王萍
摘要:2020年12月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议修订通过《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》,并将于2021年6月1日起正式实施。文章从修订《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》的总体思路着眼,归纳总结出新修订的《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》亮点,如进一步强化了父母或其他监护人的教育职责,建立了家校合作机制,重新定义了严重不良行为,明确了严重不良行为的矫治实施主体,明确了专门学校及专门教育的地位并对专门学校的入学程序进行完善,对严重不良行为进行分级矫治教育并增加了专门矫治教育,与其他相关法律充分衔接促进了法律体系的进一步完善等方面。提出进一步完善预防未成年人犯罪法的一些思路,以期为今后更好地贯彻实施《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》尽绵薄之力。
关键词:中华人民共和国预防未成年人犯罪法;亮点;解读;对策
中图分类号:DF792文献标识码:A文章编号:1004-1494(2021)02-0102-06
预防未成年人犯罪,是我国平安建设的重要组成部分,对于促进家庭和谐、社会稳定意义重大。我国最早于1999年11月1日开始施行《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》,该法经过2012年的一次修正及2020年的修订,将于2021年6月1日起正式施行。对《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》进行大的修订是为了积极应对我国社会发展过程中不断涌现出的一些新情况、新问题(如之前收容教养制度的沉睡问题等),是为了进一步充分体现新时代中国特色社会主义法治对预防未成年犯罪工作的新要求。
我国此次对《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》进行修订,能够坚持以习近平法治思想为指导,充分体现出党的方针政策对未成年人加强保护,积极预防未成年人犯罪的精神实质。
(一)各方面协同发力共筑预防未成年人犯罪的屏障
未成年人犯罪的原因是多方面的,来自家庭、学校、社会等各个方面,如家庭监护的缺失,管教的不严,关爱的匮乏,社会保护的不力等。因此,预防未成年人犯罪必须充分发挥家庭、学校、政府部门、司法机关、社会团体等各方面的力量,群策群力共同构筑起预防未成年人犯罪的坚实屏障,为未成年人提供一个良好的成长环境,最大限度地防止未成年人走向违法犯罪的深渊。
(二)多层级细化设置预防未成年人犯罪举措
通过对未成年人犯罪案件的梳理可以看出未成年人在走向犯罪前大多数都出现过早期的一些不良行为甚或一些严重危害社会的行为,这些行为在很多情况下由于没有得到及时有效的预防而造成他们进一步滑向犯罪深渊。因此,早发现、早干预、早矫治,多层级细化设置未成年人的偏常行为标准,并分级预防、分級干预和矫治,严密构建起预防未成年人犯罪的多项举措对预防未成年人犯罪意义重大。
(三)多角度总结预防未成年人犯罪经验体现新时代特征
为了更好地预防未成年人犯罪,党中央和国务院出台了众多相关的政策,如《关于加强专门学校建设和专门教育工作的意见》等,检察机关也在积极探索如临界预防、家庭教育、分级处遇及保护处分制度,相应的行政机关如教育行政部门等也在大量的实践经验基础之上不断丰富发展学校、专门教育机构的做法。此次修订的《中华人民共和国预防未成年人保护法》在充分吸纳各方面的意见、建议,并总结相关部门实践经验的基础上,借鉴吸收了国外一些好的做法,进一步满足了当下未成年人工作的实际需求,充分体现出了新时代的特征。
(四)全方位衔接其他部门法中预防未成年人犯罪相关法律法规
