《欧洲气候法》对我国完善绿色技术创新监管制度的启示

郝海青，樊馥嘉

（青岛大学法学院，山东青岛 266071）

1 研究背景

2020 年3 月4 日，欧盟委员会正式向欧洲议会及理事会提交了《关于建立实现气候中和的框架及修改欧盟2018/1999 条例的条例》（以下简称《欧洲气候法》）提案。《欧洲气候法》作为《欧盟绿色协议》以及欧洲绿色转型战略的法律杠杆［1］，首次将欧洲气候的法律政策统一安排在了欧盟的监督评估管理之下，实现了欧洲由分散式立法向专门性立法与分散式立法相结合的立法模式的转变。2020年9 月17 日，该法案修订，主要是明确了欧盟2030年的温室气体减排目标。2020 年10 月7 日，欧洲议会投票通过，同意《欧洲气候法》中设定的减排目标。2020 年10 月23 日，欧盟理事会审议，就拟议的《欧洲气候法》的部分一般性办法达成了协议。但目前该法案仍尚未正式生效，欧盟委员会计划在2021 年6 月前审查现有的相关立法，以确保这些法令与《欧洲气候法》的协调实施，推动《欧洲气候法》尽快生效实施。该法案反映了欧盟关于气候变化领域和绿色技术监管方面的最新立法趋向，有较高的研究价值和诸多可借鉴之处。

建设美丽中国、推动绿色发展是我国的基本国策，而构建合理的绿色技术创新体系是实现绿色技术创新的重要制度保障，为此，2019 年5 月15 日，国家发改委与科技部联合出台了《关于构建市场导向的绿色技术创新体系的指导意见》（以下简称《指导意见》），对绿色技术的内涵作出界定，并指出绿色技术创新正成为国际竞争与生态建设的重要新兴领域，是我国建立健全绿色生态低碳经济循环体系的重要推动力。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对科技创新体制机制进行了全面部署，申明要加快完善创新治理体系。2020 年10 月29 日，中共中央十九届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标的建议》，更是把科技创新提到了重要的战略地位，强调坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，科技自立自强是国家发展的战略支撑。目前我国处于经济转型的攻坚时期，绿色技术的创新发展是实现低碳经济的重要途径，也是实现可持续发展的必然选择，应是当前国家发展绿色经济工作的重中之重。

绿色技术是指降低消耗、减少污染、改善生态，促进生态文明建设、实现人与自然和谐共生的新兴技术，包括节能环保、清洁生产、清洁能源技术等。绿色技术创新具有进度紧迫性、市场导向性、双重外部性和社会实用性4 个特殊属性［2］。随着我国从注重经济环境向注重系统环境（包括经济环境、生态环境和社会利益环境）的转变，企业为了实现自身经济效益与环境效益的常态化发展，需要不断通过绿色技术创新改革自己的产品与设计。在以市场为导向的前提下，市场机制既会为企业优化绿色技术资源配置起到促进性作用，同时也存在市场失灵的不确定性以及缺乏法律约束力的缺陷，因此，需要借助政府的功能来对绿色技术创新进行监管。

我国有关绿色技术创新的监管与以往的欧洲气候法律政策的立法模式相似，都具有碎片化的特点，且我国建立绿色技术创新体系的初衷与《欧洲气候法》提出的最终目的相近：绿色技术创新是对我国绿色中国建设的回应，旨在解决经济发展与生态环境发展不平衡的矛盾；《欧洲气候法》旨在将《欧洲绿色协议》设定的，“到2050 年实现气候中和”“实现经济增长不依赖于资源利用”的目标写入法律，通过建立一个能够监控进度的系统以确保该法的顺利实施，并确保经济和社会的所有部门发挥各自的作用。因此，《欧洲气候法》里关于监督与评测内容的制度设计，对于我国构建绿色技术创新监管体系具有重要的借鉴价值。但目前我国学者还少有对《欧洲气候法》的具体规则条款进行分析和评述，也少有从法律角度对绿色技术创新体系的监管制度进行专门研究，而将《欧洲气候法》与绿色技术创新监管体系相结合进行研究具有开创性意义。本研究将详述并归纳《欧洲气候法》的相关内容，讨论其立法亮点，通过分析我国绿色技术创新监管体系的现状与不足，提供相应的完善建议。

