乡村振兴背景下精准扶贫多元协同及长效机制构建

谢小芹，姜 敏

(西南财经大学 公共管理学院，四川 成都 611130)

一、问题的提出

2019 年党的十九届四中全会提出“坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制”。 有学者认为，2020 年，贫困人口在统计上的消失，绝不意味着农村贫困的终结，2020 年后，中国农村贫困将会进入一个以转型性次生贫困为特点的“新贫困”治理阶段[1]。 2020 年实现农村绝对贫困人口全面脱贫、扶贫脱贫成果巩固升级和后扶贫时代贫困的有效治理是乡村振兴战略的新要求。 在此背景下，本文尝试在中国特色社会主义新时代视域下开展对精准扶贫与乡村振兴战略统筹协同研究，以期深化脱贫攻坚方略、稳步推进乡村振兴，最终解决发展不平衡不充分问题，满足人民对美好生活的需求。

二、文献综述

我国分别于2013 年和2017 年提出“精准扶贫”和“乡村振兴”战略，前者重在补齐发展短板，促进农村贫困人口增收致富，维护和保障其发展权益。后者旨在夯实发展基础，优化区域发展空间格局，构建新型工农城乡关系。 2018 年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确指出做好实施乡村振兴战略与打好脱贫攻坚战的有机衔接。 其相关研究主要聚焦在如下三个方面。

(一)乡村振兴与精准扶贫的关系特征研究

乡村振兴战略是适应新时代社会主要矛盾发生转化而作出的战略调整，是实现“两个一百年”目标的必然要求，主要包括“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，旨在夯实发展基础，优化区域空间格局，构建新型工农城乡关系[2-4]。 不少学者研究乡村振兴与扶贫脱贫战略之间的内在关联，并将其关系特征归纳为重要性、复杂性、精准性、区域性、层次性、阶段性和动态性等[5]，如陆益龙认为精准扶贫是乡村振兴的前提和构建[6]。 乡村振兴与精准扶贫的内在关系为两者间融合机制研究奠定了基础。 后续研究呈现出两种主要趋势：一种是关于精准扶贫背景下乡村振兴的研究，如乡村振兴中的行政化、形式化、同一化和外部化等问题[7]和村镇化、适度积极、产业促进等建议[8-9]；另一种是关于乡村振兴背景下精准扶贫长效性的分析。

(二)乡村振兴背景下精准扶贫脱贫分析研究

已有研究一方面从现实角度论述了乡村振兴背景下精准扶贫脱贫工作中出现的原生贫困反复发生、次生贫困出现、搬迁回流、返贫、等靠要、精英俘获、贫困人口退出不健全、懒政、精神贫困等新问题[10-12]，提出了精神扶贫、“透视会诊”、党建引领、激发内生动力等新策略新路径[13]；另一方面，从多个侧面论述了精准扶贫背景下乡村振兴的问题、实施路径和新趋势[14]。

(三)乡村振兴与精准扶贫的协同路径研究

一些基层扶贫、发改委等部门、政策研究机构等针对特定地域乡村振兴背景下的精准扶贫进行分析或思考，针对乡村振兴战略对精准扶贫的促进作用提出构建融合路径。 一些关注精准扶贫、产业发展、基层组织建设或基层治理的学者也比较重视这方面的研究，认为两者在理论、战略和行动上一致，并提出政策利用、人才引进、基础设施建设、乡村旅游扶贫等融合路径和建议[15-17]。

从研究趋势上看，乡村振兴与精准扶贫的研究持续升温，两者关系研究开始成为焦点，在研究主题上也由单一主题向关系主题延伸，在机制分析上由两个问题的普泛铺开向特定方面的深度转变，对推动乡村振兴与精准扶贫关系研究起到了重要作用。可以说，在中国特色社会主义新时代的背景下，乡村振兴与精准扶贫的关系已成为学术界研究的重要课题，在其内部逻辑、协同机理和推进机制等方面进行了探索。 但既有研究也存在以下不足：(1)当前研究对乡村振兴与精准扶贫的关系论述不完整、不全面，缺乏整体和系统思维，深度剖析不足；(2)当前研究在应然、理论推演的层面探讨乡村振兴与精准扶贫脱贫的关系居多，对两者关联鲜活、立体的实态研究较少；(3)当前研究局限于单一学科的分析范式，在区域比较、类型提炼、运作逻辑的整体把握上还不够，从而难以形成“乡村振兴—精准扶贫脱贫协同”的类型提炼和机制分析，影响本土理论的构建；(4)当前研究针对两者衔接提出相关对策建议，但提出的优化路径综合性不足，措施较为普泛，缺乏针对性和可操作性。