与预防未成年人犯罪法相关的法律有很多,如刑法、刑事诉讼法、民法典、义务教育法、未成年人保护法、治安管理处罚法等。此次修订《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》与这些法律进行了相对充分的衔接。如作为保护未成年人最基础的法律,《中华人民共和国未成年人保护法》(已由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议于2020年10月17日修订通过,自2021年6月1日起施行)与《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》是最基础的法律,二者规定的内容各有侧重并充分衔接。《未成年人保护法》倾向于通过家庭、学校、社会、政府、网络、司法等方面对未成年人进行保护,《预防未成年犯罪法》则侧重于通过提前干预、教育矫治等措施防止其滑向犯罪深渊。二者之间的充分衔接体现出如何通过对未成年人各方面的保护防止其违法犯罪,如何通过教育矫治措施来实现对未成年人的充分保护。
此次对《预防未成年人犯罪法》进行修订,进一步强化了父母或其他监护人对未成年人教育的直接责任,进一步明确了专门学校与专门教育的法律属性[1]37-38,确定了专门教育指导委员会的组成与具体职能,以专门矫治教育取代过去的“收容教养”,进一步充分将未成年人犯罪的相关规定与其他法律衔接。通过修订,对未成年人偏常行为的分级处遇形成了相对完整的体系。即,未成年人的不良行为由未成年人的父母或者其他监护人及学校加以管教,并赋予了学校相应的处分及管教措施(具体参见《中华人民共和国未成年人保护法》第三十一条)未成年人的严重不良行为(九种)(具体参见《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第三十八条)由公安机关适用九种教育矫治措施(具体参见《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第四十一条)、专门教育措施;对严重不良行为中未成年人实施了刑法规定的行为,但不满法定刑事责任年龄不予刑罚处罚的,则采取专门矫治教育这种闭环管理的措施。
(一)进一步强化父母或其他监护人的教育职责,建立家校合作机制
1.强化父母或其他监护人的教育职责[1]39
通过对大量案例分析,未成年人犯罪案件中来自流动家庭、父母离异家庭、留守家庭、单亲家庭、再婚家庭的排在前五位,这说明家庭对于未成年人的成长影响很大,因此进一步加大父母或其他监护人的教育职责势在必行。《预防未成年人犯罪法》第二章“预防犯罪的教育”第十五条、第十六条,第三章“对不良行为的干预”第二十九条中都体现了法定强化家庭教育的精神内涵。指出未成年人的父母或者其他监护人对预防未成年犯罪负有直接的责任,并以法律形式确定父母或者其他监护人对未成年人的监护职责。另外,在此次修订过程中,有代表建议应加强居民委员会、村民居委会等基层社会自治组织对家庭监护情况的掌握和了解,修订案充分吸纳了此建议,在总则当中把居民委员会、村民委员会与国家机关、人民团体、社会组织、企事业单位、学校、家庭等都作为预防未成年犯罪的实施主体,以实现在各级政府的组织下能够相互协调、各负其责,达到综合治理的效果,为未成年人健康成长创造出有利的环境。
2.建立家校合作机制
对未成年人不良行为的干预应充分发挥家庭与学校的联系互动及合作功效,学校对未成年人不良行为的管理教育措施应当及时让其父母或者其他监护人知晓,未成年人的父母或者其他监护人也应当支持理解并积极配合学校对未成年人的管理与教育。此次修订的《预防未成年人犯罪法》首次将建立家庭与学校的合作机制(具体见《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第三十二条)相关内容放入其中,充分保证了这种合作机制的良性运行。另外,对于因为严重不良行为送入专门学校进行教育矫治的学生,此次修订也明确了专门学校与未成年人的父母或者其他监护人的联系制度,以更好地为未成年人父母或者其他监护人进行看望提供便利(具体见《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第四十八条)。
(二)重新定义了严重不良行为,明确了严重不良行为的矫治实施主体
1.重新定义了严重不良行为
