我国社区教育实验区、示范区建设20年：反思与展望

孙加龙

（北京师范大学 教育学部，北京 100875）

社区教育主要以社区为中心，充分整合各类教育资源，面向社区成员开展以提升居民素质与生活质量并推动社区发展的教育活动，对构建服务全民学习、终身学习的教育体系具有重要作用。2016年7月，教育部提出，到2020年建设600个全国实验区和建成200个全国示范区的发展目标，达到全国范围内开展社区教育的县（市、区）全覆盖的规模（教育部，2016）。2020年底，教育部确定有国家级社区教育实验区129个、示范区120个（教育部，2020）。作为促进社区教育全面发展的战略抓手，全国社区教育实验区（以下简称“实验区”）建设始于2001年，全国社区教育示范区（以下简称“示范区”）建设始于2008年，是教育部等多部门联合推动的旨在促进社区教育改革实验与示范工作的先行先试地区，至今已开展20年整。通过回顾我国20年来社区教育实验区与示范区的发展历程，剖析全国实验区与示范区建设的内在演进逻辑，总结实验区、示范区发展中的成效与短板，立足国际与国内社区教育发展的新形势、新使命，从理念认识、政策导向等角度提出推动我国社区教育实验区与示范区发展的对策与展望，以期为加快形成具有我国特色的现代化社区教育体系提供借鉴。

一、社区教育实验区、示范区的建设历程

（一）我国社区教育发展的历史回顾

我国社区教育，发轫于20世纪80年代。1986年，以上海市真如中学社会教育委员会的建立作为我国社区教育组织的起点（陈乃林，2018），这是为促进学校、家庭与社会三方紧密联系与互动合作的首次尝试。1988年，中共中央发布《关于改革和加强中小学德育工作的通知》，强调集中协调各方面力量共同关注青少年儿童的教育活动，提出要试点成立社区（社会）教育委员会来营造良好的育人环境，促进中小学生群体的健康成长。这一阶段，社区教育的最初样态，以中小学校外教育的补充形式出现在公众视野中（沈光辉，陈晓蔚，2019）。

20世纪90年代逐步探索、不断深化。随着终身学习理念的普遍传播，社区教育作为构建终身教育体系的关键部分受到政府的高度重视，成年人群体被纳入社区教育的发展框架之中，社区教育的目标、功能与对象随之发生转变。1993年，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》，第十条提到，成人教育作为一种新型的教育制度，是传统的、封闭的学校教育向现代的、开放的终生教育发展的过渡环节。这一时期，职成教育协会、研究机构、城市现代企业的职工培训与农村成人教育不断发展，社区教育很显然受到职成教育发展的影响，但仍未形成独立完整的社区教育形态。值得注意的是，向德平与华汛子（2019）在梳理社区建设历程时指出，中国政府在这一阶段提出社会建设的概念并开始社区建设。该时期，我国社区本身也处于探索实验的过程，社区教育随社区现代化建设的推进而逐步发展。

（二）实验区、示范区的建设阶段

1. 探索阶段：由试点到实验（1996－2000年）

1996年，《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》正式颁发，第一次正式地提出面向城市社区开展教育试点的计划。1998年，《面向21世纪教育振兴行动计划》明确要落实开展社区教育的实验工作，提出到2010年基本形成我国终身学习体系的发展目标，将社区教育实验工作提升到建设终身教育体系的战略高度。为加快实现这一目标，教育部职成教司在2000年发布《关于在部分地区开展社区教育实验工作的通知》，确定在部分城市开展社区教育实验，明确社区教育实验工作的具体要求和阶段目标，率先在北京、上海、天津等省（市）选取8个地区进行试点。2001年，《全国教育事业第十个五年计划》中提到社区教育工作要在已有城市教育改革成效的基础上不断加深，进一步扩展试点范围与规模。是年11月，教育部召开首次全国性社区教育实验工作经验交流会议，对社区教育试点的8个地区进行经验总结与交流，部署相关实验工作，宣布全国首批28个实验区建设名单。很显然，这一时期已依托大中城市的城区开展社区教育实验，延伸社区教育的服务领域，探索符合我国实际的社区教育实验工作方向与未来实验区建设模式。

