部门,有些旧楼数年都未能安装。对此,相关职能部门均承诺加快审批并成立电梯办,解决民众在多个职能部门跑腿的问题。相关政府职能部门的承诺还体现在调研过程之中(调研时有录像,在电视节目中穿插播放)。如在讨论公共租赁住房制度时,参与协商的群众反映公共住房建好后存在配套差的问题,未能建设红绿灯和斑马线。虽然红绿灯的设置主要是交管部门的事情,但当时参与协商的住房保障办公室负责人说,“民有所需、必有所应”,承诺要负责。该负责人调研后就立即协调其他部门共同解决,很快设置了斑马线和红绿灯,解决了民众危险出行的问题。

另一方面,运用软监督督促职能部门履行承诺和借用“硬约束”促使职能部门为承诺负责。人民政协往往难以像党委政府等机构一样形成硬性监督,G市政协则通过打电话等方式向相关职能部门询问承诺的进展情况,形成软监督。软监督虽然不具备强制力,但是有助于督促相关职能部门履行承诺。同时,G市政协借用“硬约束”促进社会问题的解决。根据《G市开展“有事好商量”民生实事协商办法(试行)》,要求每个议题协商需有关职能部门负责人参加,并且要建立政府与政协联合督办工作机制,组织检查、跟进落实协商成果等,并将督办的结果,即职能部门履行承诺的情况上报市委。如果相关职能部门未能履行承诺,将面临被问责的风险。在软监督和“硬约束”的作用下社会问题得到解决,有些涉及多个职能部门的社会问题也得到较好的解决。如在为旧楼装电梯议题中,相关职能部门承诺让民众少跑腿,协商之后该市从只有一个区成立电梯办扩展到十个区成立电梯办,为民众提供“一站式”服务,解决民众多跑腿的问题,并且还为电梯安装提供10万元～15万元/部的补贴。可见,通过在舆论压力下设置回应环节,使得协商能够快速得到相关职能部门的“承诺”,并且以此为依据运用软监督和“硬约束”将社会治理空间从协商向实践延伸。

4 结论

人民政协参与社会治理对完善共建共治共享的社会治理体系具有重要意义。G市“有事好商量”平台的实践表明,人民政协可以有效参与社会治理,要点在于生产社会治理空间,形成“可接近的公共空间,为人们的参与、表达和自组织提供有效的渠道和必要的支持”[8]。人民政协生产社会治理空间主要通过借力党政部门权威划分社会治理空间范围、共同在场的情境化机制塑造治理规则以约束社会治理主体的行为、监督机制将社会治理空间从协商向实践延伸三大机制对实践产生影响。这三大机制生产的社会治理空间,使得人民政协在构建共建共治共享社会治理格局的实践中从以往发挥辅助性功能的“后台”走向发挥主导作用的“前台”,成为人民政协参与社会治理的新路径和新动向。

本文也表明,人民政协通过生产社会治理空间是将“我有你没有、我能你不能”的中国政治优势和人民民主制度转化为治理效能的有效路径。首先,为解决社会矛盾和凝聚社会共识提供重要渠道。人民政协能够以更为客观中立的态度游走于各直接利益相关者之中,成为协商的组织者。借助成熟的协商平台能够化解直接利益相关者的冲突和矛盾,为社会问题的解决凝聚共识。其次,扩大社会治理体系的开放性。人民政协为公民提供了参与社会治理的新途径,并且通过设置流程和规则约束相关政府职能部门,使公民与政府职能部门得以平等交流和协商。再次,增强社会治理体系的协同性。人民政协通过生产治理空间形成推动政府部门协调的新基础,即通过信息充分共享推动协商、凝聚共识从而产生协调行动,遵循共识驱动的逻辑。治理空间生产是人民政协参与社会治理的新路径和新动向。除此之外,人民政协在实践中参与社会治理的路径还包括其被整合进原有的社会治理空间之中,如有些地方政府通过开放网格化治理的信息系统将政协委员吸纳到社会治理体系之中。未来的研究可以综合比较这两种路径的治理效果,在此基础上进一步构建人民政协参与社会治理的理论体系。