农村土地资本化的理论争议与制度创新研究*

杨 磊

(华中科技大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074)

在中央一揽子强农惠农政策的支持下，“三农”问题得到了有效地缓解。以农民增收为例，2018年农民人均收入达到1.46万元，城乡居民人均收入倍差缩小为2.69。然而，农业发展滞后、城乡差距过大、农村加速衰落仍然是制约经济发展的薄弱环节。在工业和城镇化进程中，加快农村土地制度改革，成为破除束缚农村发展的核心层面和关键步骤。党的十八届三中全会提出了“赋予农民更多的财产权利”、“允许农村集体经营性建设用地入市”等重要内容，确定了农村土地制度改革的方向。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出要深化农村土地制度和农村集体产权制度改革，在坚持集体所有制的情况下，明确了允许各类土地的使用权有序流转的大方向，较为明确地赋予农民或村集体承包地的经营流转权、集体经营建设用地的收益分享权、集体建设用地平等交易权以及宅基地用益物权等权利。随着农村土地产权的明晰化和稳定化，土地由维持农民生计的物质资源逐渐转变为市场交易中的资产、要素和资本，市场将在农村土地资源配置中发挥着越来越重要的作用。从各地方的土地制度改革试验和试点政策看，农村土地资本化已经是我国农业与农村发展中的重要现象，土地和资本要素越来越紧密地结合在一起。

一、农村土地资本化的理论争议

农村土地资本化是指通过市场来盘活农村土地资源并最大化地实现其价值的过程，它的核心在于将土地权利的潜在收益贴现，以资本要素驱动土地资源的市场交易，从而实现农村土地要素的自由流转[1]。在我国农村土地集体产权制度的安排下，农村土地资本化主要是指土地使用权的资本化，它包括“三权分置”下的承包地经营权流转、集体经营性建设用地入市和宅基地自愿有偿退出等具体形式。20世纪90年代，东部沿海地区出现了农村土地资本化现象，中西部地区近年来也积极探索农村土地产权制度改革，搭建起市场化的土地产权交易平台，农村土地资本化的规模大大提升。然而，关于农村土地资本化问题一直存在着较大的理论争议，在不同学科和理论视角的分析范式中，形成了“效率观”和“冲突观”这两种典型观点。

(一)农村土地资本化的“效率观”

农村土地资本化的“效率观”强调土地产权强化和市场机制在土地资源中的作用，认为深化农村土地产权制度改革的关键在于“还权赋能”，核心就是要推动承包地经营权、集体经营性建设用地和农民宅基地等土地要素流转和流动，吸引城市资本下乡和现代金融要素参与农村建设和农业经营[2-3]。农村土地资本化的“效率观”具有明显的古典经济学价值特征，逻辑起点在于农村集体产权制度内在模糊性带来的不良社会后果，认为农村土地资本化具有明显的功能。

第一，农村土地资本化有利于构建城乡统一的要素市场，有利于缩小城乡差距和社会不公平。文贯中、陶然等指出，农村集体产权制度限制了土地要素的流动，这种严格的用途管制扭曲了经济结构和社会分配秩序，它是造成城乡差距扩大和社会分配不公的根本原因[4-5]。这源于不同主体在集体产权执行中的地位不同，工商资本主体和地方政府在土地产权执行中处于强势分配的地位，集体产权主体的虚化则导致了农民土地权益缺乏制度保障。因此，持农村土地资本化的“效率观”的学者认为，应当消除对农地确权的几种疑虑，既要加快建立城乡统一的建设用地市场，破除地方政府对土地财政的过度依赖；也要更大规模地推动农村承包地经营权流转和宅基地自愿有偿退出，实现城乡要素的自由流动[6-8]。从这些观点可以发现，这些学者意识到了城乡社会转型大背景下城市化对整个经济社会系统的冲击，将农村土地资本化作为城乡融合发展和促进要素自由流动的政策工具。

第二，土地资本化有利于推进工业化和城市化，有利于保障农民的土地权益、分享城市化带来的增值收益和降低农民进城的制度成本。近年来，我国城镇化加速推进，由于土地资源利用的低效率等原因，城镇建设和发展面临着土地资源供给严重不足的难题。在严格的土地管理制度下，通过资本化经营盘活农村集体建设用地是破解当下我国城镇化用地难题的重要路径，它具有明显的经济功能。首先，农民以土地权利参与工业化和城镇化进程，可以降低国家征地制度对农民权益的侵害，让农民分享城镇化进程中的土地极差地租增值收益，最终实现从“弃地”进城到“带地”进城，保障了农民合理的土地权益[9-10]。其次，农村集体建设用地资本化有利于形成农村工业化和农民自主城镇化，将土地增值收益流转村集体内部和农民手中，为城镇化和工业化提供空间资源、金融、人力等方面的支持，城镇发展由政府主导型转变为农民自主型，增强了城镇发展的内生动力，减少城镇化进程中的利益冲突[11-12]。

