国家储备林建设浅析

温 臻

(陕西省林业科技推广与国际项目管理中心,西安 710048)

国家储备林建设是为了保障我国木材安全，缓解珍稀树种及一般树种大径级材结构性短缺，增加立木储备，改善生态环境建立的一项国策。自国家储备林建设项目开启以来，在党中央、国务院高度重视下，尤其在2013年中央一号文件提出“加强国家木材战略储备基地建设”之后，国家储备林建设已上升为国家的重要战略决策，标志着木材战略储备成为国家林业建设的制度，成为建设生态文明和美丽中国的重要内容[1]。

随着国家储备林建设的推进，国家储备林建设试点及示范区域正在逐年扩大，取得了初步成效，在储备林划定、基地建设、树种规划等方面积累了一定经验。但仍面临诸多问题需要解决，本文从阐述国家储备林建设背景、管理体制、运行机制和融资机制等方面分析国家储备林建设项目实践过程中的一些问题，并提出一些合理建议，希望能对我国储备林建设发展有所裨益。

1 国家储备林建设背景和意义

1.1 储备林建设背景

国家储备林也称后备林，是为满足社会经济发展和人民生活的需求，在自然条件适宜地区，通过人工林集约栽培，现有林改培、抚育及补植补造等措施，营造和培育的工业原料树种、乡土树种、珍稀树种和大径级用材树种等多功能林，提升林业综合生产能力，提高木材供给数量和质量，解决生态安全与木材需求之间的矛盾，协调和维护生态安全与保障木材间的平衡[2-3]。

木材安全是关系生态文明和社会主义现代化建设的重大战略问题。我国是木质林产品生产和消费大国，同时也是国际木材贸易的净进口国，原木和锯材进口占世界贸易量的1/3 以上[4]。随着我国社会经济的高速发展以及越来越多的国家或地区珍稀和大径级原木出口的限制，木材市场供需缺口问题日益突出，特别是珍稀和大径级用材林存在结构性短缺，我国森林资源数量的增长和质量的提升与社会对林业多样化需求之间的矛盾持续加剧，木材安全面临较为严峻的形势，已严重威胁到我国的木材安全和生态安全。

为保障我国木材安全，缓解珍稀树种及一般树种大径级材结构性短缺，增加立木储备，改善生态环境，我国开始探索建立国家储备林制度。2013年，中央一号文件首次提出“加强国家木材战略储备基地建设”，2014年唐守正等8位中国科学院院士、中国工程院院士联名致信国务院总理李克强，提出“建立国家储备林制度”，随后，全国人大、国务院参事室、全国政协、两院院士多次牵头专题调研，国家林业和草原局持续谋划部署，决策建立符合中国国情的木材战略储备制度。国家林草局先后组织编制了《全国木材战略储备生产基地建设规划(2013—2020年)》和《2013年国家储备林建设试点方案》，明确到2020年重点在南方地区建设一批国家木材战略储备基地，通过建设全国木材战略储备基地，提高森林经营水平，构建我国木材安全保障体系。之后又相继出台了《国家储备林建设规划(2018—2035年)》，明确到2035年，规划建设国家储备林2 000万公顷，其中集约人工林栽培667万公顷、现有林改培641万公顷、中幼林抚育692万公顷。 2035年建成后，年平均森林蓄积净增2亿立方米。

1.2 储备林建设的意义

国家储备林关乎国计民生，关系我们的未来。中国人自古就有忧患意识，储备是民间习俗也是国家战略，家家有余粮，国家有储备粮。粮食如此，木材亦如此，国家储备林就是以备后用的森林。建设国家储备林可以提升林业生产力，保证我国木材市场的供给，满足各行各业的实际需求。国家储备林建设项目承担着各种职责与社会责任，随着林权制度改革的不断深化，国家储备林建设对林业生产的积极促进作用更加突出。

生态安全是国家安全的重要内容，而木材安全与生态安全密切相关。维护木材安全必须立足国内，提高自身木材供给能力，走出一条生产能力高效、经营规模适度、储备调节有序、生态环境良好的木材安全道路。可以说，建立国家储备林是一项重要国策。国家储备林制度的建立既是应运而生，也是应时而生。大力发展国家储备林，是提高自身木材供给能力，加强木材安全与生态安全的有力保障，保障我国木材安全的，是落实全面保护天然林的重要支撑，是开展大规模国土绿化和稳定提高森林覆盖率的重大举措。国家储备林建设直接关系着我国国计民生，同时也是林生态环境资源保护与开发的一项重要保证工作，在一定程度上能为我国国民经济增长提供动力。