2 《欧洲气候法》中关于监管制度的规定

《欧洲气候法》是欧盟在应对气候变化治理问题上唯一强有力的手段，将《巴黎协定》的目标以及“到2050 年实现气候中和”的雄心以立法的形式加以规定，一方面对内可以维护成员国团结，落实绿色发展，另一方面对外可以彰显节能减排决心，巩固欧盟在全球气候治理中的领导地位与话语权。该提案的正文篇幅简短，但内容涵盖气候中立目标、适应气候变化、联盟进展及措施评估、国家措施评估、公众参与等，本研究仅重点阐述有关监管框架的部分。

《欧洲气候法》中设立监管框架的目的是审查欧盟及各成员国现有的政策、立法以及减排进度，以保证在与减排目标不符时及时采取措施应对。该法案的主要作用是对欧盟机构进行授权，通过法律的形式赋予欧盟委员会在审查、监督各成员国气候行动时的权力，并根据补充立法权设置实现气候中和目标的行动路径。

2.1 监测、评价和报告安排

欧盟委员会认为，成员国遵守透明度要求、严格执行定期报告制度，以及欧盟委员会的有效评估并确保评估进展的机制，均对于确保欧盟能够继续朝着实现欧盟2050 年气候中立目标的方向发展至关重要。欧盟委员会将利用成员国根据《能源联盟与气候行动治理条例》（EU 2018/1999）提交和报告的信息作为定期评估进展情况的基础，这些信息包括关于温室气体的排放、政府发布的政策和措施以及预测和适应的信息等。除此之外，欧盟委员会还将利用这些资料进行环境执行情况的审查和环境行动方案的监测（从成员国获得的信息可通过系统的实地大气观测以及诸如哥白尼提供的遥感观测加以补充）。

2.2 施策进展评估

《欧洲气候法》规定，为确保欧盟和各成员国保持在实现气候中立目标和适应进展的轨道上，欧盟委员会应定期评估进展情况。如果成员国在实现气候中立目标或适应方面取得的集体进展不够，或欧盟采取的措施与气候中立目标不符，或不足以增强适应能力、增强复原力或减少脆弱性，欧盟委员会应根据条约采取必要措施。概括而言就是，欧盟委员会的评估内容是与气候目标的一致性和采取措施的充分性［1］。除此之外，欧盟委员会还应定期评估相关的国家措施，并在发现成员国的措施与气候中立目标不符或不足以增强适应能力、复原力和减少对气候变化的脆弱性时提出建议。

在评估标准方面，欧盟委员会应确保根据最新的科学、技术和社会经济调查结果，应用独立的专业知识，进行有力和客观的评估，这个评估过程中所依据的信息应当全面而科学，包括会员国提交和报告的信息、欧洲环境署的报告、最佳的科学证据（包括政府间气候变化专门委员会IPCC 的最新报告）等。鉴于欧盟委员会致力于探索公共部门如何在欧洲绿色协议的背景下使用欧盟分类法，而这包括欧盟和各成员国制定的关于环境可持续投资的任何补充信息，因此欧盟委员会应尽可能使用欧洲全部的统计和数据，并寻求专家的审查和评估。此外，欧洲环境署应根据其年度工作计划，协助欧盟委员会编写上述进展评估报告。

2.3 公众参与

由于公民和社会在推动向气候中立转变方面可以发挥强大的作用，《欧洲气候法》规定还应促进公众和社会对气候行动的有力参与，因此，欧盟委员会应与社会各个阶层接触，授权他们采取行动，并积极配合他们的行动，简化他们的监督参与程序。欧盟委员会应促进在各级，包括在国家、区域和地方各级，以及与社会伙伴、公民和民间社会交流最佳做法，以期共同建立一个气候中立和气候适应能力强的社会。此外，为了切实推进该法案目标的实现，欧盟委员会还可以依法建立多层次的气候和能源对话平台，以促进全社会公众的参与和交流。这一规定在立法层面上确立了公众在气候行动中的监督者地位，赋予公众话语权，从而提高公众在参与气候治理中的积极性。

2.4 所涉预算问题的监管

《欧洲气候法》的最后附有长达25 页的立法财务报表，对有关预算问题的监测报告规则以及管理和控制体系作出了全面系统的规定，并提出了管理模式、供资实施机制、支付模式和控制战略的理由，规定了管理关于确定的风险和为减轻风险而建立的内部控制制度的信息，制定了防止舞弊和违规行为的具体措施。《欧洲气候法》对预算问题的监管设计进一步完善了法案中所构建的监管体系，并制定了具有实操性的具体措施，例如在每一个财政年度，欧洲议会将根据理事会的建议，并考虑到欧洲审计法院的调查结果，考虑是否准许各机构执行预算。

