我国城市燃气特许经营监管的回顾与展望

合肥燃气集团燃气学院 高 阁

“特许经营”一词为舶来品，本文所指的特许经营为公用事业的特许经营(Concession)，是政府对在本行政区域内提供城市公用产品和功能的授权。17世纪中叶，英、法、德等国在公路、运河、城市供水等领域实行了类似BOT(建设－运营－移交)的特许经营。

公用事业领域的特许经营是先有实践，再有理论研究。1968年，美国学者德姆塞茨从规模经济的角度解释自然垄断，并率先提出在公共事业领域引入特许权竞标，给出了政府监管的理论思路和解决路径。特许经营的制度设计因监管垄断而生，并作为理论基础指导之后的实践。我国城市燃气行业的特许经营实践也与此同源。

1 城市燃气特许经营概述

1.1 城市燃气企业的垄断特征

城市燃气实行区域特许经营，在区域内，一般只有一家城市燃气企业在运营，缺乏竞争，用户没有选择余地。城市燃气市场属于垄断市场，垄断成因既有行政垄断，又有自然垄断。

城市输配环节具有明显的规模经济特征，即输配气量越大，成本越低，效率越高；而且输送同样气量的一张管网要比多条管网成本更低。一个城市交给一个企业运营，可避免重复投资建设，有利于降低终端价格，节约社会总成本。输配环节具有明显的自然垄断特征，但销售环节则是可以放开市场、引入竞争的。

1.2 政府定价模式

针对自然垄断行业，西方资本主义国家早期的管制思路是“默认垄断、政府定价”，即政府承认企业的垄断地位，但剥夺其定价权，由政府在核定其合理成本的条件下，实行政府定价。

该模式下，由于政府和企业信息不对称，难以判断哪些成本是合理的，哪些成本是不合理的。实践表明，该模式能管住利润率，但管不住成本，价格涨，成本也跟着涨。

1.3 特许权竞标模式

特许权竞标，即在自然垄断行业中引人竞争，通过特许权竞标优选企业。优选标准取决于谁的报价更低，以此耗散垄断定价取得的超额利润。

该模式下，政府不需要掌握企业的成本信息，企业投标竞价自然会反映其预期的成本信息。但特许经营期限一般为 30年，很难把尚未发生的情形都在合同中予以明确，未来执行合同中，很容易增加争议调节、合同再谈判等相关交易成本。

2 我国城市燃气特许经营监管的回顾

2.1 我国城市燃气特许经营的起步与发展

2.1.1 背景与政策

20世纪90年代以来，我国城市供水和燃气主要由地方政府投资运营。但由于市场化不足、经营不善、民生保障等诸多因素，逐渐成为政府的财政包袱，投入巨大，供应和服务还难以保障。为解决这一问题，我国开始在城市燃气领域借鉴国外市场化的经验，引入社会资本，进行专业化管理。

我国城市燃气特许经营的提法最早见于国家住建部出台的规章政策。1997年颁布的《城市燃气管理办法》，首次提出“管道气区域性统一经营”。2002年《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，首次提出“公开向社会招标选择供气经营单位”。2004年《市政公用事业特许经营管理办法》，正式明确特许经营的实施细则。现行有关城市燃气特许经营的法律规范，在国家层面有《城镇燃气管理条例》、《市政公用事业特许经营管理办法》、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。此外，各省市还有一些针对国家政策细化和延伸的地方性规范。

2.1.2 主要内容

特许经营权的内容包括建设权、经营权和收益权。其中建设权包括投资新建燃气管网与储配气设施；经营权包括签订供气协议，向用户供应燃气、提供燃气器具或维修服务；收益权指向用户或其他服务对象收取费用，取得投资回报。

2.1.3 实践与发展

2004年以前，由于政策面尚未明确规制，特许经营的授予和管理较为松散。多数地方城市燃气企业未经特许程序，因历史原因自然延续，形成事实经营。2004年以后，随着燃气利用率的提升，燃气产业以其稳定的投资回报和现金流备受市场青睐，上游央企、民营资本、境外资本等诸多市场投资者纷纷跑马圈地、抢占市场，国内掀起了一轮近十年的并购热潮，形成了“五大燃气”的市场格局。这一时期，城市燃气市场竞争日益激烈，相关政策办法在实践的推动下逐渐明朗，特许经营的公开招标、协议、期限约束等操作逐渐完善。

2.2 我国城市燃气政府监管的起步与发展

2.2.1 我国城市燃气的行业特征

在我国的燃气产业链中，燃气从气源地到用户，先后经过生产、长距离输送、城市输配和末端销售环节。城市燃气处于城市输配和末端销售环节，两者捆绑经营，兼具垄断和竞争的特点。捆绑经营属于行政垄断，不利于终端市场的竞争和销售渠道的多元化。但现阶段我国的居民气价偏低，需要以非居民供气补贴居民供气。此外，城市燃气企业还承担了安全、保供等原属于政府的社会性政策负担，加上燃气管道等基础设施建设投资大、回收周期长，如没有相应的补贴和市场保护，城市燃气企业很难生存。所以，捆绑经营可以看作是政府对燃气行业的默许补偿。