修订草案与二次审议稿当中对什么是“严重不良行为”只是确定为九种严重危害社会的违法行为,没有体现出犯罪行为与一般违法行为的区别,这不利于后期进行分类矫治。因此,在充分吸纳各方意见的基础上新修订的《预防未成年人犯罪法》明确了什么是“严重不良行为”,即未成年人实施的有刑法规定,因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的行为以及严重危害社会的九类行为都是严重不良行为。对严重不良行为进行重新界定及列举,可以为后期采取矫治措施提供更精准的依据。按照这种划分,法律规定对不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的人采取的是专门矫治教育,而对一般违法行为没有够上犯罪的行为则是通过专门教育来进行矫治。尽管二者都依托专门教育机构完成,但专门教育与专门矫治教育在管理方式,针对群体等方面完全不同。
2.明确了严重不良行为的矫治实施主体
针对严重不良行为的矫治教育,除了专门学校作为主要承担主体之外,法律赋予了一些部门的评估及决定权。首先,赋予了公安机关可以采取九种矫治措施的权力。其次,赋予了专门教育指导委员会评估的权力。专门教育指导委员会的组成、职能、权限是此次修订案重新规定的。专门教育指导委员会集合了各方力量,如教育、民政、财政、人力资源和社会保障、公安、司法行政、人民检察院、人民法院、共产主义青年团、妇女联合会、关心下一代工作委员会、专门学校等单位,以及律师、社会工作者等人员,专门研究与专门教育有关的教学及管理工作。专门教育指导委员会可以对未成年人的严重不良行为进行综合评估,且经其同意后,由教育行政部门或教育行政部门会同公安部门作出决定将未成年人送入专门学校接受专门教育(具体参见《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第四十三条)。再次,针对那些因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的未成年人赋予了公安机关、司法行政部门对其进行闭环管理的矫治权力。
(三)明确了专门学校及专门教育的地位并对专门学校的入学程序进行完善
1.明确了专门学校及专门教育的地位
专门学校的建设依据目前依然是中央出台的《关于加强专门学校建设和专门教育工作的意见》,此次修订案又专门授权国务院制定专门学校建设和专门教育具体办法。专门学校的设立,是适应新时代中国特色社会主义法治建设的要求,是中国特色社会主义法治体系建设的具体实践与体现,对于建设社会主义法治国家意义重大。设立专门学校,是习近平法治思想在少年司法体系改革中的具体落实与体现。专门教育是国家教育体系的重要组成部分,作为一种新的制度设计,除了强调教育功能之外,还注重了其预防与矫治未成年人违法犯罪的功能,它是对有严重不良行为的未成年人进行教育和矫治的重要保护处分措施。因此,法律规定省级人民政府应当将专门教育发展和专门学校建设纳入经济社会发展规划。此外,专门教育不是单一孤立的教育机构,它的功能的实现需要专门教育指导委员会的充分协调。因此,法律规定县级以上地方人民政府成立专门教育指导委员会,并进一步明确了专门教育指导委员会作为评估机构的重要地位。
另外,用“专门学校”取代“工读学校”是从法律层面体现出对未成年人的关爱和保护。“工读学校”曾经作为普通教育中的特殊形式,对矫治挽救处在犯罪边缘的未成年人起到过至关重要的作用。此次修订案用“专门学校”取代“工读学校”进一步展现出我国法律对未成年人心理层面的细微关怀。尽管“专门学校”有着特殊性,但依然体现出其以教育感化挽救为方针对那些有严重不良行为的未成年人进行教育矫治的初心,彰显出时代观念的进步。
2.对专门学校的入学程序进行完善
进入专门学校的未成年人是因为有了严重不良行为。同时,进入学校进行教育分为两种情况,第一种是未成年人的父母或者其他監护人无力管教或管教无效,法律赋予了其监护人可以向教育行政部门提出申请的权利,申请后还需要由专门教育指导委员会进行评估且同意,再由教育行政部门做出送入专门学校的决定;第二种情况是未成年人有了法律规定的四种情形(具体见《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第四十四条)不需要通过其父母或监护人的申请,而是直接由专门教育指导委员会进行评估且同意,由教育行政部门会同公安机关做出决定将其送入专门学校。