总而言之，出台《欧洲气候法》是欧洲在应对气候变化问题上一次里程碑式的举措，开创了全新的立法模式，有远大的立法目标，并且立法重心突出，确立了欧盟委员会的评估审查权，首次系统建立了应对气候变化举措方面的监督评估纠正机制，为实现气候中和目标的实现奠定了法律基础。

3 我国绿色技术创新监管的现状

我国的绿色技术创新之路从绿色技术创新提出之时就得到国家及各地方层面的有力推进。2017 年年底，科技部［3］为贯彻落实党的十九大报告中关于构建市场导向的绿色技术创新体系，在北京组织召开绿色技术创新体系建设专家研讨会，旨在为绿色技术创新体系的建立奠定基础，并提供指导意见。2019 年年底，河北省科技厅、河北省发展改革委印发《关于构建市场导向的绿色技术创新体系的若干措施》，确定实施“双百双千行动”［4］，推进绿色技术创新体系建设；2020 年，辽宁省科技厅［5］联合省发展改革委制定出台了《构建市场导向的绿色技术创新体系的实施方案》，促进本省绿色技术创新体系和协调机制的构建。而各地区针对本地的企业自行设立区域监管体系，更进一步将绿色技术创新的监管体系细化规范化：浙江省委、省政府通过监管与服务相结合的形式，以企业环境信用评级为基础对民营企业实施精准监管，并持续推进数字化管理［6］；济宁市生态环境局开发济宁市大气污染源分级管控调度管理平台和济宁绿色管控APP 对污染主体进行监管［7］；河南省南阳市环保局定期组织召开重点监控企业代表座谈会，力求构建管理、执法和服务三位一体的环境监管新模式［8］；生态环境部部长黄润秋在赴浙江、江苏、山东三省调研生态环境保护工作的时候指出，要加强对企业的指导帮扶和监管，尤其要针对臭氧污染开展挥发性有机物（VOCs）治理攻坚行动［9］。

而学术界对绿色技术创新的研究，主要是从驱动因素和创新效率两方面着手［10］，也缺少对于监管绿色技术创新的探讨，对于绿色技术的监管主要还是基于通用的技术监督管理体系。目前我国的技术监督管理体系主要由3 个分支构成，分别是：由国家、省、区、市、县政府主管的技术监督工作组成的分支；设在国家、省、区、市、县行业主管部门的技术监督管理机构组成的分支；诸如商检、药检、船检、锅炉压力容器检验、食品卫生检验、纤维检验等专业性的技术监督工作管理机构组成的分支。为落实创新驱动发展战略，推进科技资源互助共享，我国还建立了国家科技资源共享服务平台，并于2018 年年初出台了《国家科技资源共享服务平台管理办法》来保证平台的正常运作。

（3）波纹结构2部分流动特性有显著差别，在波纹凹槽段，沿流向方向压力不断升高，到平直段压力迅速降至最低，再缓慢上升，且平直段上方流体流速高于凹槽段。当波形度增大时，凹槽左右两侧压差促使涡向左侧偏移。

尽管我国各地针对绿色技术创新体系的建设作出了很多努力，但是到目前为止，我国还没有形成完善的绿色技术创新体系，更没有以绿色技术创新为监管对象设立监督管理体系，对于绿色技术创新的监管主要依据2019 年国家发改委和科技部联合出台的《指导意见》，具体有如下规定：

（1）绿色技术创新主体的监管。提出要以发展壮大绿色技术创新主体为任务，在强化企业的绿色技术创新主体地位的同时，也要激发高校、科研院所等绿色技术创新的热情与积极性，加速推进“产学研金介”的深度融合。为此，要开展绿色技术创新企业的认定，建立绿色技术创新企业认定标准规范，完善和规范绿色技术创新人才流动的相关政策和高校、科研院所绿色技术创新和科研成果转化的政策措施。

（2）绿色技术创新的导向机制。首先，要做好对绿色技术创新长期进行监管监测的准备，建立起一个科学有效的信息平台；其次，要注重健全绿色技术创新的管理机制，把握绿色技术发展的方向，组织科研人员以及专家学者一起制定绿色技术指导目录等；再次，要规范绿色技术的标准，对绿色技术实践的成果进行及时评估；最后，要加强绿色技术创新成效的评估和认证，由多部门联合协作，制定绿色技术创新产品规范和绿色技术创新产品评价规范。同时，在污染密集型产业中，要建立起全生命周期的绿色管理认证制度。

