特种作业实操考点分布现状分析

高海东工程师

(应急管理部培训中心，北京 100012)

0 引言

近年来，我国安全生产形势虽保持稳定向好，但总体仍处于爬坡过坎期，传统高危行业风险没有得到全面有效防控，污染防治、城市建设、新能源等领域新情况新风险又不断涌现，本质安全水平低等瓶颈性、根源性、本质性问题仍未得到有效解决[1]。本质安全包括人的本质安全和物的本质安全，而人的本质安全主要取决于从业人员安全素质和技能，据统计，危化、矿山、冶金和烟花爆竹等行业从业人员中初中及以下文化程度比例达到34%，其中只有约20%的人员接受过正规职业技能培训，补齐其安全知识和技能短板事关从业者生命安全，也事关安全生产形势持续稳定和有关行业的安全发展[2]。特种作业人员作为从业人员当中的特殊群体，从事的都是高风险作业，如何通过规范科学的培训考核更好的促进其安全知识和实际操作技能提升，进而防范和减少事故的发生是行业普遍关注的话题。而建设布局合理、达标、高效便民的实操考点，直接影响考试供给结构、供给能力和实操考试效果，是近年来各级应急管理部门安全培训考试的一项重要基础工作。本文对特种作业实操考点现状进行分析，对存在的不足提出相应对策建议，为后续优化布局和调整结构提供帮助。

1 特种作业实操考试发展进程

2010年《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》(原国家安全监管总局令第30号)实施后，对规范特种作业范围和培训考核发挥重要作用。2012年《国务院安委会关于进一步加强安全培训工作的决定》(安委〔2012〕10号)出台后，加快由部门办培训向管培训、抓考试、强监管转变。2013年《安全生产资格考试与证书管理暂行办法》(安监总培训〔2013〕104号)出台后，推动全国安全生产考试体系建设。2014年《全国安全培训信息管理平台总体实施方案》(安监总厅培训〔2014〕6号)印发以来，全面实现特种作业安全知识考试实行标准化计算机考试。《特种作业安全技术实际操作考试标准及考试点设备配备标准(试行)》(安监总宣教〔2014〕139号)、《煤矿特种作业安全技术实际操作考试标准》(煤安监行管〔2016〕19号)、《关于做好特种作业(电工)整合工作有关事项的通知》(安监总人事〔2018〕18号)的相继出台，加快了特种作业实操考试规范化进程。据应急管理部培训中心近年来关于全国安全生产考试体系建设年度统计，截至2019年底，全国承担特种作业考试的省级考试机构32个、市(地)级379个、实操考点1 328家、实操考评人员0.9万人，国家层面颁布相关培训考试大纲标准及题库涵盖了全部10个类别54个操作项目，特种作业持证1 350万人，年均安全知识考试375万人次、实操考试260万人次。

2 特种作业实操考点现状

2.1 增长趋势

2015-2019年，理论考点从1 143个增长到1 855个，增加712个、增长1.6倍；实操考点从447个增长到1 328个，增加881个、增长2.9倍，如图1。从增长趋势来看，理论考点和实操考点前4年保持稳步增长，2019年趋于平缓并接近饱和；从数量对比看，实操考点增速整体大于理论考点，但总数始终少于理论考点。

图1 2015-2019年全国考点建设情况Fig.1 Construction of national examination sites from 2015 to 2019

2.2 区域分布

从区域分布来看，东部沿海地区特种作业实操考点要多于中部地区，西部地区较为滞后甚至为空白。其中浙江、广东实操考点数量最多，均超过100个；其次是湖北、广西超过80个；山东、山西超过60个； 40-60个的省份最多，主要是北京、天津、吉林、黑龙江、江苏、河南、江西、重庆、贵州、陕西等10个省市，占全国的30%； 20-40个有河北、辽宁、上海、湖南、福建、云南、宁夏、新疆等8个省市，占到25%；其他省份均少于20个考点，青海、西藏和新疆生产建设兵团基本属于空白，如图2。

图2 特种作业实操考点地域分布Fig.2 Regional distribution of special operation examination sites