2. 上升阶段：由实验到示范（2001－2008年）

自2001年我国开展社区教育实验以来，部分实验区建设成效显著，具备深入推广与普及示范的价值，社区教育由实验阶段向示范层次跨越。2004年，教育部提出继续大力发展职成教育，开展以学习型企业、社区、城市等为导向的创建活动，积极推进社区教育，打造公共学习资源平台（教育部，2004a）；12月，职成司发布推荐全国社区教育示范区的通知，对已有实验区建设进行评估，开展对示范区的遴选工作。同年《教育部关于推进社区教育工作的若干意见》中，提出“到2007年，全国社区教育实验区要扩展到各省（自治区、直辖市）”“创建一批全国社区教育示范区”等目标。直至2007年，教育部再次发布推荐全国示范区的通知，正式将示范区评选提上议程。2008年，教育部公布北京市西城区、天津市河西区等首批34个全国示范区单位。这一阶段，社区教育实验的规模不断扩大，建设水平有明显提升，逐步由探索实验模式向建立健全的社区教育管理与运行体制转变，为全国社区教育工作的广泛开展奠定了基础。

3. 深化阶段：实验与示范同步（2009年至今）

2009年，教育部取消个别未达到建设标准的实验区，补充部分省级实验区为全国实验区单位，重新宣布调整后的实验区单位共98个（教育部，2009）。为促进示范区规范化建设，教育部于2010年印发《社区教育示范区评估标准（试行）》，明确示范区评价指标。同年增补武汉市武昌区、成都市锦江区等5个实验区。2013年、2016年分别公布了第五批和第六批实验区名单。全国示范区的申报要求不断调整，评选程序日臻完善，申报地区从“全国实验区单位”调整为“省级示范区3年以上”也可参评，条件更加灵活，教育部分别于2010年、2014年与2016年公布了第二批、第三批和第四批全国示范区单位。我国已陆续建设了246个社区教育全国实验区和122个全国示范区单位①。这一时期，政府出台了若干政策、文件，统筹推进社区教育工作，以实验、示范项目为载体，带动全国开展社区教育。

二、社区教育实验区、示范区建设的内在逻辑

（一）演进模式：有序性摸索到规范化建设

社区教育实验区、示范区建设进程与国家的顶层设计和政府的统筹决策紧密相关，大致经历从有序的渐进式摸索到如今的规范化建设的演进历程。规范化即标准化，指通过制定规则，使后续建设符合先前规定的标准。全国首批28个实验区主要依靠教育部“安排部署，指定建设”，第二批实验区则为“申报候选、部门推荐、严格审核”。首批示范区名单早在2008年就已公布，而《社区教育示范区评估标准（试行）》则在2010年才正式颁发，其制定出三级评价指标，从管理体制建设、组织运行保障、培训与学习活动等方面完善示范区评估准则。相对于前期建设，实验区、示范区的发展在已有经验的基础上全面规划，不断调整遴选条件，从不断摸索到规范化建设，逐步实现整体跟进，确保各区发挥最大效益。

（二）行动路径：试点实验到全国推广

“政策试点”是中国治理实践中的创新机制，也是改革事业进程中不可或缺的组成部分（周望，2012）。社区教育作为起步于20世纪80年代的“社会衍生品”，从1996年国家教委首次提出社区教育试点，到2000年正式启动、2001年全面展开，再到2004年、2007年教育部发布推荐示范区的通知与2008年首批示范区的出炉，遵循着“先试点，后推广”的改革路径，依赖于政府政策的出台推进社区教育试点、实验区与示范区建设，由零星试点到全国推广，由浅层次尝试到深层次摸索。“实验”意味着转变、探索与创新，“示范”意味着推广与可复制，实验区与示范区建设从东部大城市的先行主导，到东、中、西部地区的城乡间渗透，覆盖范围更加广阔，逐渐从试点实验迈进普遍推广的改革深水期，产生带动与示范的良性发展。