（3）绿色技术创新环境的监管。首先，要规范和加强对绿色技术知识产权的保护，对绿色技术知识产权侵权行为进行管理和规制，由国家知识产权局牵头建立起一套信用管理制度，精简绿色技术知识产权的审查程序，并完善绿色技术知识产权的统计与监测；其次，要提升全社会的绿色技术创新观念，通过举办绿色技术创新类的比赛、在全社会内推广绿色技术创新典型企业等方式加强对绿色技术创新的宣传，营造一个良好的绿色技术创新环境。

（4）组织实施方面的监管。加强统筹协调与考核评价，科技部和国家发展改革委联合建立绿色技术创新部际协调机制，大力开展绿色技术创新政策绩效评估，将绿色技术创新有关内容纳入创新驱动、生态文明等考核体系。

从《指导意见》可以看出，我国对于绿色技术创新发展的整体规划已经有了一个较为全面的构想，但是还缺乏实际的制度体系来确保其贯彻落实，现有的绿色技术创新机制以市场为导向，这就意味着绿色技术创新的发展路径容易因为市场的动荡产生波动，各地区、各行业的绿色技术创新效率也存在着显著区别。

从最高人民法院和最高院环境资源司法研究中心发布的《中国环境资源审判（2019 年）》（白皮书）来看，公司和企业仍是我国环境污染的主体［11］，这说明公司和企业在把发展重心更多地放在提高生态效益上仍有一段相当长的路要走，但是它们在承担更多绿色责任的同时也应平衡新时代下生态与经济之间的关系，不能一味地追求发展，也不能舍弃发展只强调生态环保。当前我国在构建绿色技术创新体系以及督促企业进行绿色技术创新上面临着许多亟待解决的问题，例如如何提高公司和企业等传统技术创新主体进行绿色技术创新的积极性，如何规范绿色技术创新主体的创新行为，以及如何评估绿色技术创新主体的创新成果等。

4 《欧洲气候法》的启示与借鉴

绿色技术创新是我国实现科技自立自强战略的重要途径，在我国现代化建设全局中居于核心地位，但我国尚未制定专门的法律法规对其进行规制，仍停留在2019 年国家发改委和科技部联合出台的《指导意见》，各地政府对于绿色技术创新的监管更多的是基于对《指导意见》和《决定》的回应。《指导意见》提出了我国到2022 年要基本建成以市场为导向的绿色技术创新体系的目标，届时强化企业的创新主体地位，完善绿色技术创新引导机制。然而，要达成这一目标还面临着诸多困难，譬如，企业在以经济效益优先的前提下对于绿色技术创新的投入存在不足的现象［12］；由于各地区经济发展的不平衡，有关绿色技术创新的发展进度也差距较大；以市场为导向的绿色技术创新机制也面临着市场失灵可能会带来的不利影响等。《欧洲气候法》的颁布显现出的许多立法亮点，可以对我国绿色技术创新的监管提供有益的启示和借鉴。

4.1 制定专门立法，建立绿色技术创新的基本制度

《欧洲气候法》最大的立法亮点就是改变了欧洲以往的立法模式，开创了碎片式立法与专门性立法并存的新模式。专门性立法可以更有针对性地对规范对象提出更加具体并且具有强制力的规定，有助于国家和政府更加集中和便利地行使职权。我国针对绿色技术创新体系亟待需要一部统一的专门性立法加以规范，通过界定绿色技术的范畴和内涵，给予绿色技术专门不同于一般意义上的法律地位，打破地方保护，并需要针对监管对象、信息披露、报告评估等建立一套绿色技术创新体系的基本制度。

4.1.1 实施区域化管理，因地制宜关注绿色技术创新监管对象

在我国，东西部地区的经济发展水平具有一定差距［13］，这也就决定了绿色技术创新在发展上无法保持步调一致，所以，对待不同地区的绿色技术创新应实行区域化管理，对各地政府和企业应提出不同的绿色技术创新投入目标和监管要求。从污染密集型产业的分布来看，东部地区仍然占据着主体地位，并呈现出向中、西部地区空间移动的趋势［14］，地区经济发展的不平衡使得这种产业移动很难控制，甚至会呈现加剧的态势，因此，可以突破以行政区域为边界的环境监管体系，综合近3 年“全国十大绿色创新企业”和污染密集型产业的地区分布数量，设置区域化监管机构，实行区域主管负责制［15］，对不同地区的绿色技术创新主体采取不同的管理措施。除此之外，还可以适当扩大绿色技术创新的主体范围，绿色技术创新监管的对象不应局限在企业自身，在产学研结合已成常态化趋势的情况下，各大科研院所、高校等也可成为绿色技术创新的主体。

