江苏构建现代人才发展治理体系的路径选择

文/徐军海 胡元姣（江苏省哲学社会科学界联合会）

人才发展治理体系强调超越单一的部门、领域和区域，在泛空间、多要素、全过程耦合中实现多元主体的功能协同与资源整合，是国家治理体系不可或缺的有机组成部分。推进人才管理向人才发展治理体系的战略升级，运用治理的理念、方法和策略来解决人才发展中存在的不平衡、不充分的突出问题，是破解当前人才发展实践难题、实施人才引领发展的崭新范式。习近平总书记多次强调要“牢固确立人才引领发展的战略地位”，对标世情国情的深刻变化和创新驱动发展的现实需要，提高人才发展治理能力，构建符合人才成长规律、适应世界人才强国建设需要的现代治理体系成为人才发展的内在需求和必然趋势。围绕“人才引领发展”，本文以江苏人才发展为研究对象，从江苏人才发展治理实践历程入手，客观分析治理面临困境，力求从理论和实践中把握人才治理的新规律，探索新的治理模式和路径，为构建现代人才发展治理体系提供江苏探索。

一、江苏人才发展治理体系的实践与探索历程

（ 一） 探索雏形阶段（1978—1992年）

改革开放以后，江苏贯彻“尊重知识、尊重人才”和干部“四化”方针，下放干部管理权限，建立急需的干部人才制度，实行分级分工分人负责机制，尝试将人才工程作为推动人才工作的重要抓手。省委优先开发乡土人才和技术人才，以“星期天工程师”为代表的专业技术人才广泛参与地区经济建设，涌现出“堰桥模式”和“苏南模式”，实现乡镇企业异军突起。着手改变长期以来形成的人才“单位所有”“部门所有”的状态，逐步展开了招聘、借调、技术支援、引进交流等多种形式的人才交流活动，探索实施了科技副县长工程，极大地促进了基层科技进步和经济发展。坚持以经济建设为中心，注重发挥知识分子作用，成立省委知识分子工作领导小组，解决了此前全国知识分子工作由各部门各司其职、分头管理的问题，在全国较早地形成党管人才工作机制。

（ 二） 框架构建阶段（1992—2002年）

邓小平“南方谈话”后，江苏开放型经济的特色优势更加鲜明，推动了人才工作体制机制发展。江苏开启人才工作的全局性、总体性谋划，省第九次党代会把“科教兴省”列为五大发展战略之首，提出构筑江苏人才高地、加强跨世纪人才队伍建设的工作目标；省委、省政府先后出台了《江苏省跨世纪学术和技术带头人培养工作“九五”计划和2010年纲要》《关于加强人才资源开发工作的若干意见》等文件，统筹推进全省人才发展。率先探索市场化的人才配置机制，在昆山举行江苏第一期大型人才市场，开创县级城市面向全国人才市场的先河，制定《关于贯彻中组部、人事部<加快培育和发展我国人才市场的意见>的通知》，提出在全省范围内初步形成设施齐备、功能完善、机制健全、法规配套、服务周到的人才市场体系。探索人才制度改革，江苏通过召开促进地方经济发展技术服务项目洽谈会、启动实施“333高层次人才培养工程”、制定《江苏省有突出贡献的中青年专家选拔和管理办法》、发布加快构建“六大人才高峰”的意见等系列探索与改革，建立科学分类管理体制，加强产业技术人才培养，统筹推进人才队伍建设。

（ 三） 基本形成阶段（2002—2011年）

在全国人才工作会议召开背景下，全省人才工作会把人才强省战略确立为江苏经济社会发展的基础性重大战略，着力深化和完善党管人才原则，推进人才工作领导机构和制度建设，将省委知识分子工作领导小组更名为省人才工作领导小组，对重大人才工作、重点人才政策、重要人才活动进行协调部署，推动市县两级组织部门成立独立建制的人才工作机构；研究出台《江苏省中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》，对人才发展体制机制创新、重大政策、人才国际化和人才工程进行系统设计。确立科学的人才理念，江苏省委省政府明确提出解放思想、解放人才、解放科技生产力，并确立人才资本是第一资本，人才投入是最有效投入的理念。推进“人才特区”的建设，联合制定《关于江苏部分地区开展“人才特区”试点的工作方案》和《2005-2006年度“人才特区”试点工作内容》等文件，人才配置科学化水平不断提高。人才发展治理主体不断增多，组织大规模海外人才招聘、“百名海外博士江苏行”等活动，设立海外高层次人才联络处，开启引进海外高端人才的“双创计划”，选派年轻教授、博士组成“科技镇长团”到县、乡镇（开发区）挂职，市场化、社会化方式逐步引入人才发展之中。

