阳城县点状供用林地占补双平衡探讨

原利兵

（阳城县林业局，山西 阳城 048100）

近年来，阳城县按照山西省人民政府办公厅《关于开展农林文旅康产业融合发展试点的通知》和晋城市委办公厅、市人民政府办公厅《关于推进农林文旅康产业融合发展试点的实施意见（试行）》文件精神，先期在蟒河镇农林文旅康产业融合发展先行区，开展了点状供用林地占补双平衡工作，取得了一定成效，现将主要做法与经验介绍如下。

1 基本情况

1.1 点状供地概念

点状供地是一种新出台的土地获取方式，点状是相对于原来的片状（线状）供地而言。点状供地，是将项目用地区分为永久性建设用地和生态保留用地，其中永久性建设用地建多少供多少，剩余部分可只征不转，按租赁、托管等方式供给项目使用。林地是土地的一种形式，而点状使用林地审批是办理建设用地的前置条件。

1.2 其他省相关政策

2018 年，浙江省人民政府办公厅制定了《关于做好低丘缓坡开发利用推进生态“坡地村镇”建设的若干意见》，提出“实行点状布局、垂直开发，实行征转分离、分类管理”。在开展点状供地试点过程中，将面积2.0hm2以下占用林地的审批权下放到市，极大地推进了点状供地的顺利实施。2019 年，四川省自然资源厅制定了《关于规范实施“点状用地”助推乡村振兴的指导意见》，进一步提出了“点状用地”的操作性强的具体政策，推动了乡村振兴发展。纵观各省实践，省级授权是实施点状供地试点的必要前提。作为晋城市农林文旅康产业融合发展先行先试区，阳城县委、县政府抓住此次机遇，在蟒河镇邢西村开展了点状供用林地占补双平衡试点工作。

2 主要的做法

2.1 采取的办法

永久使用林地的审批权限在国家和省林草行政主管部门，民生项目从申请到批复涉及部门多，所需周期长，至少需要半年至1 年的时间，项目迟迟不能落地，影响建设进度。如果涉及自然保护区的林地，不但审批时间长、手续繁琐，而且通过率低。为加速推进“点状供地占补双平衡”改革试点工作，阳城县先是加快县级报审环节，坚决做到接件后即审即报，最大限度地减少了建设项目审批林地在县级层面的受理报送时间。其次是加强向上沟通，压缩省、市呈报审核时间，构建省市联动机制，探索出“先批先建，后补充完善资料”的林地便捷审批新模式，挤压排队审核许可空间，为建设项目快速开工争取了宝贵时间。第三是县林业和审批部门同向发力，同步推进规划图和建设施工图等工作，为后期完善资料节约时间。通过精心组织，阳城县对蟒河镇邢西村的东观甜蜜小镇康养民宿项目使用0.366hm2集体林地进行了点状用地审批，建设东观民宿31 处，配套餐厅1 处。将林地审批手续由原来的半年至1 年时间缩短至13个工作日，有效加快了该项目的实施。在审批的同时，还要求邢西村在该村凋敝宅基地上进行等同面积的复绿，既促进生态有效恢复，又实现建设项目使用林地占补双平衡。

2.2 取得的成效

一是突破点状用地平移换位限制。林地审批技术要求提供精准坐标点、批哪建哪、位置不偏不移。由于森林康养建设项目的特殊性，为克服项目建设使用林地不能随意变更位置、突破范围、边批边建的难题，阳城县采用“总量控制可置换”的灵活多样方式。使用林地不突破审批林地总面积的情况下，建设项目在搞基础设施建设时，如审批林地范围内出现因地理、地类影响项目无法建设的情况下，允许位置偏移，允许调节建设点，形成了点状供地灵活供地办法，突破了审批林地传统方式的限制，极大提高了建设项目使用林地的自主性和灵活性。

二是实现片状复绿占补平衡。建设项目审批使用林地后，减少的林地面积，针对蟒河镇村庄分散的实际，采取了在废弃的宅基地上片状复绿方式进行了补充，实现了建设项目使用林地的占补双平衡。蟒河镇邢西村的东观甜蜜小镇康养民宿项目审批使用的集体林地，在该村移民搬迁后的旧址上进行复绿，成效立竿见影。在复绿的过程中，阳城县根据因地制宜、适地适树的原则，该恢复为生态林的恢复为生态林，能栽植经济树的栽植经济树，既促进了生态修复、美化了农村人居环境，又增加了农民劳务收入和经济林产业收入。