（三）价值趋向：引领示范到可持续发展

1998年，教育部就明确提出开展社区教育实验工作，不断推进社区教育发展进程，逐步建立和完善我国的终身教育体系（教育部，1998）。“实验”的立足点在社区，着眼点在社区居民，目标是终身教育体系的建立和国民素质的提升。如何整合社区已有与潜在的教育文化资源，提高社区居民整体素质进而打造高质量的生活，为社区教育工作提供经验与借鉴，成为实验区、示范区建设的任务和使命。改革开放以来，我国工业化、城市化进程加快，人口老龄化、城市社区负荷等外部压力使得社区教育的价值愈加凸显，推进着社区教育内部的发展与变革。现阶段，终身学习与可持续发展的理念已成为我国社会发展的重要政策出发点和促成路径（苑大勇，王默，2018），新时代背景下的实验区、示范区建设已不仅仅满足于引领与示范价值，如何真正契合地区实际，建立协调、科学的社区教育管理机制与运作模式，维持长效机制下社区教育的可持续发展已成为应然的价值指向与必然选择。

三、社区教育实验区、示范区发展的成效与短板

（一）实验区、示范区建设的成效

1. 制度建设日益优化

一是教育部对实验区、示范区总体部署，加强顶层设计，各实验区、示范区在已有终身教育处等部门基础上专设社区教育委员会或领导小组，统筹协调各项事务，指导社区教育发展。各街道、社区建立对应负责部门，明确区（市）、街道（镇）与居委会（村）社区教育工作责任，完善了各实验区、示范区统筹管理体制。二是为整体推进各区建设进程，各实验区、示范区在上下衔接的职能机构的基础上，市（区）教育局协同民政局、财政局等部门共同开展工作，加强跨领域多部门互动合作，既保证了政策执行的顺畅性与完整性，又促进了行政效率的最优化。三是各区加快健全运行保障机制，不断推进资源共享、学习监测、经费投入、学分认定、激励表彰等运行机制的优化（王伯军，彭海虹，贾红彬，杨东，2018）。如全国实验区、示范区上海市徐汇区设立有区社区教育委员会，行政上以办公室为主体，下设部门负责经费运作等具体工作；业务上以区社区学院为主干，负责教育教学与课程建设等工作。

2. 办学网络日趋完善

2004年，教育部就提出要形成以区（县）社区教育学院或社区教育中心、街道（乡镇）社区教育学校、居委会（村）社区教育教学点的三级社区教育网络（教育部，2004b），积极依托开放大学、成人学校、社区文化中心等系统，搭建服务全民的社区教育学习体系。一方面，各实验区、示范区整合已有的各类教育资源，构建完备的社区教育网络。社区教育网公布的2015年对实验区、示范区调查数据显示，三级社区教育网络中有区级社区教育中心830个，街道级6 729个，居委会级55万多个，全国实验区、示范区已初步形成覆盖城乡的社区教育网络。另一方面，实验区、示范区依托区内各级各类学校、教育机构与企事业单位展开合作，组织广泛性、多元化的社区教育与培训活动；开发利用公益性图书馆、文化馆与体育馆等公共教育文化设施，纳入社区教育服务支持体系；根据地区建设实际，因地因时制宜，发展特色的社区教育中心与实践基地；加快组建社区教育共同体，实现建设资源共享与区域联动发展。

3. 师资队伍加快培育

我国社区教育工作者主要由社区教育专职教师、兼职教师和志愿者三类群体组成（黄健，2010），分别从事行政管理、教学研究与志愿服务等工作。对于社区教育师资队伍的建设，一是落实了社区教育师资队伍要求，2013年教育部印发《社区教育工作者岗位基本要求》，明确了社区教育工作者的岗位职责与任职条件，各实验区、示范区落实工作者岗位规范，明确了社区教育专家与讲师的选聘条件、流程与考核管理。二是扎实推进师资队伍专业化，各区开展社区教育工作者的培训与研修学习，举办教师技能比赛，依托课题研究立项，以多种形式提升社区教育工作者的技能水平与职业修养。如第五批全国实验区江苏省南通市海安县较早地开展了“社区教育教师专业化建设”特色项目，从行政政策、组织保障等方面促进社区教师专业发展。三是部分实验区、示范区积极开展社区教师队伍的岗位评聘试验，着力解决困扰社区教育工作者的晋升发展问题。如2013年上海市中学职称评定系统中设立有社区教育学科，符合要求的社区教育专职教师可申请社区教育科目的高级职称（卢玉娟，2018）。接下来的发展，仍需继续探索与完善我国社区教师队伍培育流程和发展模式，保障社区教育师资队伍的高质量建设。

