乡村振兴热背后的“冷思考”

华设设计集团股份有限公司 杨康永

从过去的建设社会主义新农村、城乡一体化、城乡统筹到现在的城乡融合发展，其目的就是以城市反哺乡村，以城带乡。这些年，城在土地财政的带动下快速发展，乡也随之发展，但是城的发展速度是远快于乡的；逐步有在扩大的态势。城作为经济发展的主要载体，发展的量级是乡无法比拟的，城市的繁荣与乡村的冷清已经形成鲜明的对比。城乡二元结构是一道无形的墙，众多因素制约其有效破解，导致城与乡发展明显不均衡，具体表现为城乡经济发展和收入的不均衡、基础设施与公共服务设施的不均衡、政府公共财政投入的不均衡、就业机会的不均衡等，种种不均衡导致城乡之间的差距还在进一步扩大，所以实施乡村振兴战略迫在眉睫，希望这种势头有所扭转，或者城与乡两头携手并进、共同发展。乡村振兴战略后，乡村振兴领域发生了两个大事件，其一是全国脱贫攻坚总结表彰大会在北京人民大会堂隆重举行，标志着我国脱贫攻坚战取得全面胜利，其二是国家乡村振兴局成立，标志着全面推进乡村振兴，巩固拓展脱贫攻坚成果的开展。但乡村振兴的目标绝对不是脱贫，除了乡村振兴提出的“二十字”要求外，还有就是实现城乡全面融合发展、共同繁荣、共同富裕。笔者结合自身的工作，针对乡村振兴提出几点冷思考。

一、我国乡村振兴面临的现实情况

（一）乡村差距大

乡村的差距需要通过分析城市和农村的发展现状来进行研究，可以看出城乡居民之间的收入差距在不断扩大。尽管农村居民的人均收入呈现不断增长的趋势，但是城镇居民人均可支配收入的增长幅度更大。因此，城乡居民收入之间的差距在不断扩大。此外，城乡就业之间的差距不断扩大的趋势自2000年起延续至今，主要表现为农村就业人数逐渐减少，城镇就业人数逐渐增多。具体来讲，城镇居民的就业人数增长比例尽管近年来持续降低，但是仍然呈现正增长，农村居民就业人数比例则呈现负增长趋势。这进一步可以看出，乡村就业人数正在逐年减少。就业关乎着民生和经济发展，就业率之间的差距在一定程度上也造成了城乡之间的收入差距。

（二）乡村发展难

乡村发展一直以来都是党中央和政府关注的重点。党中央在1982年至1986年之间连续五年发布了以“三农”为主题的一号文件。并于2004年至今连续16年发布了有关“三农”主题的一号文件。从这些战略部署可以看出，党在过去几十年形成的“三农”战略思想是何等丰富。这些战略思想的演进与完善表明了党中央对“三农”工作的高度重视，也反映出农村发展任务的艰巨。

此外，从日本的“农村振兴运动”和韩国的“新村运动”也可以看出乡村发展的艰巨。日本用了40年时间完成了振兴乡村的任务，韩国用了30年的时间达到了振兴乡村的目标。我国的“乡村振兴战略”则计划用32年的时间。可见我国乡村振兴的难度亦是不小的。导致乡村振兴难度大的原因还在于乡村交通设施的落后、生活环境的艰苦、教育资源和产业资源等的贫乏等，其次，人才短缺和资金不足也是制约乡村振兴的主要因素。

（三）乡村问题多

具体分析后，乡村的问题主要归纳为以下三个方面：

第一，公共服务硬件设施较为落后。尽管当今农村中绝大部分道路都已经修葺得比较完善，但是教育设施和医疗设施还是比较短缺。经过调查，农村学校越来越少，只有少部分教师仍在坚守，很多农村孩子为了上学要花费很多时间和精力在路上。同时，在医疗方面，看病贵、看病难的问题还是比较普遍，很多村民得病后不愿去医院也不敢去医院，最终由于拖延延误了病情而离世的案例令人痛心不已。

第二，乡村生产收益低。粮食作物的种植目前仍然是广大农村地区的主要生产方式。由于化肥种子价格高、农产品价格低，造成了“投入多、回报少”的局面。尽管有国家发放的粮食补贴，但是收益低的局势严重打击了农民务农的信心和积极性。越来越多的农民走出了乡村，越来越多的土地被承包出去甚至被荒废。

