全球自动驾驶产业创新政策趋势及思考

徐海龙，陈 志

（中国科学技术发展战略研究院，北京 100038）

随着新一轮科技革命和产业变革的加速推进，人工智能、大数据等智能化技术向汽车行业广泛渗透，引发技术和商业模式的颠覆性变革。为抢占产业和技术发展制高点，全球各国纷纷出台政策对自动驾驶产业予以支持和规制。本文梳理了国内外自动驾驶产业创新政策的主要特点，指出我国自动驾驶产业面临的主要问题，并提出相应的政策建议。

1 自动驾驶产业创新发展现状和趋势

自动驾驶作为未来交通发展的重要方向，是信息技术产业与汽车产业融合而产生的一个复杂的软硬件结合的自动化系统，运用了自动控制技术、现代传感技术、计算机技术、信息与通信技术及人工智能等技术[1]。

从全球自动驾驶技术发展路径来看，主要有两条不同的发展路线：一是基于连通性技术的“渐进演化”路线，这一路线着重利用传感器的感知功能，通过车车通信、车云通信等方式实现路况及周围环境的实时分析，特斯拉、奥迪等车企均采用这一技术路线；另外一种是基于传感器技术的“革命性”路线，这一路线依靠车载激光雷达、电脑和控制系统实现自动驾驶，谷歌和福特公司正在测试这种模式。目前，自动驾驶所涉及的软硬件技术包括传感器、高精度地图、V2X和人工智能（AI）算法，其中传感器包括激光雷达、传统雷达和摄像头。

从国内外竞争格局看，美国和德国成为自动驾驶产业的引领者，日本、英国和韩国紧随其后，我国呈追赶态势。当前，全球自动驾驶产业发展趋势如下：一是路面测试与政策法规并重，加快推进技术商用；二是网联汽车成为重点方向，推动系统研发和通信标准统一；三是互联网企业成为行业发展的重要驱动力量；四是以初创企业和领军企业为标的的产业内并购加速。

2 国外自动驾驶产业创新政策进展和焦点

2.1 将自动驾驶发展上升为国家战略，明确自动 驾驶技术的合法地位

与人类驾驶相比，自动驾驶更高的安全性是发展自动驾驶技术的根本前提。但是，信息技术的突变式发展给法律法规带来挑战，各国在自动驾驶准入方面并未形成共识，法律法规滞后阻碍技术应用和产业发展。自动驾驶技术在真正落地应用之前，仍然面临着诸多的法律障碍。联合国、欧盟、美国、英国等越来越多的国家和公共机构通过出台法律法规或政策规范自动驾驶行业并促进其发展。例如，联合国在2016年通过了关于交通管理的《维也纳道路交通公约》的修正案，促进了自动驾驶技术在交通运输中的应用；德国修改了国家法律框架，通过了《道路交通法》修正案；2016年5月，日本警察厅颁布了《自动驾驶汽车道路测试指南》，为日本自动驾驶汽车道路测试试验提供了法律依据；2017年9月，美国众议院批准了《自动驾驶法案》（Self Drive Act）等。

在国家战略层面，由于自动驾驶技术的广泛影响力和对未来交通的重塑性，主要国家及时将其发展上升为国家战略予以推动，强化政府顶层设计对产业发展的引导。例如，2015年9月，德国政府出台《自动网联驾驶战略》，确定了德国发展自动驾驶的六大重点行动领域：基础设施、法律、创新、互联性、网络安全和数据保护、社会对话（公众参与），并提出了具体措施；2016年9月，美国联邦政府发布《联邦自动驾驶汽车政策：加速下一代道路安全革命》；2017年9月，美国联邦政府发布《自动驾驶2.0：安全愿景》。

2.2 以安全标准为基础支撑技术创新

目前为止，全球范围内针对自动驾驶汽车安全性问题尚没有统一的标准，安全问题成为各国亟需面对的共同问题。但是，安全始终是自动驾驶技术发展过程中追求的首要价值目标[2]。与传统汽车安全标准不同，自动驾驶汽车的安全标准涉及技术、伦理、网络和数据安全等诸多方面，标准的出台是一个复杂而漫长的过程。从指导性指南向强制性标准的规制演进路径成为各国普遍采取的方式。例如美国在《联邦自动驾驶汽车政策：加速下一代道路安全革命》，提出15项安全评估标准；而在之后发布的《自动驾驶2.0：安全愿景》中，又提出了12项安全评估标准；美国加州2014年生效的自动驾驶相关法律要求制造商通过提交材料证明自动驾驶技术性能满足联邦和州政府现行机动车安全技术标准和性能要求；2017年8月英国发布《联网和自动驾驶汽车网络安全关键原则》，涉及个人数据信息控制、远距离汽车控制等各项技术。

