财政政策绩效评价满意度调查浅析

毛翠英，赵 进，戴海燕

（1.南京英绩博效风险评估咨询有限公司，江苏 南京210033；2.南京江北新区财政局，江苏 南京210000）

服务型政府治理的宏图大略离不开以特定财政政策供给的公共产品与公共服务，财政政策通过合理配置和公平善用公共资源，充分发挥保障与引导作用，切实满足人民群众的不同需求。财政政策绩效评价作为检验财政政策功能（导向功能、协调功能、控制功能、稳定功能）的“试金石”，其重要作用日益凸显。2018年9月，中共中央、国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》，对预算绩效管理做出顶层战略部署，其中明确要求将对财政支出项目绩效评价延伸到财政政策绩效评价。服务对象是否满意（即财政政策实施后满足社会公众或特定社会群体需求的程度）是对财政政策实施情况是否有效果的最直观反应，因此财政政策的满意度评价至关重要，而满意度调查则成为该项评价工作能否取得科学、合意效果的关键。

一、 财政政策满意度调查基本情况

（一）满意度调查主要方式

当前财政政策满意度调查主要采取以下四种方式:一是面对面调查，调查人员入户访问或在特定地点访问；二是问卷调查，通过向特定的调查对象发放或寄送调查问卷进行访问，搜集相关意见和信息；三是电话调查，对社会公众随机拨打电话访问；四是网上调查，通过互联网针对特定人群进行问题设计、信息收集访问。

（二）满意度调查指标设置

目前，我国各级政府在财政政策绩效评价过程中，针对满意度指标的设置主要采取“一个指标、N 套问卷”的方式，即在评价指标体系表中，满意度指标仅作为其中一个单独的指标予以设置，但在实际操作中，将该指标涵盖的内容细化分解为一至三套（通常最多不超过三套）调查问卷，以问卷问题、分值设置和评分标准的形式，体现满意度指标的设计意图。

以某市的国际服务贸易政策评价项目为例，该市财政局评价工作小组在对政策满意度指标进行测评时，按照申请政策补助通过和未通过两种情况分别针对相关企业设置了调查问卷，对于获得补助的企业，主要调查其对相关部门服务态度、服务效率、扶持力度、政策导向、企业负担等方面的意见；对于未获得补助的企业，主要调查其对政策公平、审批流程、信息公开、部门履职等方面的意见。通过问卷调查和打分，综合反映出本地企业对国际服务贸易政策的满意度信息。

二、 财政政策满意度调查存在的主要问题

从近年的财政绩效工作实践看，财政政策满意度调查提升了政府提供公共服务的质量和效率，提高了公众认知和获得感。但还存在一些问题:

（一）满意度调查缺乏统一标准

当前从中央、省和市级都在不同文件中提到过要加强绩效管理中的满意度调查工作，但尚未形成统一的调查与评判标准。如:满意度的基准应当设定为多高，是80%还是85%?问卷调查的形式和评分标准是否应当统一? 问题描述和选项设置是否应当一致等。此外，对于满意度调查的对象选择、调查内容等也均无统一的标准和规范，主要还是依赖于评价工作开展部门和机构根据被评价政策临时设计，往往出现同一个政策，由于评价主体不同，最终得出的满意度调查结果大不相同的情况。

（二）满意度指标设置科学性不足

目前，各级财政政策满意度评价指标设置的科学性均有待提高。在设置过程中，往往仅着眼于被评价的政策本身，从宏观层面看，没有有效结合中央、省市关于全面实施预算绩效管理的总体意见和具体要求，指标设定不具有前瞻性、普遍性，关注的层次偏低，深度有所不足；从微观层面看，指标设定与被评价对象结合过于紧密，在一定程度上与之前的管理类指标、产出类指标存在重叠，计算分值时不够严谨。同时未能做到举一反三，即既适用于本次评价对象，又可对同类、相似评价工作或今后相同对象评价工作形成参考，基本属于“一次性”指标，这次评价工作完成以后，该指标即随之无效。随用随设，随设随弃。

（三）满意度调查的对象不够全面

在经费、人员、时间等条件的限制下，财政政策绩效评价工作中的满意度调查普遍存在样本代表性欠缺和样本量不足的问题。由于财政政策在实施过程中往往涉及一个以上的利益群体和相关群体，因此，在进行政策满意度调查时，理论上应针对所有涉及群体搜集意见，但在实际操作中，尚未有效落实；此外，因政策影响的人口数量相应较高，要完成具有较高科学价值和实用价值的满意度调查，往往需要抽取大量的样本，但在现实工作中，往往难以做到。如某垃圾处理场项目，承担全市城区所有生活垃圾的填埋服务，服务对象是全市40 万名市民（只考虑主城区常住人口），即便样本量为10%，也需要调查4 万人；若将其他人口纳入，则工作量还将大幅增加，工作量远超评价工作小组的能力水平。

（四）调查对象存在主观性偏差

财政政策满意度调查主体主要是财政部门，被评价对象一般为行政事业单位等公共部门，满意度调查对象则包括行政机关、社会团体、企事业单位、社会公众等。无论是调查者还是被调查者，都有各自的主观意图，难免对调查结果产生影响。如产业政策调查，受益企业和未受益企业对政策的满意度势必有较大差距。另外，不同群体的知识文化水平差异较大、公众信息不对称也客观上影响着调查结果。