(四)对严重不良行为进行分级矫治教育并增加了专门矫治教育
1.对严重不良行为进行分级矫治教育
未成年人的专门教育突出了以教育为主,同时注重矫治和预防犯罪的功能。对在专门教育学校学习的未成年人,应分级分类给予教育和矫治,除了学习相应的文化课之外,更应注重道德、法治及心理健康教育,在适当的时候还应对其进行职业教育。通过专门教育使未成年人不仅能够学到科学文化知识,还可以从道德法治层面得以不断提升。这种特殊性就决定了专门学校与普通九年制义务教育的不同,在管理方面则会更加严格。另外,分级教育要针对不同未成年人设置不同的教育方案,因人而异,分级分类进行矫治教育,同时还要在每个学期适时向专门教育指导委员会提请评估。对矫治教育对象进行合理评估,为未成年人顺利转回普通学校就读做好衔接工作。
2.明确“专门教育”与“专门矫治教育”的区别与联系
专门矫治教育不同于专门教育,专门教育的对象是有严重不良行为且没有够上犯罪的未成年人,而专门矫治教育针对的则是实施有刑法规定的行为,只是由于不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的未成年人。但二者也有相似的地方,即都是教育矫治方式,而不是刑罚处罚或治安处罚方式,同时,专门矫治教育是依托专门学校的场所来实现的(具体参见《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第四十五条)。
3.用“专门矫治教育”取代“收容教养”体现出了立法的进步[2]
在1999年最早制定的预防未成年人犯罪法中规定了“收容教养”制度,但由于启动程序相对复杂导致该制度长期以来处于“沉睡状态”。此次修订案增加了专门矫治教育,是对之前“收容教养”制度的启动与改进。在充分吸收“收容教養”这一制度的做法之后不再使用这一称谓,而是以一种教育的方式取代,这无疑是立法上的进步。对因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的未成年人实施了专门矫治教育制度,通过专门学校的场所来实现之前的“收容教养”,进一步体现出对不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的未成年人的教育功能。之前“收容教养”的未成年人大多在“少年管教所”实现矫治,少年管教所关的是“少年犯”,这种相对混同的管理模式,很容易将有严重不良行为的未成年人与罪犯混同。以专门学校为依托对未成年人进行“专门矫治教育”可以避免其被“污名化”。另外,“收容教养”强调更多的是对未成年人的惩戒,而“专门矫治教育”则更加强调教育;收容教养是一种行政处罚措施,不能超过三年,而“专门矫治教育”由于是对未成年人的一种教育矫治措施所以不受3年的限制,这种在学校学习的状态可以持续到高中,同时,在国家大力支持的前提下,有些地方的专门教育学校还可以为未成年人提供职业技能培训。“专门矫治教育”这些举措为未成年人融入社会打下了良好基础,这些都是“专门矫治教育”优于“收容教养”制度的方面,充分回应了我国少年司法以教育预防挽救未成年人为主的理念。
(五)与其他部门法相关法律充分衔接促进了法律体系的进一步完善
保护未成年人、预防未成年人犯罪对于全面促进青少年良好发展,对于维护家庭和谐稳定,对于加强国家平安建设都十分重要。这些年我国加大了与未成年人健康成长方面的立法规定,如在刑法、刑事诉讼法、教育矫治法、未成年人保护法等法律中都有所体现。此次修订《预防未成年人犯罪法》充分与相关法律进行衔接,更好地促进了法律体系的完整性,进一步加强了社会主义法治建设。
1.与《刑法修正案(十一)》充分衔接。《刑法修正案(十一)》规定对不满十六周岁不予刑事处罚的未成年人,在必要之时依法进行专门矫治教育①,取消了之前“依法进行收容教养”的规定。
2.与《刑事诉讼法》进行了充分衔接。《预防未成年人犯罪法》与《刑事诉讼法》都体现出了对犯罪的未成年人实行教育、感化、挽救的指导方针,并且坚持教育为主、惩罚为辅的原则,预防未成年人犯罪法中关于公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人的刑事案件也与刑事诉讼法中关于未成年人刑事案件诉讼程序的精神与规定相一致。此外,对于未成年人的专门教育或专门矫治教育、被行政处罚、采取刑事强制措施和不起诉的相关记录也规定了与刑事诉讼法相一致的保密(依法封存)制度。