2.3 致力于解决自动驾驶引发的责任和伦理问题

自动驾驶车辆融入现有交通系统，在帮助交通运输行业提高劳动生产力、提高货物运输效率等方面具有明显的优势，但也引发了新的责任问题和伦理问题，各国纷纷出台相应政策措施进行规制。当自动驾驶车辆发生交通事故时，事故责任人的认定是无法回避的问题[3]，涉及责任主体的认定和司机和制造商之间事故责任的分配等。例如，德国2017年通过的自动驾驶相关法律《道路交通法》修正案要求在公共道路测试的自动驾驶汽车必须装备“黑匣子”设备，用于记录测试过程中进行的全部操作的数据，以便厘清事故责任，探索解决事故赔偿问题的新保险框架。2017年6月日本发布《远程自动驾驶系统道路测试许可处理基准》，增加了远程监控员作为承担现行道路交通法规上规定的义务和责任的驾驶人。2018年7月英国《自动与电动汽车法案》获得批准正式成为法律，确立了自动驾驶汽车发生事故的保险和责任规则。根据法律规定，自动驾驶状态下发生的事故，车主和保险公司根据车辆是否投保，分别对事故造成的损失承担赔偿责任。同时，法案还规定了保险人和车主的责任减免条款和追偿制度。此外，随着自动驾驶技术的普及，自动驾驶汽车面临的“岔道困境”成为各界较为关注的话题，德国出台的自动驾驶汽车伦理准则规定自动驾驶汽车的系统必须要不惜一切代价地把人的生命放在首位。各国自动驾驶领域规制经验表明，自动驾驶汽车的监管始终围绕安全问题，伦理等潜在问题值得关注，但促进自动驾驶技术的发展和应用仍然是产业规制的方向。

2.4 关注自动驾驶汽车网络安全和隐私保护

自动驾驶技术的实现，要深度依赖人工智能系统以及各类传感器、控制器等核心软硬件。然而，在互联网时代，随着物联网技术的普及，万物互联趋势日益凸显，自动驾驶汽车的网联化属性不断增强，车联网技术的发展趋于成熟，汽车也从一种单纯的交通工具演变成能够收集和处理信息的移动计算设备。智能化、网联化程度的提升，也意味着自动驾驶汽车面临的网络安全风险随之提升[4]。因此，在自动驾驶时代，信息网络安全的保障成为了重中之重。网络安全标准，隐私保护，数据归属、使用和分享成为各国政策关注的焦点。2017年7月英国出台的《联网和自动驾驶汽车网络安全核心原则》和2017年8月美国发布的新版《联邦自动驾驶系统指南：安全愿景2.0》都考虑了汽车的网络安全问题，制定了规制汽车网络安全的相应条款；瑞典《自动驾驶公共道路测试规范》对测试数据采集、保存等程序向测试单位提出了合法性要求，并且要求保护个人隐私信息。针对自动驾驶涉及的网络安全问题，主要发达国家以指南和法规的方式进行规制，凸显不同安全立场。美国相关法律和监管政策部署较为超前，政策环境相对宽松；德国则相对保守，期望自动驾驶汽车发展面临的挑战能够在传统法律制度内解决。

从全球范围来看，各国自动驾驶汽车网络安全政策逐步从“软法”走向“硬法”，由行业规制走向政府主导成为趋势。自动驾驶汽车遵循网络安全相关立法已成为汽车生产和销售的前置条件，而且有适用范围扩大的倾向。以美国为例，汽车厂商既要遵循《信息物理汽车系统网络安全指南》等自动驾驶类规则，同时也需要遵循《网络安全架构》等通用网络安全类标准以及《云计算安全及隐私指南》等特定交叉行业的网络安全规则。

3 促进和规制自动驾驶产业发展的政策工具

3.1 利用准入机制规制自动驾驶产业发展

自动驾驶技术的应用除了面临法律障碍之外，出于技术成熟性和安全性考虑，各个国家还为自动驾驶设置了必要的准入条件。准入包括测试准入和市场准入两个方面。测试准入方面，各国大都要求获得政府许可。例如，美国于2016年11月公布了“自动驾驶试验场试点计划”，并于2017年1月在指定的10家试点试验场实施；瑞典2017年7月生效《自动驾驶公共道路测试规范》，对自动驾驶汽车实行许可制；德国批准了博世和梅赛德斯-奔驰在国内道路进行实地测试；中国自动驾驶汽车测试准入的审批权限在地方政府，2017年北京出台了第一个自动驾驶汽车路测的文件。市场准入方面，各国在对自动驾驶汽车强化规制的同时，也为新技术新产业发展预留一定的空间。例如，美国通过立法为企业开发新的自动驾驶功能提供合规豁免；新加坡对自动驾驶的准入政策更加友好，允许自动驾驶汽车上路行驶[5]。

