国有企业全面预算管理问题与对策

庄永伟

（信通物产（集团）有限公司，吉林 通化 134000）

自20世纪80年代开始，伴随着改革开放的步伐，我国市场经济体制建设日趋完善，加之党中央系列方针战略部署，各行业企业数量增速明显，且规模不断扩张，其相互间的竞争愈演愈烈。在这样复杂多变的外部环境影响下，国有企业应当适时作出改变，提升自身适应能力，保证高效的内部运营，如此才能立于不败之地。全面预算管理通过企业战略目标分解，对各项经济活动进行规划和控制，是提高其运营效率的有效方式，相关课题研究备受关注。

一、全面预算管理的相关解读

1.内涵

作为现代企业管理会计系统的内嵌一环，预算管理以战略目标为导向，通过建立年度预算目标、下达预算编制、监控预算执行、综合绩效评价等形成闭环，指引着企业各方面工作的有效展开。本质上而言，预算可视作一种战略目标的分解，是对企业人力、物力、财力的有效管理。全面预算则是一种特性时期的财务计划，一般以年度为单位，所辐射到的项目包括销售营收、资源数量、成本费用、资产负债等，相关管理的最终指向是达成最佳的运营状态，从而实现更高的利润追求。一般来讲，全面预算管理的结构体系应当含括经营预算、财务预算、业务预算、专项预算等，并通过高度量化的指标，将之与企业战略目标筹划紧密相连，根据科学的预测及计划，有的放矢地进行调整，是现代企业管理的重要支撑。

2.特点

全面预算管理最突出的特点体现为全面性，强调全员全过程、全方位参与。所谓全员是一个系统性的概念，根据现代企业经营发展结构，上缀高层负责人、下至基层岗位员工，包括财务及非财务人员均需配合支持该项工作，并有对应的责任目标指引，以此来辐射企业经济活动的各环节，形成完善的职能体系，包括生产经营、人力资源、财务管理等。同时，全面预算管理还具有长效性，作为一项重要的控制机制，朝向各类经济活动，从而有效应对宏观政策、市场竞争、内化运营等环境变化影响，并适配对应的资源支持，实现利用率的提高和面临风险的降低。另外，全面预算管理呈现出了战略性，其本身即是对企业经营发展战略目标的分解，逐层逐级落实到各部门、各岗位、各员工。

3.功能

在高度开放、自由的市场经济竞争模态下，包括国有企业在内的所有企业均迎接着前所未有的发展挑战，进一步加强内部控制，是其寻求可持续发展的必然选择。在此过程中，全面预算管理发挥了不可替代的功能。简单来讲，全面预算管理通过战略目标分解形成编制，并通过高度量化的指标进行考核，及时动态了解各个目标的达成情况、取得成效以及完成质量等，发挥了重要的导引功能。同时，基于预算执行情况分析，找寻计划与变化之间的差异，继而以发现的问题为导引，有的放矢地修缮企业生产经营控制，保证了各项经济活动的有效展开，起到了积极的控制作用。另外，如上分析，全面预算管理强调全员全过程、全方位参与，根据内外环境变化作出适时的经营调整，有利于促进各部门资源配置最优化，从而达成预期经济目标。

二、国有企业全面预算管理问题

1.编制层

预算编制是全面预算管理的实施基础，有些国有企业相应的目标权定欠缺合理性，对本单位的实际经营情况认知模糊，对接宏观战略规划的力度不足，单纯地下达经营额目标，全面性缺位，导致了一定的“宽余预算”现象，从而造成生产浪费现象，违背了最小收益获得最高收益的经济原则。同时，亦有部分国有企业项目管理部预算编制中，仅是对上年度末未完成的项目进行了预测，缺乏对本年度战略目标实现的市场拓展考量，削弱了其固有的导引功能。另外，国有企业全面预算编制的方式方法滞后，多采用增量预算或固定预算两种范式，均是按照企业相同的经营生产模式进行预测，忽视了技术革新、市场变化等方面因素的影响，对历史数据的过度依赖，导致生产部门丧失成本控制的动力。

2.执行层

在完整的全面预算管理结构下，各部门是一个有机的整体，协同为实现企业经营发展战略目标努力。但是国有企业预算执行阶段条块化分割的现象仍旧存在，各参与部门对分解战略目标的认知程度有较大差异，预算工作中具有诸多不确定性因子，加之有限的调整权限，影响了其可达成性。对此，通过访谈，部分国有企业预算参与人员表示，执行期间预算差异的调整流程繁锁，从责任部门到集团层面中间环节冗杂，降低了突发事件的处置能力。同时，亦有国有企业全面预算执行中的组织保障缺位，未有设立专门的监督部门，多由各部门负责人兼任，因着岗位利益冲突，容易发生徇私舞弊的现象，影响了该项工作部署的科学性、客观性以及实效性，最终对企业利益造成了不同程度的损害。