2 国家储备林管理体制、运行机制和融资机制

2.1 国家储备林管理体制

储备林项目管理体制包括决策层、执行层、操作层3个层面，实行中央、省、市、县四级管理体制。决策层机构是国家林业主管部门，负责全国国家储备林管理的业务指导、协调、监督和监测。执行层机构是各省、市、县级林业主管部门，行使国家储备林监督和管理职责，负责国家储备林基地建设和管理、承担国家储备林收储、轮换和动用等任务。操作层主要由国有林场、林业企业以及专业合作社等为承储主体，具体实施落实项目。

国家储备林建设以储大储优、契约管理、分级负责、持续经营为基本原则，具有一套可查、可调、可控的管理体制，实行项目申报和属地管理制度。实行合同契约管理，通过签约《国家储备林责任书》和《国家储备林合同》确立契约关系，实行“谁承储、谁经营、谁收益”的收益分配制度。同时实行分级管理和代储代管，国家、省级和市县级林业主管部门分级行使管理权。国家与省级林业主管部门签订责任书，委托省级林业主管部门代行管理职责；市县级林业主管部门与承储主体签订合同， 委托承储主体代行储备职责。

2.2 国家储备林运行机制

国家储备林运行机制是指国家储备林在划定、融资、经营、动用轮换等环节的相关程序和运作方式[4]。

国家储备林的划定机制包括划定范围、划定标准、划定职责、划定成果和监督检查五个方面。国家储备林应划定在自然条件优越、交通便利、现有林地资源丰富的区域，以技术力量雄厚、具有珍稀树种和大径材培育经验的国有林场为主，纳入财政预算及承担国际贷款项目的国有林场优先。划定条件和标准对申请单位或组织在资源数据、储备树种、规格、林地、林分、林龄、生长状况、划定面积都有具体和数量要求。对国家林业主管部门、省级林业主管部门、市县级林业主管部门和承储主体的职责也有具体划定。由调查设计单位根据外业调查结果填写调查统计表格，绘制划定现状图。由省级林业主管部门汇总国家储备林划定成果，上报划定信息并提交划定成果报告。

国家储备林实行保持森林连续覆盖的目标树经营，采取近自然经营措施，鼓励结合林下经济、森林康养、森林旅游及景观林等储备珍稀树种群落和大径级用材林。承储主体必须遵守《中华人民共和国森林法》及相关法律法规，并依照《造林技术规程》( GB /T 15776) 、 《森林抚育规程》( GB /T 15781) 、《国家储备林改培 技术规程》( LY/T 2787) 等标准编制《国家储备林森林经营方案》，科学经营，依法采伐。

国家储备林坚持“分类动用、专材专用、保障急需、依法有效”的原则，实行动用轮换制度。国家储备林储备期限根据各省用材林主伐年龄统一规定，但享受国家补助补贴和优惠贷款建设的珍稀树种和大径级用材林在主伐年龄基础上至少延长一个龄级动用。国家储备林动用后轮入符合条件林分，以保持储备结构、布局、规模的动态平衡和持续稳定。

2.3 国家储备林融资机制

目前，国家储备林融资机制主要包括财政资金、开发性与政策性金融信贷资金和PPP(Public-Private Partnerships，政府与社会 资本合作)融资模式3个方式或运行机制。

中央财政支持资金主要源于中央基建投资补助资金、中央财政林业补助补贴资金及林业贷款贴息等。开发性与政策性金融信贷资金主要由国家开发银行、中国农业发展银行提供的长周期、低成本的资金支持，贷款期限最长30年，宽限期最长8年，实行基准利率和最低 资本金比例。

PPP融资模式是指政府与私人部门之间以特许权协议的形式建立的合作关系，合作建设城市基础设施项目或提供某种公共物品和服务[5]。从我国目前发布的政策文件看，PPP模式是政府与社会资本合作，社会资本可以理解为包含了国企、股份公司、民营企业、民间资金等。PPP融资模式为国家储备林建设打下了良好的金融局面，充分调动了社会资本参与，多渠道解决了资金问题。截至2019年3月31日，根据财政部政府和社会资本合作中心公布的数据，全国PPP综合信息平台项目管理库中，入库项目8 832个，入库项目金额为133 819.19亿元[6,7]。

3 国家储备林面临的问题与建议

3.1 国家储备林项目建设中遇到的主要问题

3.1.1 管理层面存在的问题 国家储备林启动以来，虽然出台了一系列政策制度、管理体制和运行机制，但在运行过程还是出现了这样那样的问题。比如，储备林划定后，由于政策性补助跟进不及时、管理制度缺失，导致管护不足，在划定部分仍存在滥砍滥伐等问题。项目建设过程中没有制定可行的检查验收制度，导致项目建设质量与目标不符，未达到预期效果。随着国家政策的不断改革，林业产权已经从原本的集体所有转化为小组所有或个人所有，在这种情况下，林地的所有权及产业管理处于被动状况，易导致储备林建设出现一系列问题。