3.2 为自动驾驶技术发展提供试验场地、项目示 范和资金支持

自动驾驶产业作为一种被赋能的新兴产业，其涉及的核心关键技术尚不成熟，加快道路测试，是促进自动驾驶产业发展的重要举措。目前各国针对自动驾驶的道路测试，通过提供测试场地、实施项目示范、明确资金支持等加以支持。例如，2014 年英国政府建立专项基金来推动英国自动驾驶技术的研究、开发与部署工作，基金通过支持示范项目试图解决自动驾驶的技术、商业模式、法律、保险以及产业化应用等问题；2016年12月，德国联邦交通和数字基础设施部在实施的“道路交通自动化及互联”项目中，提供了1亿欧元的资金用于发展自动驾驶技术项目。

3.3 对自动驾驶技术实施必要的监管

鼓励自动驾驶汽车道路测试，为路测扫除既有法律政策障碍，是自动驾驶汽车商业化的第一步，这也是当前各国自动驾驶汽车强制性监管的主要着眼点。道路测试的目的在于在公共道路上评估、证明、验证自动驾驶技术。测试监管一般涉及自动驾驶定义、测试许可、车辆注册、保险机制等。日本警察厅在2016年也颁布了《自动驾驶汽车道路测试指南》，允许自动驾驶测试车辆上路测试，但同时要求车内必须有安全员、安装行车记录仪以及上路前完成封闭场地测试。欧洲、日本等国家和地区在推广自动驾驶上有很高的热情，在监管力度上要求也更高，普遍要求车内配备安全员和首先进行封闭场地的测试，这在一定程度上保证了测试工作的安全性[6]。再有，英国2015年7月发布《通往无人驾驶之路：自动驾驶汽车测试实践守则》，规定测试者必须遵守所有相关的道路交通法律，并且确保：测试车辆必须能够上路行驶；经过培训的司机和操作人员必须准备好，能够且愿意在必要时进行控制，且车辆须配备记录装置，并已购买合适的保险。

4 中国自动驾驶产业创新政策存在的问题

4.1 政出多门，没有统一归口管理的主责机构

目前，我国与自动驾驶相关的产业创新政策制定部门包括发改委、工信部、科技部和交通运输部，各个部门在其职责范围内出台政策。国家尚没有指定自动驾驶产业管理的主责机构。这造成了两个问题：一是各部门之间协调存在困难，致使国家发改委在2020年2月24日才正式印发了《智能汽车创新发展战略》，滞后于美国、欧盟和日本三年以上；二是国家层面与自动驾驶技术相关的众多标准研制严重滞后，例如，2019年5月，工信部发布《2019年智能网联汽车标准化工作要点》，称将完成驾驶自动化分级等基础通用类标准的制定，以及部分测试和数据记录标准的预研工作，说明我国当前自动驾驶相关标准仍然处于研制阶段，不仅落后于美国和德国等西方国家，而且滞后于我国自动驾驶产业的发展。

4.2 现有政策对网络安全和数据安全的关注不足

网络安全在自动驾驶汽车安全体系中占据重要地位，随着科技投入和研发的推进，自动驾驶汽车的技术安全风险将极大程度地降低，但与此对应的网络安全风险急剧增高。技术的每一次进步都会引发网络安全风险的全方位升级。当前，自动驾驶汽车面临的网络安全威胁包括网络传输层面的安全威胁和外部网络生态的安全威胁。黑客可能利用安全漏洞侵入汽车系统，实施不法行为。虽然我国已在国家和地方层面上出台规范性文件对无人驾驶汽车道路测试等做出规定，但国家和地方规定都着重强调车辆功能安全，对自动驾驶所涉及的网络安全乃至国家安全层面关注不足[7]。

4.3 对自动驾驶引发的责任归属和伦理问题重视 不够

责任归属和伦理问题是自动驾驶实现落地应用无法绕开的公共难题，也是自动驾驶汽车发展所面临的最大挑战，世界各国需要共同面对。与欧美发达国家相比，尽管我国部分省份已经允许自动驾驶汽车在开放道路上进行测试，但是在我国自动驾驶产业相关的政策中，对自动驾驶测试车辆交通事故责任归属的认定仍然沿用现有的交通法规，只是要求测试车辆能够实现人工接管、记录数据和提高保险金额，表明现有政策制定中对事故责任认定和伦理问题重视程度不够。

