政府高质量购买居家养老服务研究

梁辰

摘要：随着中国人口老龄化问题日益严重，养老机构供不应求、养老资源分布不均衡等问题，人口与资源的矛盾以及服务需求的变化均为传统方式的养老带来了严峻的挑战。为了满足日益增长的养老服务需求，政府不断开发思路、简政放权，以社会需求为导向，努力实现公共服务社会化，政府购买居家养老服务应运而生。本文首先从理论上阐述政府购买居家养老服务的主要模式，随后指出现存的不足，最后结合中国国情提出对策建议，以期为政府高效购买居家养老服务献计献策。

关键词：政府购买；居家养老服务；对策建议

引言

随着《关于全面推进居家养老服务工作的意见》的提出，“居家养老”被正式提上政府议事日程，随着社会生活方式的转变，老年人日常起居、护理康复、心理疏导、精神慰藉、紧急求助、临终关怀上的需求日益增多，这些都促使政府不断拓宽思路、简政放权，以社会需求为导向，努力实现公共服务社会化，这种社会化的公共服务在我国居家养老服务中表现为政府购买服务[1]。政府高质量购买也成为时下的研究热点。基于此，本文首先从理论上阐述政府购买居家养老服务的主要模式、随后分析现存的不足，最后结合中国国情提出对策建议，以期为政府高效购买居家养老服务献计献策。

一、理论阐述

政府购买居家养老服务的模式大体上可分为三种：形式性购买、委托性购买和竞争性购买。形式性购买模式中购买主客体间关系不平等、非独立，作为承包方的社会组织对政府有很大的依附性，不存在竞争市场和竞争程序。两者间实际上是雇佣关系，并未构成真正意义上的购买关系；委托性购买模式中承包方（社会组织）是独立于购买者（政府）之外的法人主体，具有独立决策权，采用非公开竞标的形式购买。政府通常偏向于选择具有专业优势、管理高效、有一定声望的非营利性组织，双方签订服务合同，实现委托性购买，彼此间是独立性非竞争关系；独立性竞争购买模式中购买者（政府）与承包方（社会组织）之间关系独立，不存在人事、资源等方面的依附关系，政府公布购买居家养老服务的内容，让众多有资质的社会组织参与竞标，政府按照“最优价值”或者“最低价格”的中标原则来选择最合适的生产者，并通过契约的方式与其建立合作关系，又称契约化购买模式。通过政府购买养老服务，有利于改善老年人生活状况；有利于加快政府职能转变，建立健全服务型政府；有利于提高公共财政使用效力，满足公共服务的现实需求。

二、政府购买居家养老服务现存的不足

1.购买模式缺乏市场化竞争

目前，我国政府主要采用非竞争性购买模式购买养老服务。从短期视角来看，它可以在服務承接组织数量较少、财政资金投入有限的背景下快速构建一个以社区为依托的居家养老服务体系[2]，但从长期发展视角来看，非竞争性购买模式易导致养老资源被个别社会组织所垄断，随着双方关系的不断稳固，养老服务承接组织对财政补贴的依赖和对政府的依附程度会逐步增强[3]，这不利于政府向“简政放权”角色的转变，随着时间的推移，政府更换服务承接对象的成本将大幅增加。

2.服务普惠性有待加强

当前政府购买居家养老服务的普惠性较差。主要表现在两方面：一是政府购买养老服务的专项资金多用于促进居家养老服务及其机构的发展，对服务对象本身的直接补贴数额较少，且形式单一；二是当前居家养老服务的对象主要集中在最困难的“三无”老人、低保家庭和优抚对象，无力顾及身体状况较好、有一定经济能力的老年人，导致这部分老年群体购买居家养老服务的积极性不高，服务的普惠性有待加强，不利于养老服务机构脱离财政补贴后的独立持久发展。

3.“互联网+”居家养老服务模式发展不完善

当前互联网技术在居家养老服务中的应用还不够完善，主要体现在四个方面：一是互联网技术在整合养老资源中运用不足。政府购买居家养老服务普遍要求中标机构提供综合性居家养老服务，它往往会形成两种情况即服务供给的单一性和部分服务的转介，前者不利于老年人高层次需求的满足，后者则使得养老服务的质量得不到有效保障；二是依托互联网技术的养老服务供给平台尚未建立。当前各地发展居家养老服务的发展思路集中在建设社区养老服务中心，这属于社区养老模式而不是完全意义上的居家养老模式，政府在建设居家养老服务模式的开支不仅更大，老年人选择养老服务的范围也受到了限制；三是未能建立老年人养老信息大数据库；四是是基于互联网技术的服务反馈监督渠道尚未建立，不利于及时反馈与改进。