3.与《未成年人保护法》的规定相衔接。关于未成年人的保护,《中华人民共和国未成年人保护法》与《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》是最基础的法律,二者的规定各有侧重。另外,二者都增加了建立学生欺凌防控制度(具体参见《中华人民共和国未成年人保护法》第三十九条,《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第二十条、第二十一条),这一制度的建立同时在两部保护未成年人基础性法律当中体现,彰显出我国依法治理当下学校涌现出的引发全社会广泛关注的校园欺凌问题的决心。
4.与《中华人民共和国社区矫治法》充分衔接。《中华人民共和国社区矫治法》第七章专门对未成年人的社区矫正进行了特别规定②。此次修订的《预防未成年人犯罪法》对未成年人的社区矫治与社区矫治法充分衔接,如规定对未成年人的矫治应当与成年人分开进行,社区应在社区矫正过程中对其加强法治教育并根据实际情况进行职业教育等,这些规定的一致性进一步体现出我国当代立法技术的日趋完善。
另外,此次修订的《预防未成年人犯罪法》还增加了人民检察院对各项工作的检察权,以更好地对预防未成年人重新犯罪工作进行监督。同时鼓励学校可以从司法机关、执法机关、法学教育和法律服务机构等单位聘请人员担任法治副校长或校外法治辅导员。
此次对预防未成年人犯罪法进行修订,在犯罪的预防、教育矫治以及与社会正常关系修复方面采取了一些新措施,进一步加强了对未成年人犯罪的有效预防,但仍有一些不足与先天的缺陷,希望随着法律的实施与运行不断总结经验并进一步加以完善[3]。
(一)专门教育指导委员会的定位与功能需要进一步明确与落实
此次修订案增加了专门教育指导委员会这一组织机构,这一组织机构由许多部门如教育、民政、财政等组成,法律确定其主要的功能是研究确定与专门学校有关的教学和管理工作,因此,专门教育指导委员会应该是一个由多部门组成的相对松散的协调议事机构,其主要应发挥与专门教育及专门学校宏观事项的审议功能。但此次修订案第四十三条、四十四条(具体参见《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第四十三、四十四条)却赋予了其评估同意的权力。这引发了如下问题:一是,这个由多部门组成的评估机构是否能承担如此繁重的日常评估工作,当未成年人需要送往专门学校接受教育矫治时,是否每次都要邀请这些部门的人过来开会研讨?这种频繁的会议评估能否落到实处?二是,对未成年人进行评估,以确定其是否达到应该被专门教育的程度,这种专业性如此强、需要各种专业知识(如心理学、教育学)支持的工作,专门教育指导委员会这一松散组织是否能够胜任?三是,法律规定要经过专门教育指导委员会评估同意,其定位是什么?是赋予了其决定权吗?如果确定了其有决定将未成年人送入专门学校接受教育的权力,那么教育行政部门会同公安机关的决定权如何体现?“评估同意”并没有真正准确地表达出专门教育指导委员会的职能属性。因此,建议后续由国务院在对专门学校建设和专门教育具体办法制定的过程中明确专门教育指导委员会的法律属性,以期后续开展工作时更具有操作性和可行性。
(二)公安机关对有严重不良行为的未成年人不分年龄阶段采取矫治教育措施的规定与治安管理处罚法的规定不完全一致
我国治安管理处罚法第十章第十条规定的治安管理处罚的种类有警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证等措施的权力,并规定对那些已满14周岁不满18周岁的未成年人,如果有违反治安管理的,从轻或者减轻处罚,而此次修订的《预防未成年人犯罪法》对有严重不良行为的未成年人又赋予了公安机关可采取九种矫治教育措施的权力。如此看来,当未成年人有严重不良行为,构成违反治安管理行为时,应给予教育还是处罚,应采取何种措施予以教育或采取何种措施予以惩戒并不十分明确,这将会导致公安机关在具体执法时的混乱和无所适从。因此,建议对未成年人有严重不良行为时,应明确是给予矫治教育还是治安管理处罚,以期公安机关在适用法律时可以做到法律依据充分。