2.3 功能类别

从考点功能类别采样数据来看，70%的考点具备电工实操考试条件，60%的考点具备焊接实操考试条件，40%的考点具备登高实操考试条件，10%的考点具备制冷实操考试条件，而具备危化、冶金煤矿作业实操考试条件的考点各约占6%，其他均在5%以下，如图3。通过将具备相应作业类别实操考核功能的考点比例与对应类别从业人数比例两者进行对比可以看出，电工、焊接、登高、制冷等作业类别的实操考点从体量角度完全可以满足供给需求，但是煤矿、非煤矿山、石油天然气开采、冶金、危化及烟花爆竹等高危行业作业类别，从供给体量来看远不能满足需求。

图3 实操考点功能类别比例与相应从业人数比例对比Fig.3 Comparison of functional categories and corresponding proportion of employees

2.4 供给能力

图4中直线表示2019年度参加实操考试全国各省服务考生平均数(约4 500人次)，折线表示各省每个实操考点平均考试人数，通过比较来看，远高于平均数的有内蒙、辽宁、山东、江苏、安徽、四川等6省份，其中四川平均1个考点年度服务考生近4万人次，其他省份接近或超过1万人次；北京、天津、河北、上海、河南、湖南、福建、广东、陕西、新疆等10省市基本持平或略高于平均数；其他16省份均低于平均数，其中山西、湖北、海南、贵州、甘肃、青海等地平均每个考点年度考试不到2 000人。可以看出，远高于平均数的地区一方面因为从业人数体量较大，另一方面也说明实操考点供给能力有限；相反，低于平均数的地区除本身从业人数体量小以外，说明实操考点数量充足，供给能力较强。

图4 平均服务考生人次Fig.4 The average number of candidates served by practice examination sites

2.5 设备类型

近年来笔者通过实地调研，当前实操考点采用的考试设备大致可分为3类：第一类是采用真实设备，多用于电工、焊接、登高、制冷等作业类别，运用范围相对较少，在实际考试过程中效果更切近工作实际，普遍反映较好；第二类是采用实物仿真设备，多用于高压电工、制冷、危化等作业类别，运用范围较广，如高压电工科目二“10kV高压开关柜的停(送)电操作”[3-4]，其高压开关柜采用实物仿真设备，出于考生安全考虑，以36V安全电压代替10kV高压，运用范围相对较广；第三类是采用虚拟现实技术建立的模拟仿真系统，多用于焊接、登高、危化等作业类别，运用范围也较广，如科目一安全用具使用，有的采取传感器原理甄别考生是否佩戴个人防护用品，但对防护用品的安全检查、佩戴和使用是否正确有待考证，再如熔化焊接与热切割作业科目二的安全操作技术，有的设备采用“触屏”方式，设备集成度很高，虚拟技术成分较多，此类设备运用范围也较广。实操考点考试设备中，有的设备(系统)展示性强，真实体验度不够，用于教学尚可，用于实操考试其真实性、可操作性和功能约束性难以完全满足实际需要和标准要求，考核效果也会打折扣。

3 存在的问题及原因

总体来看，全国特种作业实操考点整体布局已形成，实操考点建设已经历了规模化发展，实操考试完全流于形式以及原始的“手指口述”方式或笔试[5-6]等情况得到一定程度解决。但也存在一些不足，主要表现在：一是区域发展不均衡。从区域分布来看，目前特种作业考点主要集中在山东、江苏、浙江、广东等东部沿海地区及部分中部地区，内蒙、安徽、四川、宁夏等地明显滞后，青海、西藏和新疆生产建设兵团基本属于空白。二是高危行业实操考点普遍滞后。从考点功能类别来看，目前的实操考点主要以电工、焊接、登高等通用性类别为主，且从数量角度有的地区已供大于求，但是煤矿、非煤矿山、石油天然气开采、冶金、危化及烟花爆竹等高危行业实操考核功能严重滞后，与企业及从业人员数量明显不成正比，是高危行业实操考试基础条件的主要短板。三是供给结构差异性较大。从供给体量来看，部分地区每个考点年度平均服务考生超过1万人次，最多的接近4万人次；以1万人为例，据测算，正常情况下一个考点每天组织实操考试100人基本达到饱和，也就是说必须满负荷连续考5个月才能达到上万人次，若为了确保效果间隔半天则需连续10个月才能完成，否则实操考试效果难以保证，相反年度平均不超过2千人的考点则可能造成资源浪费。四是虚拟仿真设备真实性不够。实际操作考试目的就是检验考生对安全知识的掌握和理解，进而对安全知识的转化应用能力，同时通过其实际操作行为反映其自我防护意识和安全操作技能，不是简单的机械式步骤操作或结果的是与否，因此，其考核设备更应该注重真实性，防止过于虚拟化。