4. 教育资源供给扩大

就实验区、示范区现有社区教育资源看，一方面，社区教育资源总体数目庞大，类型丰富且形式多样，有效地满足了多数居民的学习需求。社区教育网工作平台显示，2015年区级社区教育总课程达5.7万门，如浙江省区级课程达1.7万余门，江苏省达1.6万余门，实验区、示范区课程数量持续增多。课程内容囊括职业技能、生活休闲、文史艺术等类型，依托培训、会议、讲座等形式开展教育活动。教育资源面向群体以老年人、青少年为主，覆盖进城务工人员、新型职业农民、下岗再就业人员、残疾人等社区居民。另一方面，加快了数字化网络教育资源建设，开展在线社区教育。2019年教育部等多部门联合启动“全国社区教育和老年教育资源共享行动”，建设了覆盖全国的数字化信息学习平台，有效地满足了全民终身学习的需求。现代信息技术以其对教育的开放性和灵活性，为构建开放共享的终身教育体系提供了战略支撑（林世员，2018）。如新疆克拉玛依市克拉玛依区充分发挥三级社区教育网络优势，依托其独特的教务管理，实施社区教育培训菜单模式，立足于市教育局，与上海市杨浦区开展交流合作，建立战略合作关系，实现了沪克社区教育双方协力共进（战伟平，2018）。

（二）实验区、示范区建设的短板及成因

在理念认识上，对实验区、示范区的理解有待深化。不难发现，部分实验区、示范区对自身的认识与定位有待提升。第一，部分实验区、示范区，不论是负责领导还是社区居民，对社区教育的了解和领会尚局限在认识浅层，思想不够深入，未能以大教育观念来认识社区教育的存在（杨永明，何晓颖，雷雪艳，胡斌武，2017），对实验区、示范区建设和自我提升的重视与认可要进一步加强。第二，实验区、示范区是社区教育发展的典范与标杆，但是当前部分实验区和示范区建设尚缺乏创新活力与大胆探索，实验周期较短，“模仿”程度过高，对实验、示范什么，如何实验与示范等策略缺乏深层次的认识和思考。第三，部分实验示范区单纯将建设情况作为衡量任务的指标，仅按照调查与考核标准等硬性条件达成实验与示范任务，往往造成个别实验区、示范区名不副实，实验区、示范区同非实验区、非示范区单位差距较小，仍有发展空间，缺乏代表性。第四，部分实验区被评为示范区或创建为先进单位，个别实验区甚至示范区发展后劲不足，部分实验区、示范区辐射作用有待加强，引领效应仍不明显。第五，实验区、示范区建设未真正深入社区居民，在建设推进中与公众之间存在认识断层，造成社区教育工作未能有效实现政府、社会、企业与社区居民之间的互动合作和有效联结。

在政策设计上，针对性政策措施有待完善。截至2017年，省（区、市）、计划单列市及重要城市发布的制度文件42部。157个地级市发布了有关推进社区教育、加快学习型社会建设的文件，占到全国333个地级市的近一半（教育部，2017），部分为直接转发教育部与省级政策文件。各地社区教育的发展高度依赖政府政策的支持，但涉及实验区、示范区建设的省市多共用已有的社区教育相关文件，面向实验区与示范区建设的针对性政策文件寥寥无几，国家与省市层面针对社区教育发展与实验区、示范区建设的政策措施需要进一步完善与强化。官华与杨钋（2018）认为当前社区教育政策表征易于导致“试验性执行”模式，一方面这类政策使得社区教育各项事物在管辖上缺乏明确的执掌部门，导致执行边界模糊，另一方面也使各地的社区教育政策在执行过程中留有较大的自主执行空间，政策的执行力度和水平有显著不同，是造成当前各实验区、示范区建设存在较大差异性的重要原因。经济水平较高的城市与欠发达地区的农村建设之间存在差距，“不仅存在着先进与后进, 并且还有空白点”的现象依然明显（厉以贤，1999），全国实验区与示范区存在地区性与进程性的发展差异。