4.1.2 注重信息收集与披露，实施阶段性报告评估制度

有学者认为，绿色技术创新分为3 个阶段，分别是初级阶段、过渡阶段和高级阶段［2］，其中高级阶段又称创新阶段。这3 个阶段的信息关注侧重点应有所不同，初级阶段更关注信息的收集与处理，中级阶段更注重对信息的评估，而高级阶段更注重对信息的末端处理。因此，应按照绿色技术创新发展的过程实施阶段性报告评估制度，并注重信息的整合与及时披露，以提高绿色技术创新过程中的透明度。

4.1.3 建立激励制度等评价指标体系

在对绿色技术创新进行评价时，为了提高创新主体的积极性，也可以建立相应的激励制度。我国现有激励制度的评价体系主要是以在某方面取得的成就为评价依据，而为绿色技术创新而设立的激励制度还要以知识产权为重要评价指标。随着我国对绿色技术创新的关注度越来越高，绿色技术创新在为创新主体带来一定经济效益和为社会带来生态环境效益的情况下，创新也体现出行为人具备了取得知识产权的资格，因此，鼓励绿色技术创新主体主动通过申请专利等方式来取得知识产权，并将此纳入激励制度的重要评价指标，在有助于创新主体提高创新积极性的同时，其合法权益也能得到有效保护。

4.2 设立专门监管机构，下放评估审查权

根据绿色技术创新的内涵与特点，科技部、国家发改委等机构都有权对其进行监管［16］，但是这在实践中就会产生分工不清、交叉管理等弊端。《欧洲气候法》规定负责进行施策进展评估的机构是欧盟委员会，我国也应设立专门的监管机构对绿色技术创新进行监管，实行“统一管理、分工负责、多层次”的体系模式。建议在宏观层面设立一个管理部门并且设立一个国家平台的主管部门，在原有技术监督体系分支的基础上细化责任分工，更加注重中央部门、中央与地方以及地区之间的协调一致与配合。一方面，要秉持精简、效能、统一的原则进行职能转变，打破部门之间的界限，明确监管工作并不是标准、计量、监督等工作的简单相加，同时还应通过合理的方式对业务流程中涉及的财务预算问题进行监管，是多方工作的协调统一；另一方面，要充分尊重行业和专业技术领域内专家和机构的意见，适当下放评估审查权，合理进行分工负责、协同作战，形成监管合力。

4.3 构建信息平台，提高监管工作的效率

欧盟委员会在《欧洲气候法》下建立起一个对施策进展进行评估的信息平台，如前文所述，我国也已成功构建了国家科技资源共享服务平台，在技术共享与创新引领方面已经有了一定的经验，个别地区也将云端监测纳入了实践，由此可见，数字化管理不再只是纸上谈兵，因此，我国可以建立起一套统一的生态环境监控信息平台来对绿色技术创新进行全过程监控，完善信息披露制度并提升信息的透明度，以此来提高监管工作的效率。

4.4 促进公众参与，建立多元化监督机制

绿色技术创新的成果最终将有利于改善整个社会的生态环境，它关系着社会群体中的每一个人，监管仅仅依靠政府的规制还远远不够，还需要公众们的广泛参与。《欧洲气候法》第八条规定，欧盟委员会应与各个层次的公民相接触，采取各种措施来推动公众加入“实现气候中和”目标的实践中去。为促进公众参与，我国政府可以加大对绿色技术创新的宣传力度，并通过将公众参与制度在专门立法中予以确认，建立多层面的信息对话平台，提高公众参与建设绿色环保社会的热情；同时，可以建立多元化监督机制，采取线上线下相结合的形式，简化公众的监督程序，为公众们的监督行为提供便利。

5 结论

《欧洲气候法》的颁布为欧盟参与全球气候治理注入了一针“强心剂”，也为我国在监管体系的建设上提供了有益的启示与借鉴。在国家层面制定专门立法，建立起有法律约束力的绿色技术创新基本制度；通过实施阶段性报告制度对绿色技术创新的全过程进行及时的监管；通过设立专门的监管机构和构建信息平台，对施策进展进行评估；对信息披露制度进行完善，提高公众参与建设绿色环保社会的积极性，建立起多元化的监督机制。这些都应是我国创建绿色技术创新监管体系中的重要举措与路径。绿色技术创新的持续推进与发展是我国生态体制改革和创新驱动战略的常态化趋势和要求，对绿色技术创新进行切实有效的监管，并建立起一套行之有效的监管体系将会是绿色技术创新体系建设中的重要保障。