三、 完善财政政策满意度调查的相关建议

（一）明确满意度调查的目的和方式

开展财政政策满意度调查时，应首先明确此次调查的主要目的和方式，包括需要解决什么问题、反映什么情况、涉及多大的范围和哪些组织及群体、采用何种方式方法进行调查、对同类或相似政策能够起到怎样的参考作用等。其中解决问题等要求是每一次政策满意度调查都应当提前予以明确的事项，以保证调查能够准确有效地开展；发挥参考作用要求则是为了实现政策满意度调查的效用最大化，通过每一次调查积累可用信息和数据，逐步形成分门别类、可资利用的数据库。

（二）科学选择满意度调查的对象

财政政策通常涉及较大规模的资金支出，对较大范围内的经济社会活动产生影响，覆盖不同的社会组织和群体，因此，开展财政政策满意度调查，应当科学选择调查对象，力争全面反映政策执行绩效。政策满意度调查对象通常应当包括以下三种:

一是政策实施的直接影响对象。一项政策实施有无必要、效果好坏，从政策实施的目标群体情况变化能够得到最直观的反映，如产业扶持政策—被扶持企业发展情况、民生保障政策—群众生活水平改善情况等。因此，应当将政策的直接受益对象作为满意度调查的核心对象。

二是政策实施的间接影响对象。一项政策的实施，除了可以产生直接影响外，不可避免的还会产生间接影响，如农业扶持政策既可以提高农民收入，又可以提升农产品质量或者适当降低农产品价格，对于广大市民而言，也可以产生积极影响。因此，开展政策满意度调查，还应当考虑收集这些间接受到影响的群体的意见和信息，掌握政策的外溢效应。

三是政策的具体实施者。一项政策能否得到顺利推行，政策内容、实施方式、实施者的态度及水平都是不可或缺的要素。同样，从政策的具体实施者口中，能够获得关于政策内容是否合理、覆盖对象是否全面、实施方式是否科学的直接信息，对于政策在实施过程中是受到欢迎还是抵制，也可以取得较为直接的反馈。因此，应当将政策的实施者也纳入满意度调查范畴，通过问卷调查或者访谈等方式收集相关信息。

此外，对于专业性较强的政策，调查人员还可以考虑面向相关领域的专家学者开展调查，获取他们对于政策本身及实施绩效的专业看法。

（三）科学设置满意度调查指标及其权重

指标的权重赋值、指标设计直接影响评价结果。目前国内外较为成熟的设计方法有专家会议法、德尔菲（Delphi）法等。建议借用上述方法，用程序化的方法固化指标确定过程，对我市现行财政政策满意度指标设置进行全面梳理和重构（见表1），提升满意度指标设置的科学性。

表1 财政支出政策满意度调查指标体系

在实际开展满意度调查过程中，调查人员应当根据调查目的、对象等情况综合考虑，科学设置调查指标。

财政政策绩效评价工作中的满意度调查，还应当根据不同政策类型，合理设置满意度指标在整个评价指标体系中的权重。例如:与居民生活密切相关的政策评价，满意度指标作为核心指标，权重应当提高，在百分制评价指标体系中，满意度指标应当占到25～30 分；扶持补助类项目评价中，满意度指标应当作为核心指标，分值设定在15 ～25 分之间，考察受扶持对象的满意度情况，检验政府和预算部门的履职情况；与居民生活直接联系较弱、无明确受扶持对象、与经济社会发展关系较为密切的发展类项目评价中，应当将评价重点放在财政投入与产出情况上，满意度指标可以不作为核心指标，分值不应超过10 分，甚至可以不设满意度指标。

（四）灵活运用不同媒介手段开展满意度调查

当前开展满意度调查的方式主要有网络问卷、手机扫码问卷、短信回访、网络回访、纸质问卷、面对面访谈、上门调查等形式。不同形式各有其优缺点和适用范围。如采用手机、网络等电子手段进行调查访问，适用于影响面广、样本量大、对满意度信息需求较为简单的调查工作；纸质问卷、上门调查等方式适用于样本较小、调查内容较为丰富的满意度调查；面对面访谈或座谈形式，适用于需要深入了解情况或者收集专业意见的调查工作。调查人员在开展调查工作时，应当根据实际情况，灵活选择一种或几种调查形式，保证样本数量、样本多样化、信息深度等需求。

（五）财政政策满意度调查问卷模板设计

以产业政策类（工业企业技术装备投入改造奖补）为例，满意度调查的共性内容及问题可考虑包含:基本信息主要了解调查对象的所属区域、项目类别等；满意度问题主要包括对专项资金分配公平性、专项资金申请程序便捷性、资金投入及时性、资金投入针对性、补助内容合理性、补助金额、资金监管、资金经济目标实现、资金社会目标实现、资金可持续的满意度等。具体可从以下几个方面考虑:

1.对受益企业设置的问题导向

可关注:①我市工业企业目前存在的主要问题是什么?技术装备改造是否解决当前工业企业存在的问题? ②当前市工业企业技装投入总体情况如何? 您对专项资金投入及时性的满意度? ③通过工业企业技术装备投入补贴，是否能够有效解决工业企业技术装备投入的难题? ④设立该专项是否符合企业发展需求? ⑤该专项形成的企业税收，主要受益主体是市本级还是区级? ⑥该奖补专项资金是否可以在工业企业技装改造方面发挥最大效益? ⑦您对专项资金申请程序简便性的满意度? ⑧对该补助专项还有哪些好的建议?

2.对非受益企业设置的问题导向

可关注:①你认为我市工业企业目前存在的主要问题是什么? ②是否听说过工业企业技术装备投入改造奖补专项资金? ③如果有了解，你认为这个专项的设立是否对企业实施技改有积极引导作用? ④该资金设立是否起到既能解决企业部分资金困难，也利于企业融资增信? ⑤是否能引导我市工业经济发展? ⑥您对专项资金设立分配的公平性的满意度如何? 有哪些好的建议?