在财政保障上，配套经费机制不健全。2004年教育部曾明确提出，要利用政府与市场的双重优势，采取以政府财政为主，社会、单位与个人多途径投入的社区教育经费保障机制（教育部，2004b），强调各地要将社区教育经费列入经常性财政开支。2016年教育部强调，各地要继续完善以政府投入、社会捐赠和学习者分担等多种途径保障社区教育经费的稳定，开拓经费来源渠道，不断创新社区教育经费投入机制（教育部，2016）。从以上两文件可以看出，一是社区教育经费投入主体为地方政府，暂未明确政府具体层级与投入标准，国家财政也未专门设立社区教育经费，经费责任主体则自动落到各市、区级政府；二是经费筹措与投入机制仍在完善阶段，机制尚不健全，形式仍不统一。基于现实条件看，我国社区教育经费保障投入主体不明确，各级投入与分配比例不均衡，执行过程中弹性较大，往往受到地方财政的制约。官华与杨钋（2020）认为社区教育政策具有分配型政策特征，属于政策制定者与出资者分离的财政安排，在执行过程中容易出现经费供应不足的状况，是社区教育经费缺乏保障的深层原因，体现在各地社区教育经费供应与实验区、示范区的配套经费保障上。

四、社区教育实验区、示范区建设的未来展望与对策思考

（一）深化理念认识：发挥实验区、示范区价值引领

实验区、示范区是我国社区教育先行先试地区，要深刻认识到自身在社区教育发展和终身化、学习化社会构建中的重要地位与作用。首先，社区教育是为促成社区全体成员整体素质的提升和生活质量的提高，进而影响社区建设与发展的社区性教育活动（厉以贤，2007），必须牢固树立以社区居民为主体的意识，创建各类学习活动满足居民的学习需求，充分凝聚居民共识，激发广大居民的学习热情。其次，各实验区、示范区的负责者与组织者必须提升认识水平，要认识到社区教育示范区并不是社区教育发展的最终目标，而是旨在推动社区教育新的改革，是社区教育发展的新阶段（宋亦芳，2015）。要将实验区、示范区建设列为各地区发展的重要任务，加大政策倾斜与支持力度，运用先进的发展理念给予各区建设全面有效的指导，实验区、示范区要办出特色，办出高度，办出影响。再次，社区教育更是政府、社会团体、企业与社会成员共同参与的事业，要加强互动交流，形成多元参与的社区教育合作机制。

（二）树立可持续思想：遵循总体发展思路，实现长效协同联动

社区是一个“共同生活体”，是实现自身社会化的大学校（秦钠，2006），社区教育是构建全民终身学习型社会的重要组成。新时期，各实验区、示范区建设要有新思路，建立长效的协同联动机制是实现社区教育可持续发展的重要路径。第一，社区教育要基于社会实际，与国家发展进程相协调，发掘社区教育进展与嬗变背后的深层次逻辑，以宏观的视角来分析各类要素对社区教育衍变的作用机制（肖甜，李劲松，杨舒涵，2019），在总体思路中实现社区教育发展诉求。第二，建立长效协同联动机制，不仅仅局限于传统形式的上下级之间的等级制协同，更强调跨部门间的系统协作、跨主体共治以及跨地区、跨区域甚至跨国层面的集体行动（张弦，2015），不同领域要实现深层次的主体共建与互动共享。第三，实现科学研究与创新实践的高度融合，坚持依托会议论坛、课题研究等方式科学规划、理性决策，形成理论与实践的良性循环。第四，适当为社区赋权增能，提高社区基层治理能力的同时激发社区各项服务的潜力与活力，提高社区在居民生活中的地位，在社区事业的整体共生中构建全新的教育生态圈，实现新时势下社区教育发展的现代化与可持续化。