4.4 道路测试政策有待完善

道路测试是自动驾驶技术发展的关键阶段，道路测试立法也是各发达国家对自动驾驶的主要法律规制。我国关于自动驾驶汽车的测试立法目前有交通部的规章。2018年多部门发布的《智能网联汽车道路测试管理规范（试行）》成为该领域主要的规范性文件，文件授权地方主管部门依据当地实际情况制定智能网联汽车道路测试的管理细则，北京、上海、重庆等城市率先出台了规范性文件。但是，自动驾驶技术的实施主体与《道路交通安全法》等多部法律密切相关且存在一定的冲突，现有规范性文件层级过低且对重要内容未能进行严格规范，导致我国自动驾驶技术未来发展面临“无法可依”或合法性不足的问题。国内对测试申请的评审过程时间较长[8]。尤其是北京、上海等城市，在评审阶段设定额外的实车审查要求，需要测试主体拿出更多的时间进行准备，此外，还面临跨地区测试需重新申请、评估，尚未形成标准化测试体系等问题。

5 完善我国自动驾驶产业创新政策的思路 ……与建议

（1）优化政策制定机制和政策范式。

一是构建政策制定的多部门协同和动态调整机制。对自动驾驶产业发展面临的重大问题及时进行有效规制，既为新生事物成长留足空间，营造更加友好的创新生态，又切实把握好技术安全底线，切实推进我国自动驾驶产业创新发展。从路测标准、市场准入、地图测绘、保险责任等方面构建起全面完善的法律法规体系，适时修订相关法律法规。加强国家与地方之间的协同，推动各地之间对测试结果的互相认证，统一、规范测试认证的流程。二是加强“普惠式”功能性政策应用。自动驾驶产业创新是技术创新和应用试错的过程，政策需要在确保安全的情况下加速推进试错过程、分散试错风险，需要明晰政府职能定位，加快推进从“选择性”政策向“普惠式”功能性政策转变，避免政策选企业、选项目、选产品、选技术路线，有序放宽市场准入，大幅度削减行政审批项目，加快建立有序竞争的市场，让更多主体有机会参与到创新和市场竞争中[9]。

（2）完善测试评价体系。

在现阶段，政府和企业应该充分意识到测试对于自动驾驶汽车技术发展的重要性，合理规划测试策略，在国家层面尽快构建完整统一的测试评价体系，以加快自动驾驶汽车的技术迭代。一是建立健全的测试工具包。加强硬件在环、车辆在环等虚拟仿真测试技术，以及软硬件结合仿真、实车道路测试等技术和验证工具的迭代，促进整车级、系统级、零部件级测试评价系统的形成，建设标准化测试场景库的国家平台，形成场景库的框架标准、场景元素数据化体系，统一技术接口，组织引导政府、企业、测试场等多方力量融合场景资源。二是建立封闭测试与公开道路测试的准入关系。封闭测试内容与公开道路测试规程协同创新，推动形成封闭测试、功能检测与道路测试许可乃至未来自动驾驶汽车商业化应用的互认机制，各测试示范区之间有效协同机制，加强测试方法创新，探索可持续的商业模式。三是加强公开道路测试管理。强化对测试主体、测试车辆的审查机制，明确自动驾驶系统在功能、安全方面的评价方式、考核标准，展开测试车辆对道路交通出行影响的研究，循序渐进开放测试道路，加快智能路网与自动驾驶测试场景设计，加强安全监管。四是在国家层面推动形成异地道路测试准入互认机制，实现自动驾驶测试方法、评价标准等方面的统一，提高测试的效率。

（3）加快测试场、示范区建设及技术迭代。

自动驾驶技术必须通过长时间、各种复杂路况条件下的实际道路测试才能逐渐成熟，进入商业化应用阶段。提供不同环境与类型的测试条件，将有助于中国加快实现自动驾驶商业化落地。在中国的产业环境下，封闭测试对于自动驾驶汽车的技术升级、产业发展具有重要作用。因此，应加快自动驾驶测试场的建设及资质认证，并及时公开国家或地方认可的封闭测试场地，为测试主体提供完善的测试条件，引导基于示范运营的技术验证。重点在机场、港口、矿区、工业园区和旅游景区等相对封闭的区域落地示范应用项目，充分验证环境感知准确率、场景定位精度、决策控制合理性、系统容错与故障处理能力等，推动自动驾驶汽车产品技术标准的形成[10]。此外，还应加强测试场的技术迭代。

（4）加强数据安全和网络安全规制。

我国应加强对自动驾驶产业涉及网络安全和数据安全的规则的制定，在成熟的法规出台之前，可以通过制定行业技术标准的方式引导行业发展；随着自动驾驶技术进一步走向成熟，可以进一步考虑将自动驾驶纳入现有的《网络安全法》予以规制。此外，自动驾驶汽车的网络安全还与数据安全高度相关，当前我国《数据安全法》正在立法过程中，应该将自动驾驶涉及的数据安全纳入其中。