三、精准扶贫与乡村振兴的内在逻辑和协同机制

(一)内在逻辑

实施精准扶贫脱贫和乡村振兴战略关系到我国“两个一百年”奋斗目标的实现，脱贫攻坚是乡村振兴的基础、前提、重要内容和核心任务，乡村振兴是精准扶贫的新动能、方向和目标，是巩固、提升脱贫攻坚成果的最佳手段。 两者在内在逻辑上具有高度的一致性(见表1)。

1. 两者在目标上高度重合。 作为一项新型资源供给方式[18]，精准扶贫的目标是到2020 年底实现农村贫困人口“两不愁三保障”，即不愁吃和不愁穿，“三保障”即义务教育、基本医疗和住房安全有保障。 乡村振兴的最终目的是通过系列计划和制度实现乡村地区的发展和乡村的善治。 两者的共同目标是实现农民“居者有其屋”、生活富裕、乡村产业发展、社区有效治理。 精准扶贫脱贫作为短期战略，成为解决三农问题的有效手段。 乡村振兴作为中长期战略，是实现三农可持续发展目标的有效方式。后者比前者的目标更加宏大，更加全面。 因此，两者在政策预期目标上具有高度的重合性，直接影响三农工作的成效。

表1 精准扶贫与乡村振兴关系

2. 两者在内容上相互嵌入。 乡村振兴的五个要件是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，该政策意欲通过“五位一体”实现生产生活富裕。 精准扶贫战略提出了“发展生产脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批、易地扶贫搬迁脱贫一批”的“五个一批”策略及“扶贫对象精准、措施到户精准、项目安排精准、资金使用精准、因村派人精准、脱贫成效精准”的“六个精准”。 “五位一体”“五个一批”和“六个精准”在具体的政策内容上是相互嵌入的。

具体而言，通过产业生产脱贫一批，并继续通过优化设计、重新安排等政策调整确保产业优化升级，促进农村经济发展，确保生活富裕，两者在产业内容上是相互嵌入的。 通过生态补偿和异地搬迁扶贫，缓解生态脆弱，实现绿水青山就是金山银山，最终确保生态宜居，两者在生态上是可嵌入的。 通过教育脱贫，提高人民的文化素质，增强人民的文化修养，实现乡风文明，重塑社会主义新风尚，两者在教育策略的内容上是相互嵌入的。 通过社会保障兜底和易地扶贫搬迁实现脱贫，继而确保治理有效和生活富裕，两者在坚持底线原则基础上确保群众参与，赢取民心。 乡村振兴的关键在于聚焦产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕的总要求，着力推进乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴。 同样，五个振兴可以贯穿于六个精准中，在内容上是融通的，即以产业振兴为核心，厚植脱贫攻坚产业基础。 以人才振兴为支撑，凝聚脱贫攻坚强大合力。 以文化振兴为手段，切断文化返贫的传递纽带。 以生态振兴为抓手，强化生态补偿和搬迁移民的基础。 以组织振兴为保障，筑牢脱贫攻坚战斗堡垒。

3. 两者在制度上相互借鉴。 精准脱贫不仅为乡村振兴提供精准、系统、辩证的思维方法，而且还提供系列具体制度和机制，如“中央统筹省负总责市县抓落实”的管理体制，“五级书记一起抓”制度、党政一把手负总责的责任制、“领导联系”制度、“脱贫攻坚驻村工作组”、“第一书记”制度。 将精准扶贫治理的工作经验运用到乡村振兴中去，可最大程度减少乡村振兴中“摸着石头过河”的试错成本，提高振兴效果。

