乡村旅游发展中的问题及对策探析

□孙 磊 杨 萍

(1.山西省委党校，山西 太原 030006；2.山西开放大学，山西 太原 030027)

近年来，随着旅游热潮的兴起，乡村旅游也得到了快速发展。特别是2015年“全域旅游”概念的正式提出和2016年中央一号文件明确提出“大力发展休闲农业和乡村旅游”后[1]，乡村旅游作为推进全域旅游的基本路径和脱贫攻坚的重要抓手，得到了各地政府的高度重视，出台了许多政策和措施予以鼓励和支持，促使乡村旅游出现了蓬勃发展的局面，但同时也仍然存在一些深刻的矛盾和问题，需采取有效政策举措予以化解。

一、乡村旅游发展现状分析

在习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的发展理念指导下，各个地方纷纷贯彻中央关于“大力发展休闲农业和乡村旅游”的政策精神，依托当地农村的旅游资源，坚持“以农促旅、以旅强农”方针，不断强化政策扶持力度，大力推动乡村旅游发展，并取得明显发展成效。

(一)乡村旅游示范村建设成效显著

标准引领、示范带动是当前各个地方推动乡村旅游发展的普遍做法。为促进乡村旅游业发展，各地文化和旅游部门纷纷出台关于乡村旅游示范村、旅游扶贫示范村的等级划分与评比标准，积极开展乡村旅游示范村建设，以示范村评比、宣传作为推动乡村旅游发展的主要抓手。在各地政府的高度重视下，乡村旅游示范村评比的影响力不断扩大，广大农村申报示范村的积极性不断高涨。并且，经过主流媒体的大力宣传和推广，乡村旅游示范村的社会影响力和知名度也大幅提高，成为具有吸引力的旅游目的地。乡村旅游示范村建设正成为乡村旅游发展的强力引擎。

(二)乡村旅游发展势头强劲

在2020年旅游市场深受新冠疫情影响的背景下，各个地方纷纷把乡村旅游作为全面启动旅游业的突破口，实现了乡村旅游的率先复苏和快速发展。特别是在2020年“五一”期间，各地文化和旅游部门针对小长假的旅游需求，通过组织“踏青游”“乡村游”等活动，以乡村旅游示范村和旅游扶贫示范村为主体，为广大市民提供、推荐踏青郊游、休闲娱乐的乡村旅游线路，迅速掀起乡村旅游热潮。乡村客栈、驿站、民宿等迅速成为旅游新热点，各乡村旅游景点还出现了人满为患的局面。在乡村旅游发展热潮中，涌现出一批拥有良好口碑的品牌。

(三)乡村旅游类日趋丰富

从旅游业态来看，当前乡村旅游已经突破单一的农业观光旅游模式，内容不断拓展，类型不断丰富，已基本涵盖了观光休闲、红色文化、特色名吃、生态康养、民俗体验、研学科考等多种类型。在此基础上，各地农村依托区位优势、产业特色和风土文化，不断挖掘乡村旅游内涵，进一步开发出乡村民宿、特色小镇、农耕园、田园综合体等新的旅游类型。从乡村旅游的开发主体来看，既有当地村委自主开发、企业入驻开发、乡贤带动开发等类型，也有政府帮扶开发、公益组织开发等类型，丰富多样，为乡村旅游的发展注入了极大的活力。

(四)带动农民生活改善效果明显

实践证明，乡村旅游是促进农民增收的有效途径。有的地方村民通过利用自家院落或租赁院落开设农家客栈、开设“农家乐”、制作传统手工艺品、销售农产品等直接方式参与乡村旅游，有的地方村民通过入股参与、旅游分红等间接方式参与乡村旅游。在乡村旅游开发前，农民家庭的收入来源主要是种地和外出打工，在乡村旅游开发后，广大农民获得来自旅游业的额外收入，随着家庭收入的提高，农民生活水平也大幅提高。与此同时，旅游开发促进了农村道路设施、环境卫生条件等的改善，广大农民生活环境更加舒适宜人。

二、当前乡村旅游发展中存在的问题

在乡村振兴战略深入实施的背景下，凭借着得天独厚的自然生态优势、各地风情迥异的农业资源和历史文化优势，乡村旅游表现出不可估量的巨大发展潜力。但由于乡村旅游起步时间还不长，基本上还处于初步发展阶段，各地乡村旅游发展水平参差不齐，在发展实践中仍普遍存在一些亟待解决的矛盾和问题。