（四）全面完善阶段（2012年后）

党的十八大以来，习近平总书记对人才事业发展和人才队伍建设作出一系列重要指示，确立人才引领发展的战略定位。江苏认真贯彻习近平关于人才工作的重要论述，持续推进人才发展治理模式创新，把党管人才的政治优势转化为人才引领发展的体制机制优势，把具有竞争力的人才制度优势转化为江苏经济社会建设发展的优势。组建省产业技术研究院，探索出“项目经理”“一所两制”“合同科研”等一系列人才和科技创新举措，围绕产业链部署创新链。《江苏“十三五”人才发展规划》突出高端化和国际化引领，构筑人才引领发展高地、人才环境建设高地、人才价值实现高地的人才发展蓝图。相继出台人才新政26条、人才新政10条，围绕探索构建具有国际竞争力的人才制度体系和发挥市场在人才资源配置中的决定性作用，深化人才发展体制机制改革，最大限度激发人才创新创业活力。按照简政放权、提质增效原则，提档升级传统品牌人才工程，出台省“双创计划”“333工程”改革实施办法。以加强政治引领和政治吸纳为着力点，在各类人才中大力弘扬爱国奉献精神，落实好领导干部直接联系人才制度。

二、江苏人才发展治理存在的问题与不足

（一）参与主体协同性不强，多元主体合作机制不健全

在人才治理格局中，传统“强政府”的行政主导模式十分明显。一方面，政府“重微观”“重操作”，“有形之手”对人才发展的直接干预介入过多过细，人才工作依旧存在“政府热、用人单位冷”“省市热、县区冷”“组织部门热、其他部门冷”“指标考核热、内生增长冷”等现象。另一方面，政府部门之间人才管理职能交叉、职责交叉、政出多门，分工不明、协调性不足，直接导致政府该管的如规划引领、公共服务、发展环境、政策体系等管理不到位。在人才治理组织体系中，政府、市场、社会在人才工作中的角色、边界模糊，政事、政企、政社分开不彻底，存在企业作为人才开发和创新创业的主体地位尚未完全确立，用人单位在人才招聘、岗位设置等方面自主权放开有限，社会组织参与人才治理程度不足等问题。

（二）政策体系集成性不高，人才体制机制改革不均衡

人才发展治理体系的关键是深化人才体制机制改革。调研发现，江苏人才制度体系结构性短板较为明显，政策制定和执行还存在片面化、碎片化现象。从纵向看，遵循人才成长规律的“引育用留”制度相互贯通的整体性不够，“重引进、轻培养”“重数量、轻质量”“重头衔、轻使用”“重短期效益、轻长远发展”政策取向明显。从横向看，人才政策与经济、科技、产业政策的统筹衔接还不够充分，人才链与创新创业链融合还有“断头路”，割裂现象明显。如对“双创计划”创业类人才的支持，目前就难以统筹省内产业、科技、金融等部门政策资源，导致人才链、产业链、创新链、资本链融合不够，降低了资源配置效率。

（三）效能转化融合性不紧，区域人才结构优化不协调

构建人才发展治理体系功能核心在于人才发展与经济社会发展深度融合。江苏人才发展治理的战略协同和议程协同不够，不能有效契合实施重大国家战略、调整产业布局等经济社会发展的需求。供求、价格和竞争等市场机制在人才配置中的决定性作用发挥不充分，科技人才同经济、人才创新成果同产业、人才创新项目同现实生产力、研发人员创新劳动同其利益收入的脱节现象依旧存在。人才的高端化、国际化和集群化传统比较优势有弱化苗头，“有人才高原，无人才高峰”现象突出，缺乏有全球显示度和话语权的顶尖人才集群。对生产性服务型人才重视不够，技术经纪、技术孵化、天使投资、科技金融等高端生产性服务业人才数量严重不足，制约科教动能的转化。缺少汇聚高端人才的龙头企业，江苏企业数量不少，但大而不强的特征比较明显，具有全产业链控制力的龙头型企业较少。

（四）保障体系包容性不足，人才治理文化环境不友好

人才治理文化是人才发展的软环境。在人才对外开放方面，国际人才资源高效配置能力相对不足，现有人才开发制度与国际规则接轨不充分，创设适宜国际人才工作生活的“类海外”环境探索不够，海外引才渠道建设和安全风险防范还存在隐患。在人才环境建设方面，为各类优秀人才提供更多尊重个体、自由发展的生态环境不够多元，高端专业化的人才服务业、知识产权保护、创新成果转化、安全保障等综合营商环境建设有待加强。在人才治理手段方面，现代信息技术对人才治理方式创新运用单一，全省“人才信息港”建设滞后，对人才家底动态掌握和人才需求预测预警不到位。在人才治理生态方面，法治化思维重视不够，人才资源开发管理有些环节存在制度空缺，政策的稳定性、可持续性受到社会质疑，人才群体的信用体系不健全不贯通，省内存在多地申报地方人才支持计划的“走穴专业户”，身兼多地人才 “帽子”，严重破坏人才生态。