乡村振兴可为精准脱贫提供长效内生动力。 产业振兴为产业脱贫提供产业支撑，奠定精准脱贫的制度和物质基础。 大力发展乡村教育和乡风治理，引导贫困居民精神脱贫，将“我要脱贫”转变为积极向上的精神动力。 “生态宜居”理念可融入易地扶贫搬迁、生态扶贫过程中，坚持生态脆弱地区整体搬迁，确保贫困户居住安全和生活质量。 精准扶贫可为乡村振兴奠定良好的物质基础和组织基础，其显著成效可大大缓解乡村振兴的压力。

(二)多元协同

上述内容概述了两者具有内在的一致性逻辑，这就预示着精准脱贫和乡村振兴可以在价值、主体、关系和手段上实现协同。 协同理论是系统科学的重要分支理论，原意是主要研究远离平衡态的开放系统在与外界有物质或能量交换的情况下，如何通过自己内部协同作用，自发地出现时间、空间和功能上的有序结构。 由此可知，系统能否发挥协同效应是由系统内部各子系统或组分的协同作用决定的。 如果一个管理系统内部人、组织、环境等各子系统内部以及他们之间相互协调配合，共同围绕目标齐心协力地运作，那么就能产生“1+1＞2”的协同效应。 反之，整个系统则陷于混乱无序。 乡村振兴和精准扶贫内在逻辑一致及两者皆涉及到相应人、财、物、技术和信息资源的配置，这在理论和实践上蕴含着两者协同性的可能，有助于后扶贫时代相对贫困的长效治理。

1. 价值协同。 精准扶贫和乡村振兴战略皆关系到我国“两个一百年”奋斗目标的实现，这是在国家利益最高价值上的协同。 具体到不同区域和地方，精准扶贫和乡村振兴皆关系到一个地方的发展和兴衰，在区域层面到公共利益现实价值上可实现协同。 同时两者对于一个具体的社区而言，同样关系到这个社区的脱贫致富和善治，这是在社区层面上地方利益的基础价值协同。 因此，无论是在提高民众福祉的最高价值标准还是满足地方群众的基本需求的基础价值上，均可以实现很好的协同。

2. 主体协同。 两大战略皆涉及到部门、社会、市场三大主体，且这三大主体之间可以实现协同。一是政府协同。 这就涉及到如何协调部门价值、利益和目标差异带来的决策本位主义、相互推诿、治理中的信息孤岛和搭便车等问题，需要在政府内部协同一致。 二是社会协同。 这就涉及到如何协调社会组织与自治组织关系，民众参与意识与参与能力关系，多元参与与社会自我调节关系，在以上社会内部需要协同一致。 三是制度协同。 其可以在协调项目化供给与科层制关系、民主治理与依法治理制度关系，城乡制度变迁与社会自治关系等方面实现协同一致。

3. 内容协同。 乡村振兴战略提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的要求是对脱贫攻坚中“五个一批和六个精准”的进一步深化。 以产业为纽带，在脱贫攻坚的动态中实现贫困人口由持续脱贫主体转变为持续致富主体。 以生态补偿和异地搬迁扶贫为纽带，建立环境友好型乡村，为生态宜居奠定较好的前提。 通过社会兜底确保贫困人口生活无忧，塑造乡村积极向上向善的美好风尚，促使乡村社会的“乡风文明”。 强化组织建设，通过党的引领解决农村散的问题，确保治理有效。 通过产业、基础设施等建设，构建良好的乡村建设硬件，解决好农民的居住、医疗、教育等问题，让农民过得安全和舒心，逐步实现生活富裕。 由此可见，两者在内容上是高度协同的。

4. 关系协同。 这涉及到府际关系、科层与动员、行政与自治、德治法治自治、群众获得感和阶段性适应这几类关系的协同。 乡村振兴和精准扶贫皆涉及到上下级关系和同级政府关系的协同，两者皆涉及到德治法治自治的统一、协调依法限权与行政裁量、乡村事务溢出科层制与行政治理关系。 两者皆关系到群众获得感和阶段性适应的良好秩序等。