(一)环境与基础设施建设薄弱

农村风貌、田园景观和山水生态是乡村旅游发展的基本依托。但长期以来，因历史上大规模粗放式矿产资源开发所造成的生态破坏问题，一些农村地区的生态欠账仍然严重，并由于植被栽种、水源涵养等生态修复需要付出巨大的财力、人力和物力，成本高，回报慢，导致农村生态治理进展相对缓慢。在一些地区，乡村旅游与矿产资源开采运输的矛盾和冲突仍然存在，因资源开采运输造成的生态破坏和环境污染对乡村旅游的发展造成严重的负面影响。另一方面，尽管在乡村治理的政策导向下，广大农村人居环境获得极大改善，但在道路、饮水、通讯等基础设施方面仍存在明显不足，垃圾处理、污水处理、厕所改造等工程建设长期欠账。同时，在农村乱堆乱放、乱搭乱建等“三乱”问题仍普遍存在，村容村貌不够整洁、田边路边美化不足，也严重影响到游客的旅游体验，对乡村旅游的发展构成制约。

(二)低水平开发与同质化竞争严重

从乡村旅游发展实际来看，有的农村虽然认识到发展乡村旅游的可观利益，并且开始起步发展乡村旅游，但始终没有形成清晰的思路和明确的定位，项目开发缺少科学规划和论证，发展存在一定的无序性和盲目性，许多地方的乡村旅游项目仍停留在农业观光、果蔬采摘、“农家乐”等业态初级阶段，经营方式单一，产品结构单一，缺乏明显特色，难以满足游客“吃、住、行、游、购、娱”以及康养体验等消费需求，使得旅游项目对游客的吸引力不断趋于降低。即便是有的乡村拥有优质的山水资源和人文资源，旅游资源开发的广度和深度也明显不足，难以彰显优势。甚至有不少农村在乡村旅游的旅游项目和经营模式上完全照搬其他乡村的做法，旅游项目大同小异，千篇一律，同质化现象突出，在很大程度上影响到游客的消费体验，造成审美疲劳[2]。

(三)经营行为不规范

当前，旅游浪潮席卷农村，在政府政策支持下，受经济利益的驱动，广大农村发展旅游业的热情高涨，大量农民进入旅游行业，也吸引了一批年轻人返乡投资创业，采摘园、农家餐馆、民宿遍地开花，但乡村旅游从业人员文化水平偏低、年龄偏大、旅游服务技能和知识素养相对欠缺的问题也很突出，经营不规范现象大量存在，农产品和服务质量无保障，定价充满随意性，甚至于漫天要价、欺客宰客现象也时有发生。与此同时，面对乡村旅游这一新生事物，原有的旅游业管理机制显得力不从心，政府部门相互之间的管理职责尚未完全厘清，对于乡村旅游市场的监管无力，甚至存在不少的漏洞和盲区，在很大程度上助长了乡村旅游中的不规范经营行为，也为乡村旅游行业的健康持续发展埋下了隐患。

(四)资金和人才资源不足

从当前来看，建设资金和专业人才的不足，是制约乡村旅游发展的重大问题。各级财政对乡村旅游的资金扶持明显不足，难以有效引导和撬动社会投资，构成乡村旅游发展的瓶颈制约，并且由于缺乏资金，造成了环境设施改善缓慢、产业业态低端以及旅游资源沉睡得不到有效开发等诸多现实问题。与此同时，由于缺少足够的旅游专业人才，使得许多乡村旅游项目的开发从一开始就处于无规划定位的盲目无序状态，又缺少专业化运营管理和市场营销手段，难以按照产业化模式进行发展，产业层次低，并陷于低质量、低回报的粗放式经营态势中。

三、针对乡村旅游发展问题的对策

发展乡村旅游是夯实农村产业基础和优化农村产业格局的重要路径，也是当前推进实施乡村振兴战略的重大突破口。发展好乡村旅游对广大农村具有非凡的现实意义。因此，针对客观存在的矛盾和问题，从产业基础、管理体制、专项立法、产业格局等多角度着手，积极采取有效措施，化解矛盾和问题，是实现乡村旅游快速健康发展的必由路径。

(一)以乡村振兴为引领，多措并举，夯实乡村旅游产业基础

乡村振兴战略是党的十九大提出的重大发展战略。乡村振兴战略的实施为新时代广大农村的发展注入了强大的发展新动力。实现包括乡村旅游在内的农村产业兴旺发达，是乡村振兴的题中应有之义。与此同时，乡村振兴战略的全面推进实施，也是乡村旅游发展的坚实基础和保障。一是通过深化农村改革，创新乡村治理，打破来自于用地制度、社会管理制度等方面的瓶颈制约，是形成有利于乡村旅游发展新体制机制的必要举措；二是通过农业供给侧结构性改革，加快建设农业产业园和特色农产品优势区，实现农村三次产业融合发展，是充实乡村旅游资源的基本途径；三是通过全面发展农村各项社会事业，大力改善农村人居环境，有利于克服和解决乡村旅游面临的环境和基础设施建设薄弱、支撑不足问题，为乡村旅游发展提供更好的条件支持；四是通过农村文化建设，积极培育崇德向善、诚信友善的淳朴民风，是丰富乡村旅游底蕴和实现乡村旅游可持续发展的动力源泉；五是通过农村生态环境治理，建设和维护山清水秀的农村生态，更是培育乡村旅游产业发展要素的应有之义。我们既要充分认识发展乡村旅游作为农村产业发展优势路径和乡村振兴战略实施突破口的重要作用，同时要认识到全面推进实施乡村振兴战略对乡村旅游发展的推动促进作用，进而把发展乡村旅游置于乡村振兴的整体命题之中，实现乡村旅游与其他农村事业的一体化推进，让农村成为安居乐业的美丽家园。