第三，政策落实最受期盼。政府发布的好政策令村民高兴，但村民最关心的是政策落实。因为只有政策真正落实到老百姓身上，才叫有成效。通过对群众观点的分析，发现很大比例的意见直接关注政府政策的落实情况，“政策快落实”也成为人们最关注、最期盼的事。

二、乡村振兴的新思路

（一）乡村振兴，推动应具有区别性

国家统计局网站公布，2020年末我国常住人口城镇化率超过60%，从近十年的发展情况来看，城镇化率每年以1%的速度递增，根据国内科研机构的研究，未来将会稳定在72%至75%的水平，有的专家预计要到85%。未来城镇化率达到多少，现在还没有一个准确的科学预测，基本可以明确，中国城镇化进程尚未完成，今后的发展将围绕都市圈与城市群发力，可以预见未来乡村人口将进一步向都市圈与城市群聚集，现有的乡村格局、空间要素尚未稳定，还要经过10年至15年的变化与发展期。我国有行政村54万个，自然村约270万个，数量巨大，区域差异巨大，所处区位、资源条件与发展阶段不同，造就了乡村振兴的复杂性与艰巨性。从乡村振兴的发展目标可以看出，这将是一个漫长的、持续的过程，不是“十四五”期间就能够完成的任务，在这个时间跨度里，应有足够的耐性和谋略，应充分认识到乡村的要素在接下来的10年至15年里还是向“城”集中的过程，这是城镇化带来的历史潮流，从而可以得出，不是所有的乡村都可以实现振兴。乡村振兴，人口集聚是根本，这就要求从县域或市域识别出一批区位条件好、有资源、有特色、有人口吸引力的乡村，有计划、有谋略地重点推进，起好示范作用。

（二）乡村振兴，缩量紧凑振兴是方向

有句话说得很好，乡村衰退是乡村与城市的双赢。乡村人口流失，人为因素干扰大幅度减少，带来了乡村生态的自然发展，带来了集体建设用地重构的契机，创造了基本农田集中连片的条件。村庄集体建设用地处于城镇边界之外，人口流失严重的村庄，衰败、整合、缩量聚集发展是未来的大方向，所以在县级国土空间总体规划层面，落实县域乡村振兴的思路，明确镇村统筹发展的结构，从县域视角，把村庄的定位识别清楚，以缩量振兴为方向，并做好村庄分类与整合工作，做好集聚型、搬迁型村庄的识别工作，也是这轮县级国土空间规划的核心内容。

（三）乡村振兴，土地制度有待进一步创新

乡村资源主要包括集体建设用地、农田。首先是农田，《基本农田保护条例》明确规定，基本农田上种植林果业、挖塘养鱼都是违法行为。18亿亩农田是保障粮食安全的基础，是国家的底线思维。乡村内部基本农田一般占据的空间在90%以上（生态保护区除外），在不改变经营模式的前提下，农民种植粮食的经济增收微乎其微，从农业的角度看，振兴之路还要更多的智慧去破解。其次，集体建设用地一般分为三类，而宅基地、村庄公服用地和集体经营性建设用地，新土地管理法为经营性集体建设用地（不许住宅开发）入市提供了突破口，从2020年的实行情况来看，出让均价为每亩30万元。另外集体经营性土地往往处于城区边沿、都市圈或城市圈才具有相应的价值，其他地域由于区位较差、交通不便、配套缺乏，土地的价值不大，难以发挥的自身价值。国土空间编制尚未完成，要思考能否在总量不变的前提下，在县级或镇级国土空间规划层面，集体建设用地相互腾挪，给区位、交通、特色资源丰富的地方腾挪经营性建设用地，实现规模化经营，实现利益最大化。宅基地政策明确规定不允许入市，城市的人不允许去农村买宅基地盖房子，但乡村人可以自由去城里买房子，城乡之间的要素流动还有待进一步破解。问题是进城的人拥有农房的产权，且这种情况在乡村大量存在，应探索宅基地的退出机制，腾出宅基地建设指标进行整合，与集体经营性建设用地统筹发展，这部分指标在符合政策的前提下，在区域位置好的地方集中起来，统一规划、集中发展，形成规模效应。另一种思路就是复耕，形成流量建设指标，向发达地区转让，换取资金，补充乡村振兴的资金来源。