（三）调整顶层规划：施行差异性政策，平衡区域间发展

当前我国施行较统一的社区教育政策，一定程度上忽视了地区条件与政策要求之间的协调与平衡，各地区在政策落实与执行上存在明显的差异，要制定更加灵活的差异性政策。一是要综合考虑对不同地区的政策要求与实施方案，兼顾不同地区政策的倾斜标准，不能采取“一刀切”的办法。2012年推荐全国实验区的通知中，申报原则为“整体推动，适度倾斜”，可有效扩大实验区建设覆盖面，缩小地区发展差异，在后续建设过程仍可继续适用。二是要尝试推行专门针对各实验区、示范区的政策与措施，一方面可使各区建设有章可依，保障实验区、示范区有序建设，另一方面即有据可循，加强对各区建设中政策落实情况的跟进。三是既要关注先进地区建设，又要聚焦薄弱地区发展，制定具有针对性与可操作性的实质性措施。适当加强对中西部地区的政策性扶持，对综合服务体系薄弱的地区要优先满足社区基础服务设施建设。针对社区教育发展水平较高的地区，要提出更高层次的建设目标，政策标准要不断细化。在政策文件的制定、解读、落实与督察等环节，既要坚持总体思路，又要精准发力，以实现整体发展和各实验区、示范区建设诉求。

（四）加强经费保障：落实出台各地经费硬性投入指标

实验区、示范区要办出成效与水平，必须确保经费的充沛。目前，经费来源主要是市（区）级财政划拨，社会组织与学习者分担较少。一方面，一是要确保社区教育政府经费的稳定增长，使其成为政府公共财政的重要职能和教育惠民的坚实基础（宋亦芳，2013），将社区教育经费纳入政府财政预算，创设完善的经费投入与支出机制，加快形成中央、省、市（区）三级经费保障。比如，美国社区学院的经费大部分出自州政府税收，其余来自联邦政府和当地政府，还有学费和各方的捐助（欧斯玛尼·张，2010），可适当参考。二是要综合考虑全国整体财政计划，在有限的财政预算下可适当调整，但必须明确地方政府经费投入硬性指标，强化对经费的执行约束与监督反馈。另一方面，支持和鼓励设立全国实验区、示范区配套经费，可由中央与省级财政提供保障，除保证基本运作外，可设立实验区、示范区专项经费，鼓励各区主动立项申请，确保资金专款专用，突破各区建设过程中经费短缺的瓶颈，保证各项实验工作顺利开展，激发各实验区、示范区建设活力。

（五）完善进出机制：严格评选与考核程序，实现监督与评估常态化

要健全实验区、示范区申报推荐与审查等工作机制，及时调整遴选与审核标准，强化对各区建设的调研与审查程序。一是“进”，要继续加强实验区、示范区推荐遴选工作的制度化建设，完善已有的评审标准与认定流程。评选办法与审核程序要进一步完善，涉及认定的重要申报材料要实现规范化，对申报候选的实验区进行多方面综合性认定。应在确保标准、公平的基础上继续适当有所倾斜，具有特色条件的地区在不违背原则的前提下要有所侧重，创新实验区、示范区发展模式，强调标准化的同时不囿于已有的固定条例。二是“出”，实验区到示范区的评选考核工作，要在已有的评估内容与标准上继续细化，兼顾规范性与灵活性，既要注重整体性的建设成效，又要强调示范与引领的突出地位。评估工作要建立长效机制，加强动态监督评审，定期对实验区、示范区进行考核，巡查跟踪工作要常态化，对工作力度不足、成效不突出的实验区、示范区予以通报整改，建立退出机制。对调查工作的情况要及时汇总并公开，增强工作透明度。要正确认识未来社区教育发展与实验区、示范区的使命和定位，在教育现代化的进程中积极探索与创新我国社区教育发展的新模式，更好地发挥和把握社区教育实验区与示范区的价值引领与功能定位。

注释

①2020年12月，教育部在“‘十三五’期间职业教育发展有关情况介绍”中讲到，“确定国家级社区教育实验区129个、示范区120个”。根据历年公布，全国社区教育实验区：2001年第1批28个，2003年第2批33个，2006年第3批20个，2007年第4批33个，2009年重新评选当时实验区后，增删公布为98个，2010年增设5个，2013年第5批45个，2016年第6批64个，陆续建设246个（含2008年由实验区评为示范区的34个）；全国社区教育示范区：2008年第1批34个，2010年第2批34个，2014年第3批22个，2016年第4批32个，陆续建设122个。历年名单统计与公布数据存在出入可能的原因：一是县（市、区）行政单位的调整；二是部分实验区已建成示范区，统计标准不同，如第1批示范区由实验区评选而来；三是取消个别建设单位但未公布等，本文暂以公布的历年累计数据作为参考。