5. 手段协同。 精准扶贫和乡村振兴在具体的手段和策略上具有可协同性，在依法行政、权威运用、项目输入等国家层面上具有可协同性。 同时，其在社会动员、协商民主、整体性治理等社会层面上也可以实现很好的协同，如成立驻村工作队是精准扶贫的一种有效联系群众的机制。 同样，乡村振兴也亟需建立一支高素质的振兴工作队，可以在继续推进驻村工作队机制的基础上，实现与村两委“互补”的治理模式(见图1)。

图1 精准扶贫和乡村振兴的协同

四、后扶贫时代相对贫困治理机制构建

(一)绝对贫困的消失和相对贫困的凸显

1. 绝对贫困的消失。 改革开放以来，随着经济持续快速发展，我国扶贫开发稳步推进，扶贫标准逐步提高，贫困人口逐步减少，累计减少农村贫困人口7 亿多人，为全球减贫事业作出了巨大贡献。 2013年，习近平总书记在考察湖南湘西十八洞村时首次提出精准扶贫。 2014 年，中央建立精准扶贫工作机制，实行精细化管理、精确化配置、精准化扶持。2015 年11 月，中央召开中央政治局会议，研究脱贫攻坚工作。 国家针对人均收入少于2 300 元的标准划定贫困线，中国农村地区共有8 000 多万绝对贫困人口。 自精准扶贫建档立卡以来，国家每年预定千万人口脱贫，到2020 年底，确保中国现行标准下的农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困问题，最终消除绝对贫困[19]。

为了实现上述宏大目标，中央和地方各级政府投入了大量人财物开展精准扶贫脱贫。 在具体措施方面，中央实施“五个一批、六个精准”的扶贫战略。这主要是为了解决扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退的问题。 “五个一批”指发展产业脱贫3 000 万人左右，劳务输出脱贫1 000 万人左右，易地搬迁脱贫1 000万人左右，低保兜底脱贫2 000 万人左右，教育脱贫，医疗救助脱贫，生态保护脱贫，资产收益脱贫，这是分类施策的工作思路及脱贫攻坚的实现途径[20]。 这标志着我国扶贫开发工作开始实现四个转变：扶贫开发路径由大水漫灌向精准滴灌转变，扶贫资源使用方式由多头分散向统筹集中转变，扶贫开发模式由偏重输血向注重造血转变，扶贫考评体系由侧重考核地区经济发展指标向主要考核脱贫成效转变。 2014 年，识别12.8 万个贫困村，2 948 万贫困户，8 962万贫困人口。 2015 年，建档立卡“回头看”，剔除识别不准929 万人，新识别补录807 万人，指标体系逐步完善，数据准确度进一步提高[21]。 在具体举措方面，“老三样”和“新三样”结合。 “老三样”一直在社会扶贫中发挥示范引领作用，即东西部扶贫协作、定点扶贫、军队和武警部队扶贫。 “新三样”即民营企业、社会组织、公民个人参与扶贫。

2018 年8 月，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，要求到2020 年确保现行标准下农村贫困人口实现脱贫，消除绝对贫困等目标。 目前，全国现行脱贫标准即农民人均可支配收入达到2 300 元/年，同时稳定实现“两不愁三保障”[22]。 国家统计局在2019 年1 月23 日发布的数据显示，按现行国家农村贫困标准测算，2019年末，全国农村贫困人口551 万人，比2018 年末减少1 109万人，下降66.8%[23]。 按照这样的脱贫速度，这意味着国家预定的绝对贫困人口消除的目标完全可以实现。