4.监管机制尚不健全

监管机制不到位，会影响养老服务的供给质量。当前我国存在监管机制不完善、监管方法单一等问题，当前监管机制主要依靠服务对象反馈内容，而未能及时纳入第三方评估，评价结果对居家养老服务承接代理方的约束力不强。居家养老服务的委托人政府和服务代理人养老组织存在利益不同、信息不对称等问题，在没有监管机制的保驾护航下，“道德风险”的发生不可避免。

三、政府高质量购买居家养老服务的对策建议

1.购买居家养老服务引入分类竞购模式

根据居家养老服务的专业化要求和各类型机构发展状况，政府采用分类竞购模式，可以将竞争性购买与非竞争性购买两种模式相结合。针对类似家政服务、生活照料等多个社会服务机构都有能力进行承接的项目可采用竞争性购买模式，政府通过向社会各类服务机构公开招标进行购买；而对于精神慰藉、紧急救援等专业性要求较高的服务项目，可采用非竞争性购买模式，政府自己培育或向社会声誉优良、实力超群的养老服务机构进行购买。

2.构建多层次补贴机制，加强服务的普惠性

政府购买居家养老服务，不仅要通过补贴养老服务机构，以降低养老服务供给价格，也要通过直接补助老年人以增加养老服务购买的灵活性[4]。同时为扩大政府购买居家养老服务的受益范围，增加服务的普惠性，可采用多层次的补贴机制。对于高龄、困难和空巢老年这些主要受益群体，着重对家政服务、医疗照护等养老基本需求层次进行补贴；对于具有一定经济能力的老年群体，政府可采用不固定补贴模式；对于需求层次较高的老年群体，主要进行心理、法律等方面的补贴，增加这部分老年人购买居家养老服务的积极性。

3.发展互联网+智慧居家养老模式

互联网技术在老年人信息管理、政府购买居家养老服务公共平台建设、服务信息反馈等方面具有不可替代的作用，因此，政府应重视对互联网技术的应用[5]。发展互联网+智慧居家养老应注意以下几点：一是将政府购买居家养老服务与智慧城市发展相衔接，空间上进行合理分配布局，同时根据老年群体的个人信息大数据，促进政府购买居家养老服务的精准帮扶；二是通过积极开发手机App、养老服务需求网站、电话接听中心等网络通讯平台，及时获知老年人养老需求，整合养老服务资源为老年人提供各类养老服务项目；三是通过互联网技术积极推进智能养老，为空巢及自理能力较弱的高龄老年人安装应急呼叫系统等智能监控设施；四是加强与高校及科研机构的合作，为发展互联网+智慧居家养老服务模式提供技术支持；五是通过开发购买信息反馈平台，拓宽反馈渠道，及时了解老年人对政府购买养老服务意见和建议及其满意度，根据反馈内容及时调整购买的养老服务项目，并对养老服务供给方进行奖惩。

4.建立健全多元动态的监督体系

为保障居家养老服务质量，需要构建完善的多元综合监管体系。首先，要加大政府监管力度，既要做好内部监督，划清責任范围避免“寻租”现象的发生，又要做好外部监督，量化服务评价指标，精准评价服务供给质量；其次，要扩大服务质量反馈渠道，构建多元动态监督机制，增加服务反馈的时效性；最后，要积极引入独立的第三方评估组织进行监督，提升质量监督的专业度和公正性，切实保障政府购买居家养老服务的高质与高效。

四、结语

围绕政府高质量购买居家养老服务这一问题，本文在对其进行理论阐述的基础上分析了当前还有待加强的几点不足，并对如何完善政府购买居家养老服务提出对策建议，得出以下结论：政府可引入分类竞购模式，增强其针对性；构建多层次补贴机制，增强其普惠性；发展互联网+智慧居家养老模式，增强其便宜性；健全多元动态监督体系，增强其有效性。同时，充分发挥人民群众的主体作用，激发居家养老服务的社会有效需求，满足老年群体的切身需要，建设服务型政府，增强人民满足感和幸福度。■

参考文献：

[1]马骁.政府购买居家养老服务质量评估体系研究[J].人民论坛，2019（20）.

[2]张国平，刘芳.我国居家养老服务市场化供给研究[J].经济问题，2017（12）.

[3]姚俊.居家养老服务市场化：何以可能与何以可为[J].兰州学刊，2017（8）.

[4]王成，丁社教.政府购买居家养老服务质量评价[J].人口与经济，2018（4）.

[5]肖阳.构建“互联网+居家养老”服务新体系[J].人民论坛，2018（3）.

作者简介：梁 辰，女，辽宁沈阳人，辽宁大学硕士研究生，主要从事人口与教育经济研究。