2.2.2 政府对城市燃气的监管模式

我国现阶段对城市燃气领域的监管兼具“政府定价”和“特许权竞标”两种模式的特征，见图1。

图1 中国天然气产业链

门站价格和地方配气价格实行政府定价；同时地方政府又对城市燃气企业实行特许经营和捆绑经营。这种混搭既是借鉴国外经验的结果，也有随着行业发展而不断适应的监管策略调整，具有明显的“先效率、后公平”的阶段特征。

2.2.3 政府对城市燃气监管的起步与发展

城市燃气施行之初，正值天然气行业的起步阶段，行业基础比较薄弱，供给、消费、参与企业都不够，当时的主要矛盾是生产效率问题，需要重点解决产出和规模。在此背景下，政府通过特许经营许可，在宽松的政策环境和投资回报下，放开社会资本准入，上市公司、央企巨头和外资通过投资、股权改造等手段跑马圈地、抢占市场，短短 10余年的时间就形成了当前的市场格局。这一期间，城市燃气企业也实现了经营业绩和利润指标的高速增长，“五大燃气”的税后利润呈逐年上升趋势，尤其在 2010～2015年间更是保持着接近 30%的增幅。

但就在这一节点，分配公平问题开始浮现。在区域内，特许经营和捆绑经营使城市燃气企业一家独大，外面的企业进不来，里面的企业凭借垄断渠道和成本加成的定价模式，稳赚不赔，没有动力去降本增效。在制度红利和外部因素的刺激下，城市燃气行业获得了高速发展，但内部提效、管理、流程等方面的问题被忽视，存在的问题被表象的繁荣所掩盖，有些不思进取，随遇而安。于是，以分配公平为导向的监管政策陆续出台。2015年国家出台配气价格监管政策，把准许收益率限定在 7%，管输收益率定在 8%，同时对供销差率等成本构成做了界定。2017年中共中央、国务院出台油气体制改革意见，明确了管住中间、放开两头的市场化改革思路。2018年，国家市场监督管理总局成立，整合了原商务部、工商行政管理总局的反垄断职能，反垄断执法趋严，城市燃气的建安费首当其冲。2019年，建安费的成本利润率被界定为不超过 10%。2019年，国家管网公司挂牌，上游放开外商投资的限制，管住中间改革，未来 X+1+X的行业格局使得天然气行业的市场竞争日益激烈。

3 我国城市燃气特许经营监管的走向

3.1 监管趋势

特许经营制度施行之初，政府财政负担重、企业效率低、行业供给不平衡、供应不经济等问题突出。当时的主要矛盾是生产效率问题，需要优先解决产出。如今，城市燃气的市场格局和消费水平已初具规模，分配公平等一系列问题开始浮出水面，但基本契合当前国内的行业环境和政策目标。当前的捆绑经营、价格和特许混合监管有其存在的必然性和阶段性。随着行业的发展和油气领域改革的推进，特许经营监管必然会朝着更为合理的方向过渡。

3.2 监管走向

未来我国城市燃气特许经营的监管走向大致要经历两个阶段。第一阶段是过渡期，时间到首批次特许协议期满(2035年前后)。这段时期，改革将聚焦于效率，以限价、放开等竞争手段倒逼输配和供气解绑，鼓励第三方在城市管网输气能力不足或履行普遍供气服务不佳的地区开展点供、转输代供等终端业务。第二阶段是完善期，时间自首批次特许协议期满起。这个阶段，城市燃气管输和终端销售将实现经营主体分离，居民、公福和工商业用户可根据当地市场规模和供应实际，自由选择供气企业，由管道燃气企业进行代输。

过渡期的焦点问题将集中在管制与竞争业务分离、燃气价格放开、特许经营和价格监管的变革几个方面。即随着政策层面反垄断力度的加强，具备自然垄断属性的管网输配环节将继续被管制，而终端销售环节则将面临市场竞争；并通过构建有效竞争的市场结构和市场体系，稳妥处理和逐步减少交叉补贴，形成主要由市场决定能源价格的机制。管制与竞争业务的分离，以及价格监管的放开是未来的方向和趋势，但短期内不会实现。现阶段应鼓励城市燃气企业加强管网和基础设施建设，积极培育和发展上下游经营主体，待行业发展成熟后，监管变革自然会瓜熟蒂落，水到渠成。

4 结语

当前，我国城市燃气特许经营监管的市场化趋势已经明朗。对城市燃气企业来说，首当其冲的就是挑战。在经历了前些年的高速增长之后，政策监管开始强调分配公平，城市燃气开始进入微利时代。就此，我国城市燃气企业不得不重新审视外部市场机会、寻找新的利润增长点，末端销售的新业态和延伸业务，如燃气保险、有偿服务、燃气器具销售、能源管理等业务，也将是城市燃气新的利润增长点。同时随着反垄断监管的加强，城市燃气企业必须拿出有别于过去垄断市场（捆绑经营）条件下的策略和手段，主动适应市场竞争，通过市场手段做业务、出效益。此外，城市燃气企业也要通过内部流程优化、管理重塑再造，引进行业成熟技术、设备和信息化手段，激发企业内部运转、创新创造的机制和活力，持续开源节流、降本增效，以适应新的监管形势和趋势的要求。