2. 相对贫困的凸显。 相对贫困是一个相对的概念，其参照群体是绝对贫困。 学者们对相对贫困的内涵和外延进行了定义。 彼得·汤森提出“相对贫困”的概念，且从社会需求的角度定义贫困为缺乏必要资源导致难以达到社会平均水平，从而被排斥在正常的生活方式和社会活动之外的一种生存状态[24]。 相对贫困可以较好地表征社会财富或收入在不同阶层与群体间的分配情况[25]。 相对贫困是收入水平差距带来的教育、社会地位和生活质量等方面的困境[26]。 相对贫困是指在当地特定的生产、生活条件下，在特定的经济社会发展的约束下，个人或家庭获得的合法收入虽然可以维持家庭成员的基本生存需求，但是无法满足当地条件下所认为的其他基本生活需求的状态[27]。 “2020 年后扶贫时代，农村贫困问题不单单再是一个经济收入问题，更是融合贫困人口生计权益保障、教育、医疗、养老等一系列社会资源的公平性配置的重大问题”[28]。 本文中所言的相对贫困是指生存问题解决了，但发展受限。 具体而言，其包括如下两种情况：(1)部分群众虽然暂时解决了“两不愁、三保障”问题，但是由于农村环境的脆弱性和资源分配上的不公平，这部分群众很容易重新滑向贫困线之下，重新成为贫困人口。 (2)部分群众可能会面临新的挑战，如疫情、教育、残疾等，由原来的不贫穷状态滑向贫困状态，成为新的贫困人口。

通过实地调查，农村贫困的新情况主要表现在以下几个方面：(1)致贫因素愈加复杂。 贫困人口在家庭、身体状况、经济能力、受教育水平、专业技术、人生态度等方面跟之前有所不同，且面临的外部环境愈加复杂，这就使得致贫因素更加复杂。 (2)短期脱贫与再生返贫的矛盾尖锐。 当年摆脱绝对贫困的家庭在2～3 年后，部分家庭由于经济波动较大而出现返贫现象。 (3)多元贫困突出。 新时代下奢侈消费、人情攀比等引发的新贫困不断出现。 综合现有文献观点及实地调研，农村贫困发展出现了相对、多维和精神贫困增加、农村贫困问题向城市蔓延等新趋势(见表2)。

表2 绝对贫困与相对贫困对比

(二)乡村振兴下相对贫困治理机制的构建

1. 相对贫困的创造性转化机制。 精准扶贫中通过驻村干部等方式下沉了部分行政力量，同时也动员了企业、群众和社会组织参与扶贫，形成了多元力量共同参与扶贫的格局。 这些力量通过创造性工作而转化成乡村振兴的实施主体和参与主体，继续为乡村振兴和繁荣献计献策。 精准扶贫开创了多元主体合作互动扶贫的治理模式，改变了中国长期实施的体制内扶贫。 而乡村振兴同样需要多方供给主体，形成各方协作、共同促进的新格局。 同时，前精准扶贫时代所遗留的物质贫困、边缘贫困户等问题和后扶贫时代所面临的精神贫困等新兴贫困皆需要置于乡村振兴的战略下得到解决。 因此，精准扶贫时代积累的贫困治理经验应纳入乡村振兴时代中，其遗留问题可以在乡村振兴中得以彻底解决。

2. 相对贫困的多元共治理机制。 精准扶贫政策主要是政府通过提供资金、技术、人力和政策等帮助贫困地区和贫困人口实现脱贫，政府着眼于全国一盘棋，政府深度介入，群众积极参与，重塑了政社的友好型关系，促进了乡村治理体系的完善和创新，形成了一个有效的乡村治理体系。 而在乡村振兴中，除了继续发挥政府的作用外，市场的自发调节也应该发挥作用，最终实现政府、市场和社会三者之间的有机协同。 精准扶贫所重塑的政社关系和乡村治理体现也是乡村振兴的重要组成部分和基础条件。

3. 相对贫困的政策衔接机制。 “五位一体”的总要求可以直接对接精准扶贫“五个一批”和“六个精准”的行动思路，依据行动与结构的“嵌入性”关联来分析要素交流与组合，提出产业振兴与特色产业扶贫、人才振兴和扶贫人才培养、文化振兴与扶志扶智、生态振兴与搬迁移民、组织振兴与基层党建的有机衔接。 一方面，乡村振兴通过产业链、价值链、利益链的重构为扶贫营造良好平台，推动脱贫从注重全面帮扶向更加注重深度贫困地区攻坚转变，从以开发式扶贫为主向开发性保障性扶贫并重转变，从注重减贫进度向更加注重脱贫质量转变，从注重完成脱贫目标向更加注重增强贫困群众获得感转变，以确保精准扶贫脱贫成果的持久巩固和升级。另一方面，精准扶贫脱贫为乡村振兴奠定了前期基础、条件和助力，以高质量产业扶贫推动农业强，以科学的生态扶贫助力农村美，以精准的教育扶贫实现农民富，不断加快农业强、农村美、农民富的进程。乡村振兴的系列措施为建立相对贫困长效机制提供了长期保障和坚实的基础，可有效防止返贫和实现可持续脱贫。 脱贫攻坚治理体系中进行的探索包括国家治理重心的下移、乡村协作治理框架的形成和多元主体参与，这有利于形成一个有效的乡村治理体系，同时这也是乡村振兴的重要组成部分和基础条件。