国家储备林建设项目中遇到的最大问题就是储备林培育周期较长。在人工培育条件下，要达到储备林建设目标需要 30 年甚至更长的时间，这就对储备林的中长期管理提出了更高的要求，就目前情况看，短期管理基本过关，但中长期管理还很不到位。另外，一些地方在储备林划定时划定条件和标准执行不严，导致部分面积不符合要求，储备林上报质量普遍不高，导致成果准确性较差，公益林和天然林比例较高等问题，这种先前不足增加了后期管理难度，检查验收时不可避免的会出现各种舞弊行为，势必对国家储备林项目造成极大损失。

3.1.2 技术层面存在的问题 国家储备林工程建设过程中面临许多技术问题，主要集中在储备林划定、林木抚育、林木采伐3个阶段。在储备林划方面，虽然国家林业主管部门年编制了《国家储备林划定办法(试行)》，建立起“国家储备林划定管理信息系统”，但在划定过程中，对储备林划定条件和标准仍难把握到位，再加上人为因素的影响，不符合要求面积依然存在。在储备林建设过程中，普遍缺乏径材的培育技术、种植技术、土壤改良处理以及保水性等技术，既缺乏常规树种的标准化生产技术，又缺乏专有树种的特定技术方法。总之，技术难题是储备林成活和健康生长的关键，但依然未能全面解决。

3.1.3 PPP模式存在的问题 PPP融资模式的风险主要有政治风险、建设风险、技术风险、运营风险、财务风险、不可抗力风险等。每一项风险的发生都会对PPP项目造成损失。

PPP融资模式是全寿命周期合作，从林业木材生产特点看，储备林项目的生长周期都很长， 例如，中短轮伐期工业原料林，一个生长采伐周期10～15年，而大径级用材和珍稀树种的种植和成材需要更长的时间。投资方从建设开始整地种植就开始投入资金，期间一直要进行养护、维护直到成材，然后采伐销售后获得回报。采用PPP融资模式往往在一个生长周期内难以完成，加之，木材是完全市场化产品，销售价格和销售收入受市场影响极大，当期销售所得是否能够收回投资资金难以预料。众所周知，社会资本的投资行为是以盈利为目的，如果在一个生长周期内无法获得可预期的利润，是很难吸引社会资本进入林业的。所以，单一地依靠PPP融资模式建设国家储备林项目存在着较大风险。

3.2 对面临问题的思考与建议

3.2.1 运行管理机制方面的建议 首先，在政策方面，应当优化国家储备林的政策体系，出台健全的林业贷款政策，完善林权抵押贷款机制，建立完善的林业贷款贴息制度，统一国家储备林采伐政策。

在政策完备的基础上，各地要严格执行国家储备林建设的相关政策法规和细则，确定建设目标和责任主体及职责，同时，还要紧密结合本地情况、树种生长特点、木材需求等因素，制定具体的实施细则。将国家储备林建设的责任上升到政府部门，细化国家储备林管理方法，明确国家储备林的准入条件、动用轮换机制、融资机制、收益分配和监测评价办法，通过政府监督强制执行。

尽可能地打造多元化市场融资格局和模式，开通融资渠道。既不要完全依赖国家财政投资和金融信贷，也不要完全信赖PPP融资模式。当开发性金融和政策性信贷无法满足国家储备林建设的需求时，要充分发挥政策性和开发性金融信贷的引导作用，完善PPP 运作机制，发挥PPP运作效能，鼓励商业性金融机构以及社会群体资本参与，形成政府引导、市场运作、各方协作的市场融资格局。推行企业债券、项目融资、资产证券化等多样化融资工具，采用基金、信托、证券发行等融资模式，筹集国家储备林资金。

完善项目利益分配和收益回报机制，提升国家储备林项目的创收能力和现金流的循环能力，提升国家储备林生产效率和产品价值。在经营周期内，通过森林旅游、木材采伐、加工出售以及林业碳汇等多渠道获得现金流，提升项目的创收能力和还款能力。当然，在这样的项目中社会资本如何获取利益，政府是否能够不参与直接利润分配而只获得生态收益也值得深人研究探讨。

3.2.2 ppp方面的思考与建议 PPP项目的核心要素是利益共享、风险共担，因此在制定政策和拟定项目合同时必须明确各自的收益份额和风险分担原则[6-7]。明确责任，控制风险，减少损失，制定公平合理的风险分摊原则能够控制风险的发生和减少风险造成的损失，为此，各方必须遵守风险分担三原则，即最有能力原则、成本最低原则、收益最大原则。

从最有能力方面考量，政府应当更多承担政治风险和政府决策风险，社会资本应当更多承担项目建设风险和技术风险。从最低成本方面考量，项目发生风险时，哪一方消除风险的成本最低，该项风险即应由这一方承担。从收益最大化方面考量，预期取得收益最大的一方应承担风险，比如收入风险、财务风险通常由社会资本承担。对于不可抗力风险是需要合作方共同分担的。当然，为了转移、分担风险，购买商业保险也是一有效途径。