三、江苏构建现代人才发展治理体系战略思考

（一）坚持党管人才，提升政治引领力，重点解决“谁来治，形成多元主体合力”的问题

把握党管人才核心要义，坚持把学习习近平总书记关于人才工作系列重要论述作为首要任务，把党管人才作为人才制度的政治优势和实施人才强省战略的根本保证，牢固树立人才引领发展的战略地位，加速形成人才优先发展战略布局。完善党和政府宏观管理顶层领导体系，创新党管人才有效手段，把资源整合、统分结合作为落实党管人才的关键抓手，构建人才工作新格局，压实党管人才工作责任，把人才发展绩效纳入年度综合考核体系，用好考核指挥棒，层层压实工作责任。构建跨部门人才发展协调长效机制，促进人才部门、教育部门、科技部门、产业部门、金融部门以及各行业部门的沟通合作，以组织化制度化的磋商对话和联合行动机制，以加强人才、教育、科技、经济、社会等方面政策措施的有效衔接，形成相互协同、高效匹配的人才政策体系。

（二）坚持产才融合，提升人才驱动力，重点解决“治理谁，重点领域统筹谋划”的问题

注重人才发展战略与创新驱动发展、“一带一路”、乡村振兴、长江经济带等国家战略和区域发展战略的协同，把人才发展纳入江苏区域治理体系进行重点布局，在相互融合、相互作用、相互促进中实现引领。在京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设中率先探索跨区域人才发展治理机制，以市场一体化为核心推动人才开放流动、资源共享。推动园区从产业集群到创新集聚发展，以园区产业集群为核心建设自主可控产业体系，加大“招院引所”力度，鼓励园区与国内外高校院所共建新型研发机构或产业技术创新联盟，共同引才育才，联合技术攻关。促进人才聚焦企业主力军，把人才企业培育和企业家队伍建设作为关键抓手，促进人才用好金融主抓手，撬动更多社会资本支持人才创新创业。

（三）坚持工程牵引，提升人才集聚力，重点解决“怎么治，推动目标导向递进”的问题

优化人才工程布局基础，整合集成人才工程项目，逐步取消同质化、分散化人才工程。针对“高精尖缺”“卡脖子”人才、青年人才、乡土人才等，坚持走出去、请进来，完善人才统计制度和监测评估制度，科学编制高层次和急需紧缺数字人才目录，分类实施各类人才计划，推动全省人才协调发展。创新人才工程实施机制，坚持统分结合，完善遴选工作机制。推进结果互认、信息共享，突出市场评价和市场认可，重视地方评价，加强人才工程衔接配套，逐步实现人才、产业、科技等项目集中评审、集成支持。促进人才工程提质绩效，坚持质效提升，放大工程集约效应。突出资助重点，突出服务经济社会发展贡献度，坚持个体评估与整体评估相结合，坚持短期评估与长期评估相结合，不断提高人才使用和创新产出效益。

（四）坚持改革创新，提升人才创造力，重点解决“破立改，促进治理工具优化”的问题

健全人才培养开发机制，突出创新意识和实践能力，推动高等教育和职业教育资源与各地产业体系融合发展，促进企业需求与学校人才培养环节相融合，促进人才规模、结构、质量和市场需求更相适应。完善多元分类评价机制，注重过程评价与结果评价、短期评价与长期评价、个人评价与团队评价相结合，探索多元评价和动态评价，分类建立健全涵盖品德、知识、能力、业绩和贡献等要素的人才评价标准和评价方式。优化人才流动使用机制，充分发挥市场在人才资源配置中的决定性作用，完善人才柔性流动政策，促进城乡、区域、行业和不同所有制之间人才协调发展。激发科技人员创新活力，加大简政放权力度，着力扩大高校院所科研自主权，赋予重大成果领衔科学家创新创业自主权，加强知识产权保护和激励，积极实行以增加知识价值为导向的分配政策。

（五）坚持优化服务，提升环境竞争力，重点解决“可持续，引领治理环境友好”的问题

推进人才政府服务体系建设，强化政府人才公共服务职能，建立省级统筹、上下联动、部门协同的服务资源网络，建立人才服务专窗、服务专线、服务专网等“一站式”综合服务平台，加强数据协同和资源共享，积极推进长三角人才公共服务标准一体化建设。建设统一开放的人才市场体系，积极培育和引进各类专业社会组织和人才中介服务机构，重点发展高端人才猎头等专业化服务机构，引导企业和社会资本投资建设人才创新创业公共服务平台，大力发展专业性、行业性人才市场。全面建设人才友好环境，探索因人制宜的个性化服务，实施人才安居工程，推行人才子女教育优先保障计划，健全人才健康服务保障机制，实现服务资源与人才需求的“零距离”对接，把服务做到人才心坎上、送到人才最需处。加快推进人才法治环境、诚信体系建设，支持产才城一体化发展，争创人才文化浓郁之地。