3.考核层

国有企业全面预算考核层的问题表现为指标不全、机制缺失等。以广州地铁设计研究院股份有限公司为例：全面预算管理绩效指标设计存有片面性，对财务部门的考核范围狭窄，仅包括财务费用、部门费用和税费三项，且未有进行相应的细化处置；而对于人力资源部门的预算考核，也仅包括部门费用和薪酬总额两项，导向功能、控制功能发挥不到位。正是基于此，很大程度上影响了全面预算考核的受众，多针对中层及以上领导，未有覆盖全员，并且与绩效激励的关联性不足，频率相对偏低，无法针对工作过程进行查漏补缺，导致执行层问题始终得不到解决，员工的能动热情丧失，最终降低了国有企业管理效能。诸如上述问题，导致国有企业陷入无限的恶性循环，应当引起足够重视。

三、国有企业全面预算管理对策

1.健全编制

（1）明确导向

全面预算管理亦可视作战略目标分解的过程，并为后续工作执行提供导引。由此来看，预算目标实现是国有企业战略目标实现的重要基础。在此过程中，要精准对接国有企业宏观战略层的规划需求及要求，充分利用ERP数据库系统的反馈支持，牢牢把握内外环境变化，继而探究可行性的预算管理目标，包括短期目标和长期目标。具体而言，以国有企业经营发展中面临的内外环境变化为对象，通过SOWT等方法进行科学分析和预测，以此来确定战略目标，并进行适时恰当地调整。同时，对即已生成的目标系统进行分类，即长期目标和短期目标，以前者为主要依据，后者进行详细描述，并注重加强上下级间的联动建设，借助互联网即时交互平台杜绝信息不对称的现象，运用真实预算法、联合确定基数法等，从根本上解决“宽余预算”的问题。

（2）适配制度

所谓“不以规矩不能成方圆”，任何时期的管理事项展开都离不开完善的制度依据和保障。全面预算编制作为一项庞杂的系统化工程，强调全员参与，分散在各部门中。对此，国有企业应当结合自身组织结构及业务流程特点，进一步完善管理规制，制定科学且完善的预算编制制度，详细规划流程操作，全面采集预算相关信息，包括生产经营、技术发展、市场动态、政策环境等，并通过新闻消息、行业会议、客户调查等路径实现，并基于内部控制信息系统支持，了解企业内部生产经营环境，继而拟定可信性预算指标，将企业战略目标分解至各业务流程，要求责任部门提交经营计划、销售计划等，最终论证权定为详细的预算目标，将之逐层落实到个人，为下一阶段的执行筑基。

（3）优选方法

不同的预算编制方法适用于不同的项目，其科学选择至关重要，应当综合考量成本费用科目、年度预算背景等差异展开。例如：固定预算法适用于预算期内正常的、最可能实现的某一业务量水闰为固定基础，是一类不考虑可能发生变动的预算编制方法；弹性预算法则适用于能够体现业务量水平的项目。基于此，在具体的工作实践中，成本预算编制建议选择弹性预算与零基预算综合的方式，两者形成互补优势，分别对固定成本和变动成本进行编制，汇总总成本，保证了预算的全面合理性，并能够较好的适应市场变化。对于销售预算编制，则可通过“本期销售可收回收入+上期末未收回收入”的方式进行计算，得出本期预计现金收入，并将之作为其他项目编制的起点。

2.优化执行

（1）加强监管

全面预算执行是其管理能效释放的关键，为了确保预期效果达成，应当进一步完善组织结构，设立专门且独立的预算管理部门，由其负责该项工作的统筹，以一种外部力量的方式督促各项目标落实。在此过程中，预算管理部门充分担负起应有的责任，根据上述即已明确的目标导向，对照国有企业各类规范要求，以定期或不定期的方式进行过程审查，关注各部门工作进展实际，了然预算目标的达成情况，及时纠察其中存在的问题并上报给上级管理部门，辅助做好不合规行为的处置，发挥净化内部风气的作用。如此一来，不仅可以有效避免岗位兼任造成的利益冲突，防止徇私舞弊现象，并有利于激发各部门及员工的能动积极性，全方位提高国有企业预算执行能力，优化内部控制。

（2）明确责任

国有企业全面预算管理对战略目标进行了分解，驱动着各阶段的科学发展，在具体执行中，要完善相应的制度保障体系，明确责任规划，以高度的规范化、标准化，提升其权威性，形成对全体员工的有效约束，确保预期目标达成。在此过程中，根据分解的预算目标，将之细化到部门责任体系中，并逐层落实到员工，以制度的形式固定下来，明确岗位要求，配置相应的管理规范，为人力资源管理、预算管理工作的实施提供依据和保障，激励员工能动情绪。同时，对于职能部门而言，亦需将预算目标达成作为重要的工作导向，保证其严肃性，将之有机地融于日常管理中，坚决把守预算红线，避免一切铺张浪费的现象，提升其在控制力方面的效能。