(二)以有效监管为目标，明确职责，完善乡村旅游管理体制

如前所述，从当前乡村旅游发展状况来看，存在着规划缺失、经营不规范等诸多问题，这些问题的存在与当前乡村旅游管理体制的不完善有着直接关系：统筹规划的缺位使得乡村旅游行业各自为政、发展随意、盲目无序，进而造成同质化现象；市场准入制度的缺失，使得乡村旅游市场主体素质良莠不齐；市场监管体制的不完善则使得难以有效遏制不规范的经营行为，难以维护良好市场秩序，如此等等。乡村旅游作为新兴业态，与传统的旅游业有着很大不同，原有的旅游业管理模式并不完全适用于乡村旅游这一特定领域。乡村旅游的发展涉及到农业、文化旅游、环保生态等多个政府部门，在其相互职责未能完全厘清和明晰的情况下，难免造成多头管理和管理缺位并存的问题。对此，要从促进乡村旅游健康发展的目标出发，进一步完善管理体制，理顺运行机制，构建适应于乡村旅游发展的体制架构[3]。一方面，要进一步厘清各级政府和各职能部门在乡村旅游发展中的权限职责，构建权限清晰、责任明确、协调配合的乡村旅游管理体制；另一方面，要着力发挥政府部门在产业规划、市场监管等方面的作用，以制度化建设为基本方式，推动形成科学有效的市场运行规范体系。

(三)以地方立法为抓手，法治护航，推进乡村旅游规范发展

任何业态的发展都是一个从自发无序不断走向规范有序的过程。对于乡村旅游而言，逐步完善相关立法，实现法治化发展，是乡村旅游发展的必然趋势。从当前来看，在国家层面涉及乡村旅游的法律主要有《旅游法》《乡村振兴促进法》，但都是作为上位法而存在，尚未制定乡村旅游的专项法律法规，国家对于乡村旅游的部署仍然主要以政府政策为主；在地方层面，在全国范围内关于乡村旅游的地方立法也比较少见，仅有个别地方出台了相关的地方性法规。但在当前乡村振兴战略正在大力推进且《乡村振兴促进法》已经颁布实施的背景下，大量的专门性的、配套性立法已经成为一项重要的立法任务。从乡村旅游的发展实际来看，无论是对政府激励政策的法治化，还是对经营行为的规范和对乡村旅游管理体制的完善，也已经表现出较强的立法需求，需要相应的立法予以支持。对此，从乡村旅游的发展实际出发，有必要将乡村旅游专项立法提上日程，深入调研，严密论证，在恰当的时机出台专项立法，把乡村旅游发展纳入法治化轨道。

(四)以产业规律为遵循，培育要素，塑造乡村旅游产业新格局

遵循产业发展的规律是所有产业健康发展的基本要求。对乡村旅游来说，首先要注重产业要素的培育[4]。通过设置合理的市场准入标准和经营规范，积极培育市场主体要素；通过政府政策引导和营造良好的投资环境，吸引社会投资不断进入乡村旅游领域，积极培育市场资源要素；通过广泛吸纳专业人才进入乡村旅游领域和提高乡村旅游从业者基本素质，积极培育人力资源要素，等等。其次，要注重于产业规划。在市场经济条件下，差异化优势的存在和强化是任何企业在市场竞争中立足并获胜的重要条件。各地乡村旅游要切实从当地的旅游资源禀赋出发，以彰显地方特色为原则，科学规划，合理定位，推出特色化旅游产品和服务，实施差异化经营战略，摆脱同质化弊病，形成各具特色的乡村旅游市场格局。最后，要注重于市场营销和品牌塑造。要切实树立市场营销理念和品牌意识，把市场营销作为发展经营不可或缺的重要工作，制定和实施长期性、系统性、针对性营销战略，积极创新宣传推广模式，利用好抖音、直播平台等新媒体，致力于打造旅游特色品牌，不断提高知名度和影响力。

四、结语

当前各地乡村旅游的发展既已呈现出良好的态势，展示出旺盛的潜力，但同时也仍然存在一些深刻的矛盾和问题。这些矛盾和问题的存在已对乡村旅游进一步快速发展构成严重制约。对此，要在坚持以问题为导向的同时，把乡村旅游的发展置于乡村振兴战略实施的整体架构中，探求解决问题的系统性方法，以多样化、配套化的政策举措，推动乡村旅游的快速健康发展，使之成为乡村振兴的强大动力。