（四）乡村振兴，发挥人的积极性是本质性要求

实施乡村振兴，国家层面的意志坚定而明确，省、市、县三级政府也在积极推进，还是按照传统的自上而下的发展模式，但是住在乡村的人，老与小是现状，青、中年基本入城务工，这类人群的特质就是参与的积极性与主动性较弱，怎么让有活力、有干劲、有技术的中青年人回流是关键，从乡村出去的人，一般都会有乡愁，要充分用好这类人。需要说明的是，回流的人不一定是定居在农村，生活与子女教育可以在城市，乡村是其创业和实现个人价值的地方。另外，选好乡村有思想的带头人非常关键。市县层面提供相关的配套政策，真正让普世的价值观觉得“农村大有可为”“乡村振兴、共同缔造”，从下而上行动起来，加上自上而下的加持，乡村振兴才能真正实现。现在乡村振兴领域有种现象，出现很多工程公司，以EPC模式推进乡村振兴的发展，把乡村振兴理解为物质形态方面的建设行为，这种方式参与进来也是好事，但需要深刻领悟乡村振兴的“二十字”方针。

（五）乡村振兴的前提是产业兴旺

乡村的主导产业以传统的第一产业为主，一般就是粮食、蔬菜、水果的种植，仅凭这些很难实现乡村振兴。一产的亩均产量是固定的，要想增收，一般有两种途径：一种规模化经营，以很少的人口服务大面积的农业空间（美国的农场主模式），这种方式适合比较偏远、旅游资源匮乏的乡村。一种是特色化经营，有一定的特色资源，发展一般以一产为基础，进行产业特色转型（二产，农产品加工），利用特色资源，发展旅游产业（三产，旅游观光），促进一二三产业融合发展。其中第二种发展方式是重点，针对区位好、人口导入方便、有特色资源且发展前景比较好的乡村，重点做好各类乡村振兴规划，包含空间规划、产业规划、旅游策划、运营规划，聘请高水平的规划策划团队，做精、做细、做实，所有的问题想清楚再行动。其一，相关部门要聘请行业内专业人士，帮助村民找准产业的发力点，因地制宜地发展有市场前景的产业类型。其二，依托本地特色资源，以品牌意识拓展市场，大力发展农产品深加工等第二产业以及农村农产品电商、特色旅游等第三产业，促进农村一二三产业融合发展。其三，做好产业发展的基础设施投入，配合建设产业发展及村民需求的乡村道路、公共服务设施、旅游配套设施等。

（六）乡村振兴背景下的规划编制工作

现阶段，距离城区较远又偏离都市圈或城市群的大部分乡镇都面临萎缩，很多乡镇近10年基本面貌没有什么变化，人口持续流出，何况村庄。乡村振兴战略提出后，地方上开始大规模编制乡村振兴规划（基本上是以村为单位编制），实用性村庄规划出来后开始大规模编制实用性村庄规划，其规划内容基本雷同，实际意义不大，很多事情没想清楚就行动。乡村振兴不是靠一个规划能解决的，不是靠村庄或乡镇的力量就能实现乡村振兴。所以，乡村振兴还是要靠县级及更高层级的政府，选好重点发展的乡村，集中各方力量，制定相关的扶持政策，引进专业的人才承担后期的运营管理任务，形成乡村振兴的闭环思路。

另外，实用性村庄规划是国土空间规划最基层的细胞，已经大规模开展，很多地方已经做到全覆盖。实用性村庄规划是村庄层面的微型“国土空间总体规划”，落实上位规划的指标传导工作以及三条线的具体落实，依据上位规划确定的村庄分类，来指导实用性村庄规划的编制工作。目前，由于上位的县域与镇域国土空间规划未确定，传导指标暂时无法落实，实用性村庄规划在现阶段还不具备大规模开展的条件，需要等待上位规划基本稳定后再开展。

三、总结

我国东西南北差异大，每个乡村所处的区域位置、发展阶段各不相同，这就使得乡村振兴的道路复杂而艰巨，随着城乡二元关系的进一步解放，未来的乡村发展路径只会越来越宽广，理论研究及实践探索也会不断创新。现阶段可行的办法就是构建县级层面（偏远地区可以市级层面）镇村发展总体格局，从中识别出一批有资源、有基础的乡村先行先试、先行推进，同时谋划乡村缩量的总体方案，乡村振兴是缩量振兴，也是个系统性工程，要有足够的信心与耐心，更要有“功成不必在我”的决心。