（3）引导参与

基于上述工作支持，国有企业全面预算执行有赖于各层级员工的支持，他们的意识、能力、素质等综合水平将直接影响该项工程实效，引导其有效参与至关重要，应当得到足够的重视与支持。对此，国有企业领导需切实发挥牵头作用，充分做好行为示范，组织各部门无缝衔接、有效配合，并通过定期宣传教育，引导全体员工的意识转变，深刻认知全面预算管理的价值及意义，动员全方位参与，协同打开工作新格局。同时，不定期进行培训，强化员工的预算管理能动责任，明确岗位要求，不断充实他们的知识涵养结构，共享行业领先经验，以此来扎实智力输出保障支持。另外，促进各部门“命运共同体”建设，以企业战略目标实现为牵引，搭建良好的交互平台，畅通信息渠道，从而有效应对内外环境变化。

3.完善考核

（1）增加频次

作为全面预算管理的最后环节，考核的精准性在很大程度上影响着预算执行的有效性。市场经济模态下，国有企业各年度生产经营过程中面临的内外环境不尽相同，完善的全面预算管理系统，除了编制预算外，还需编制相应的评价机制，包括预算编制、预算调整、预算执行等，并按照合适的比重进行分配，科学设定节点频率，保证全面、及时、有效的信息反馈，针对性地采取处置策略。完善的全面预算管理考核机制建构，能够指导执行者行为，基于公正的结果反馈，提升员工的获得感。适当增加预算考核频次，帮助管理层随时获悉员工工作动态，强调形成性评价与终结性评价的有机结合，作为重要的绩效考核依据，可进一步激发员工的能动意识。

（2）细化对象

全面预算管理是国有企业内部控制的有效路径，更是其面向经济市场竞争朝向可持续发展的关键举措。在考核机制的确定中，应当将全体员工视作对象，包括高层领导、部门经理、生产基层等，同时还需重视后勤等部门参与。在具体实施过程中，以预算执行部门为对象，详细解读相关绩效考核指标，认真观察其具体完成情况并进行分析，将相关反馈结果作为重要的依据，通过平衡记分卡的模式，加之战略执行图，实现国有企业管理目标。值得着重指出的是，以往的国有企业内部控制模态下，一般决策均由相关领导专项负责，隶属于全面预算管理委员会，考核结果受主观因素影响的现象突出，员工的能动意识薄弱，无法感受到与考核相关的感受，失去了本项工作的意义，以全体员工为对象进行细化，是解决上述问题的有效手段。

（3）完善激励

完善的激励是发挥全面预算考核管理能效的关键举措，将之与员工个体表现紧密结合起来，甄别优秀员工，树立榜样示范，可最大限度地调动其参与能动性、积极性。完善的激励机制建构要秉持“以人为本”原则，朝向全体员工，根据他们的个性差异、文化背景、生活实际等，判别其需求类型，采取奖罚并重的方式，规范工作行为。马斯洛需求理论指导下，要将物质激励和精神激励结合起来，依据上述考核结果反馈，给予职位晋升、外出培训等机会，并通过奖金等方式以资奖励，对于存在工作疏漏的行为则进行扣款以示惩戒，经上级领导批准后报送给人力资源部，最终付诸于实际。另外，建立申诉机制，对考核结果存有异议的员工进行调查，保证公平公正。

4.扎实保障

全面预算管理之于国有企业健康、持续发展的价值毋庸置疑，其有效落实有赖于扎实的条件保障。简单来讲，对照国有企业生产经营实际，摆正全面预算管理在内部控制体系结构中的定位，了解其运行特点及需求，总结梳理相关影响因素并建立模型，针对性地健全规范机制、保障机制，包括组织优化、制度完善、人才建设等，从而有力推动工作执行。其中，组织层面上，由总经理办公室牵头，其他职能部门及业务中心全力配合，形成全面预算管理决策机构、执行机构、责任主体三位一体的治理模式，各司其职而又密切联系，保障各项预算工作的力度及效果。除此之外，在即有的制度框架下加以修缮，出台《全面预算管理工作办法》，与审批管理、资金管理、风险管理等有效衔接，起到应有的指导和规范作用。

四、结语

综上所述，国有企业全面预算管理实践十分重要和必要，对之可持续发展有着非凡的价值意义，作为一项庞杂的系统化工程，具有全面性、长效性、战略性等特点，未来要坚持以问题为导向，紧密结合国有企业实际，关注全面预算管理编制、执行以及考核等多方面的一体化建设，并注重扎实各项保障条件，从而最大限度地发挥其能效。