第三，土地资本化是发展现代农业的重要条件，增强乡村经济发展的内生动能，有利于实现乡村社会的有序治理。改革开放初期，我国农村改革确定了家庭联产承包责任制，它激发了家庭作为自主经营单元的积极性，但也面临着经营比较分散、交易成本高、技术使用滞后以及农地抛荒等问题。现实困境迫使国家对集体土地制度进行了渐进式调整，土地使用权流转从承包经营权分离重来，形成了所有权、承包权、使用权流转等三权分立的农村土地制度，逐步实现了土地承包经营权物权化的转变[13]。在市场经济条件下，通过土地使用权流转方式实现资本化经营，推动农村土地资源按效益原则进行配置，调整和优化了土地利用结构与农业生产结构[14]。土地使用权资本化可以将经营权适度集中到有效使用者的手中，农业资本公司、专业合作组织等新型产业组织以市场为导向，发展高效的现代农业，进而衍生出农村土地银行等金融载体，适应了农业市场化、规模化的要求，提高了我国农业生产的效率，改善了乡村治理的主体和绩效[15]。

(二)农村土地资本化的“冲突观”

农村土地资本化的“冲突观”强调维护集体土地产权制度的重要性，主张现有农村土地制度不必大调整，认为集体产权已经嵌入到乡村社会关系和治理秩序之中，它是发挥农村社会“蓄水池”、“稳定器”功能的制度保证，土地要素资本化不仅不能够保护农民的利益，还隐匿着不可控的经济和社会风险[16-17]。农村土地资本化的“冲突观”着眼于产权与秩序互嵌的社会逻辑，强调农村土地产权制度的宪法秩序，认为产权不仅是一束权利集，还是一组复杂的社会关系，对工商资本下乡和土地资本化持保留态度，反对农村集体建设用地市场化和资本主导的大规模土地流转。从这些观点可以发现，“冲突观”认为农村土地资本化具有明显的负面效应。

第一，土地资本化容易造成对农民土地权益的侵害，权力和资本的联合导致了土地使用权流转的失序，工商资本强势的经济逻辑挤压了小农的生存空间。在城乡发展的具体实践中，土地资本化经营可以分为农民自主合作、政府行政推动和工商资本下乡三种模式。以承包地经营权资本化为例，农民自愿的土地流转可以形成“中农阶层”，这是维持我国农村稳定的中间力量，且有效地保护了农村各个阶层的利益，这样的土地流转并没有使土地和资本结合起来[18]。因此，在现有的制度框架下，在不少地区出现了政府和工商资本主体主导的土地资本化经营，权力和资本联盟挤占了土地增值收益的大部分。有学者认为政府主导的工商资本下乡取代了农户的自愿原则，土地资本化是地方行政力量操作的结果，造成程序不正义和利益分配不公平等问题[19]。在农业经营的诸多样态中，小农经营具有较强的灵活性，政府推动的正规化、大规模的土地流转并不能带来粮食生产效率的提高，承包地经营权资本化带来了小农排斥和粮食安全等问题[20]。

第二，农村土地资本化破坏了乡村治理的经济基础，瓦解了农民互助合作的社会传统，资本下乡引发了乡村治理主体间的矛盾和利益冲突。家庭联产承包责任制下的兼业农户是乡村治理的中间力量，积极地自主参与农村公共产品的供给和公共事务的治理。集体经营性建设用地入市依托于地方政府强大的财政实力，工商资本主体和地方政府为了获得土地资源，推动“农民上楼”和以农民集中居住的“村改居”工程，冲击了乡村治理的自发秩序。资本化的土地流转损害了兼业农户和中下层农户的利益，造成“贫者越贫，富者越富”的阶层结构，损害了原有乡村治理的阶层基础[24]。政府主导的土地资本化将农民推向了劳动力市场，切断了自发流转形成的农户循环，消解了农村社会的中坚力量,对农村稳定造成了不利影响[25]。在土地资本化过程中，农业经营方式转变促使合作社等产业组织迅速发展，新型农业合作组织改变了乡村治理的结构性主体。在社会转型和利益分化中，合作社与乡村治理中的村两委有可能存在利益冲突，进而影响到乡村治理的绩效。