究其原因，笔者认为主要有以下原因：一是安全发展理念不牢固，重理论轻实操、重形式轻内容的现象依然存在，对实际操作的重要性认识不够，对实际操作考试标准理解不准确，虽已解决从无到有的问题，但是应试化思想严重。二是实操考点建设起步晚，基础条件建设欠账大，加之特种作业类别和操作项目众多，短期内难以一步到位解决所有问题。三是高危行业实操考点建设投入产出严重不成比例，且缺乏经费支持和投入，多数考点依托培训机构或社会资源建设，考点建设投入缺乏积极性。四是结构调整及设备转型不够，结合当地产业布局及从业人员体量统筹规划不够，在顶层设计、制度安排、政策引导、经费支持、标准体系建设等方面还需加大力度。

4 对策建议

特种作业实操考点建设应当坚持人民至上、生命至上，坚持问题导向、目标导向和结果导向，以服务高危行业高质量发展为核心，以“从根本上消除事故隐患”和提升人的本质安全水平为目标，统筹规划、突出重点，因地制宜、合力攻坚，着力补齐高危行业安全技能实际操作考试基本条件短板，深入推进实操考点科学化、标准化建设。

(1)注重实操考核。树立“特种作业培训理论和实操并重[7]”的理念，引导实操考试“3个转变”(注重考核操作技能向注重考核安全技能转变，注重考试形式向注重考试内容转变，注重考试结果是与否向注重操作过程安全转变)，通过全方位构建实操考评员制度体系推动实操考评员队伍专业化职业化发展，使其准确实施实操考试技术标准，不断提升实操考评工作质量效能，进而促进特种作业人员安全知识转化应用和安全技能提升[8-9]。

(2)推动均衡发展。加强特种作业实操考点建设政策支持和经费保障，采取政府购买服务、PPP等多种方式引进专业化力量参与区域联合考点建设，重点支持和推动滞后地区实操考点建设，加大煤矿、非煤矿山、石油天然气开采、冶金、危化及烟花爆竹等高危行业实操考点建设力度，进而推动各区域各类别均衡发展。

(3)优化供给结构。以推动落实《全国安全生产专项整治三年行动计划》(安委(2020)3号)、《高危行业领域安全技能提升行动计划》(应急〔2019〕107号)为契机，结合各区域高危行业产业结构、从业人员密度及未来发展趋势等因素进一步优化考点布局，发挥大中型企业、职业院校等优质资源，遴选培育一批具有辐射引领作用的实操考试基地，进而优化实操考试供给结构和供给能力。

(4)推动转型升级。实施特种作业实操考点创优提升行动，取消以单纯问答代替实际操作考试[10]，引导实操考点建设向“虚实结合、以实为主”转变，注重采用真实设备和实物仿真设备，提升设备的真实性、可操作性和功能完整性，避免过于虚拟化。注重实操考核课题研究、设备研发、产业培育等政策引导，定期举办技术交流论坛，以科技创新引领和培育产业发展，进而推动实操考试向更加科学化转型升级。

5 结论

总体来看，全国特种作业实操考点整体布局已形成，实操考点建设经历了规模化发展，原始的“手指口述”实操考试方式或笔试等情况得到一定程度解决。但是分析认为：区域发展不均衡、高危行业实操考点普遍滞后、供给结构差异性较大、虚拟仿真设备真实性不够等，影响特种作业实操考试的高质量发展，也是“从根本上消除事故隐患”和提升人的本质安全水平的制约因素。同时，从注重实操考核理念，引导实操考试从“考核操作技能”向“考核安全技能”转变，推动各区域各类别均衡发展，优化实操考试供给结构，推动设备转型升级等方面提出建议，为实操考点科学化、标准化建设和高质量发展提供参考。