(三)以“专门矫治教育”代替“收容教养”依然存在许多问题
尽管“收容教养”更强调对未成年人的惩戒而非教育且这一称谓确实有碍观感,但以“专门矫治教育”代替“收容教养”依然解决不了现实中的诸多问题。
1.专门教育针对的是有严重不良行为但没有够上犯罪的未成年人,而专门矫治教育针对的则是实施了有刑法规定的行为但因未达到法定刑事年龄不予刑事处罚的未成年人。将两种性质上完全不同的未成年人都通过专门学校这一平台实现教育(矫治),放到同一种教育制度中的做法,在某种程度上抹杀了近几年专门学校为淡化“坏孩子”标签所做的努力。尽管专门矫治教育所用的是专门学校的专门场所并实行闭环管理,但也将会导致一些父母不愿意把他们的孩子(需要专门教育)送到与主观恶性很强的低龄未成年犯罪人员所在的同一学校进行教育这一社会问题的出现。
2.采用对专门矫治教育模糊语言的设计导致实践的难以落实。专门矫治教育采取闭环管理,闭环管理究竟是一种什么样的管理?法律规定始终语焉不详。如果是一种限制人身自由的管理那么由教育行政部门会同公安机关来作决定是否合适?这是值得探讨的问题,如果不限制人身自由那么专门学校怎样实现与专门教育不同的专门矫治教育又是一个实践不好解决的难题。另外,我国近些年来陆续废除了如收容遣送、劳动教养、收容教育等制度,废除这些制度的原因就是为了有效地限制由公安机关决定对公民施以限制人身自由的处罚措施,公安机关除了可以作出行政拘留(行政处罚)和刑事拘留(行政强制)这两种限制人身自由的决定之外,限制人身自由的权力只能由检察院和法院通过司法程序进行规制。而此次修订依然将专门矫治教育这种闭环管理的措施交由教育行政部门会同公安机关进行决定,实际上是再一次增加了公安机关对公民人身自由限制的权力。同时,这种限制人身自由的时间有可能是几个月也有可能是几年。所以这种表面上取消有碍观感的“收容教养”而用“专门矫治教育”取代的做法,实则并没有解决“收容教养”在实践中原本存在的一些问题。
3.将专门矫治教育的决定权赋予教育行政部门会同公安机关进行决定,不仅使公安机关难以抉择,更不可避免导致“冤假错案”的发生。专门矫治教育针对的是实施了刑法规定的行为,但这一行为是否有法定从轻或者减轻的情节,应该给予多长时间的专门矫治教育法律都没有明确,如果不通过司法机关审慎的决定,仅由教育行政部门会同公安机关作出决定,无法避免这些行政机关的权力滥用,更有可能会造成冤假错案的发生。另外,公安机关是否决定将未成年人送入专门学校进行专门矫治教育对其是一种严格的考验,如果送入专门学校可能会面临大量的行政复议或行政诉讼,如果不送,未成年人再次犯罪的话可能公安机关自身会受到问责。
针对以上的问题,建议将“专门矫治教育”司法化。专门教育可以依托专门学校来完成,由专门教育指导委员会评估同意,由教育行政部门会同公安机关决定,但专门矫治教育应该司法化。应该由公安机关对涉嫌实施了犯罪行为,但不够刑事责任年龄的未成年人提出意见,由检察机关审查决定是否移交人民法院,应当由人民法院作出决定是否进行专门矫治教育。如果被专门矫治教育的未成年人不服法院的判决还可以通过二审或者再审来实现权利的救济。
①《中华人民共和国刑法修正案(十一)》将刑法第十七条修改为:“已满十六周岁的人犯罪,应当负刑事责任。因不满十六周岁不予刑事处罚的,责令其父母或者其他监护人加以管教;在必要的时候,依法进行专门矫治教育。”
②《中华人民共和国社区矫正法》第七章“未成年人社区矫正特别规定”,于2019年12月28日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过,自2020年7月1日起施行。
[1]赵祯祺.预防未成年人犯罪法修订草案二审:以专门教育挽救问题少年[J].中国人大,2020(8).
[2]金泽刚.专门教育取代收容教育是矫治教育科学化[N].光明日报,2020-08-12(11).
[3]佟丽华.预防未成年人犯罪法草案的“致命”缺陷[EB\OL].https://mp.weixin.qq.com/s/47kWOD1Xe NzzoCFuFJAK8w.
責任编辑陆莹