五、结论

(一)精准扶贫与乡村振兴的高度融合

精准扶贫是我国当前减贫的主要任务和基本形式，它与城乡融合发展、共同富裕、质量兴农、乡村绿色发展、乡村文化兴盛和乡村善治一起，共同构筑中国特色社会主义乡村振兴道路。 只有包括贫困乡村在内的全国农村共同实现了乡村振兴，我国的乡村振兴才是全面的。 乡村振兴是确保精准扶贫成果、解决相对贫困、高返贫率、乡村新矛盾和实现全面小康的重要手段。 精准扶贫与乡村振兴在时间序列上具有前后顺延性，前者在于补三农短板，后者在于实现三农体制发展。 精准脱贫攻坚和乡村振兴战略是相互支撑、协调推进的，关涉“两个一百年”奋斗目标的最终实现。 乡村振兴和精准扶贫在理论逻辑(目标重合、内容嵌入)和实践逻辑(制度借鉴)上具有一致性，从而内在决定了两者在价值(国家利益的最高价值、区域公共利益的现实价值、地方利益的基础价值)、主体(部门、区域、社会、市场、政府)、内容(五个振兴、五个一批)、关系(府际关系、科层与动员、行政与自治、德治法治自治、群众获得感和阶段性适应)、手段(行政、社会动员、公共权威、协商民主、整体性治理)上协同的可能性。 2020 年全面脱贫和建成小康社会以后，发展的不平衡不充分仍将会制约人民对美好生活的需要，持久巩固和升级脱贫成果将成为工作的重心，乡村振兴成为巩固精准扶贫成果的最佳手段。 精准脱贫与城乡一体化、乡村善治、乡村绿色发展等一起，共同构成中国特色社会主义的乡村振兴之路。

(二)多元协同：贫困治理演进的重申

乡村振兴与精准扶贫是在党委领导和政府主导下，自治组织、社会组织、民众协同参与的活动，两者协同主体理论是多中心治理。 在理论总结的基础上，本文提出“多元协同—贫困治理现代化转向”的本土理论分析框架，一方面分析新时代乡村振兴与精准扶贫脱贫的协同关联，并与协同理论、整体性治理理论、社会治理理论进行对话；另一方面分析两者在新时代下的政策理念、方式、体系的现代化转向。

此外，“多元协同—贫困治理现代化”是协同理论在贫困领域中的一种强解释理论框架，也是在贫困治理领域提炼出的具有中国特色社会主义社会治理体系理论。 多元协同作为农村贫困治理现代化的新方向，“多元协同—贫困治理现代化”是其理论框架。 “多元协同—贫困治理现代化”，一方面需要一个有能力的社会来承接来自上级政府的人财物资源，规避社会失灵，这是贫困治理现代化的基础；另一方面国家治理应坚持党领导下赋权基层社会，“在一些事关全局的重大复杂事项上，采取党加强统筹领导的形式管理”[29]，同时赋权于基层社会，避免治贫的行政化、痕迹化和形式主义，这是治贫现代化的保障和前提。 这一理论框架可以丰富社会治理理论，也可拓展国家—社会研究框架。

然而，需要注意的是，乡村振兴与精准扶贫脱贫有其内在一致性，也存在相异处，如精准扶贫脱贫以贫困村贫困户为关注点，乡村振兴以农业农村农民为关注点；精准扶贫脱贫重点诉求贫困户脱贫、贫困县摘帽，乡村振兴重点诉求农业农村农民的整体性提升；精准扶贫脱贫重在经济效果，乡村振兴重在经济社会的整体效果等。 如何处理这些异质性，这可成为后续的研究空间。