3 点状供用林地的优势

一是解决了新增建设用地指标不足、项目落地难的问题。建设用地指标紧缺是各地经济发展过程中的普遍现象，新增建设用地指标主要保障重点工程、城市基础设施、民生项目用地，极少量指标可用于农村项目。另一方面，农村旅游康养、生态观光项目占地动辄几百亩、上千亩，按原来的片状供地要求，一个项目就可能占用一个县全年的新增建设用地指标，因此，按传统供地方法很难保障农村旅游康养、生态观光项目落地。实行点状供地，只对项目中永久性建设用地实施征转，大部分生态保留用地还保持农用地，使用新增建设用地指标很少，突破了农村旅游康养、生态观光等项目的用地瓶颈制约。

二是解决了项目投资大、工商资本下乡难的大前提。基于原来的片状供地，农村旅游康养项目几百亩占地，土地出让金对于投资方来说是个大数字，工商资本下乡只能驻足兴叹。实行点状供地，出让少量的永久性建设用地，其它生态保留用地通过租赁、托管等方式给项目单位使用，土地出让金少、用地成本低，项目效益可以保证，工商资本下乡有了实现途径。

三是拓宽了农民增收渠道。一方面，落实征收土地的补偿、农民社保，农民在项目区的林地、耕地租用给项目单位，也会增加农民收入；另一方面，项目单位需要聘用周边农民工作，提供了农民就业岗位，也增加了农民收入。通过项目带动，逐步实现了“资源变资产、资产变股金、农民变股民”。

4 遇到的问题

4.1 林地审批周期长、难度大

2019 年阳城县在蟒河镇邢西村推进的试点工作，省林业和草原局给予了大力支持，提供了便捷快速的林地审批“绿色通道”，有效缩短了零星使用林地的审批时间。但随着点状供用林地的全面推广，省局受理的点状供用林地项目会增多，审核人员少，审核时间将延长，导致建设项目开工迟，影响当地的基础设施建设进度。

4.2 林地履权滞后审核审批被动

目前，个别项目存在未批先占或边批边占问题，除用地单位法制观念淡薄等原因外，开展征占用林地审核审批阶段滞后也是重要因素之一。在用地单位工程可研报告批准后，才进行使用林地可行性报告编制工作，加之编制工作还需一段时间，导致林业部门介入过迟，申报迟容易出现各种违法违规现象。

4.3 使用小片林地，成本过高，难以操作

按照《建设项目使用林地审核审批管理办法》要求，建设项目应编制使用林地可行性报告或者使用林地现状调查表。一些项目使用林地面积过小，项目建设单位编制使用林地可行性报告或林地现状调查表成本高，加之还需缴纳林木补偿费、林地补偿费、林地安置费、植被恢复费等相关费用，造成个别项目不愿办理使用林地审核审批手续。

5 解决办法

5.1 委托点状使用林地审批权限

纵观各地实践，省级授权是实施点状供地试点的必要前提。建议将比较分散，面积小于2.0hm2的点状使用林地审批权限委托至市级，这样可以进一步缩短审批时间，极大地推进点状供地的顺利实施。

5.2 落实关口前移，提前介入审核审批

占用林地审核审批应提前介入工程前期工作。建议征占用林地审核审批分两步走，第一步与项目立项同步开展，对预审项目选址方案大致范围和用地是否可行进行审核。项目符合使用林地有关规定后，初步预算使用林地指标，上报上级部门取得使用林地指标文件，项目开展前期施工。第二步在工程可行性报告批复后，详细编制使用林地可行性报告，主要对拟用林地具体范围及准确面积、蓄积进行审核审批，避免未批先占或者边批边占林地现象的发生。

5.3 结合实际，简化小面积占地程序

在严格林地用途管制的前提下，结合实际、分类指导，对使用林地面积小的项目，申报资料、要求和审核程序与大中型项目应该有区别，简化程序和资料。这样，可以显著降低用地单位成本，提高申报积极性，缩短审批时间，减少违法使用林地现象的发生。