第三，农村土地资本化极容易造成农民土地权利的丧失，消解了进城农民工返乡的制度保证，集体土地产权制度是中国农村发展的重要经验。城市和乡村在整个社会系统中扮演着不同的功能，在快速城市化进程中，城市社会的结构和功能迅速发生变化，农村常常扮演着维护社会整体稳定的功能。农村土地集体所有制是乡村自然和历史差异的有效承认，是联结村民的经济和社会纽带，而土地资本化会造成土地兼并、失地农民等社会问题，瓦解了中国共产党基层政权的经济基础[21]。因此，林辉煌、贺雪峰等认为，农村集体土地产权制度是一种“保护性二元结构”，它为进城失败的农民提供了兜底性保障，农村为城镇发展提供了经济基础，较好地发挥了“稳定器”的作用，集体经营性建设用地和宅基地流转是一种经济误区，并不能带来经济学家预设的经济效率[22]。在不少农村地区，地方政府和资本联合的强制性力量，将大量的农村土地资源“商品化”、“资本化”，失地农民、资本侵占等问题成为影响当地社会稳定的重要因素，农民承受着劳动力市场化和消费品商品化的双重压力[23]。

结合农村土地资本化的“效率观”和“冲突观”可以发现，由于对农村土地资本化的经济和社会后果的不同分析，学者们对农村土地制度变革具有不同的意见。从农村土地资本化的经济效应角度出发，有学者认为农村土地资本化是我国现代化的的必由之路，主张通过土地和资本融合倒逼我国农村土地制度改革，加快农村要素市场化进程，指出“土地确权”、“土地产权市场化”等政策奠定了农村长期发展的可靠基础，主张进一步加快农村土地制度改革，通过赋予农民更多的土地权利来实现土地资本化经营[2]。从农村土地资本化的社会效应角度出发，不少学者指出土地资本化不符合我国农村社会的实际情况，以土地和资本结合的土地改革破坏了农民的利益，应当严格地维护集体土地所有制，农村土地资本化激化了农村社会的矛盾，对全国各地以市场为导向的农村土地改革试验和农村土地资本化提出了严厉批判[16]。

二、农村土地资本化的现实回归

在乡村振兴的大背景下，如何理解关于农村土地资本化的两种观点，关系到农村土地改革和要素市场化进程，关系到农村发展的道路选择，应当认真地审视两种观点背后的真实逻辑，避免价值化和情绪化的理论争议，从价值中立和改革实践的角度出发，科学地把握农村土地资本化对我国经济社会带来的影响。为了能够清晰地反应“效率观”和“冲突观”间的真实内涵，沿着产权理论的分析范式和不同国家土地产权制度变革的历史经验，对这两种观点进行进一步厘清和回应。

(一)农村土地资本化问题的产权分析

农村土地资本化本质是产权执行的过程、主体和方式问题，即在何种条件下、采用何种方式、由谁来对农村土地资源进行配置。在经典的现代产权理论中，清晰的产权制度隐匿着三组递进的经济关系，这能够折射出农村土地产权清晰化的重要性及其经济后果。第一，良好的产权制度可以提供内在的激励作用，约束利益主体的机会主义行为，从而使得潜在的“外部收益内在化”；第二，产权机制激发了要素活力和提高了社会的技术创新水平，促进了经济增长和社会发展，最终实现国家的稳定和繁荣；第三，基于现代产权体系，构建起一个“强化市场型”的民主国家，反过来又不遗余力地界定和保护产权[26]。沿着现代产权理论的内生逻辑可以发现，农村土地资本化是土地产权明晰化、稳定化的必然结果，它改变了不确定地权下土地资源配置的低效率，有力地保护了农民的权益，为资本和土地的融合提供了内在的激励。随着农村土地资本化的规模和水平的提升，劳动力和产业在土地空间上高度集聚，市场机制向农村深度扩张，拉开了乡村工业化和城市化的序幕。在此基础上，农业转移人口进入城市，实现由农民向市民身份的转变，新兴的阶层通过构建起良性的制度来改善乡村治理的基础，最终实现城乡一体化发展。农村土地资本化的“效率观”正是基于这种理论逻辑，土地和资本要素的结合是我国城乡发展的基础性条件。

(二)农村土地资本化再认识：产权理论的外延

在经典的产权理论之外，越来越多的学者意识到，现代产权制度和经济增长、国家稳定之间并非线性的因果关系，他们对产权的外延进行了扩展。巴泽尔认为，由于交易成本的存在，产权不可能被清晰地界定，它存在着一个自由进入的“公共领域”，执行能力强的主体更容易占有产权公域的收益流[27]。在市场经济中，产权的界定和市场主体的产权执行能力是由多种因素决定的，包括制度的外部环境和市场主体自身特质等。此外，制度是对经济优势和经济机会的分配，国家治理结构在这个过程中起着重要的作用。帕累托效率改进是产权变迁的依据，但也应该注意到产权界定过程中的分配效应，即产权制度给不同群体带来的收益是不同的。正是由于制度的分配效应存在，制度就不可能处于绝对稳定状态，处于“被剥削”地位的群体就有动机改变现有的制度，而处于“优势”地位的群体将竭力维持现状，导致利益主体间相互博弈，这个过程必将引起新的社会矛盾和利益冲突[30]。因此，产权的界定、执行以及收益的分享还受到行为者个体特征、外部制度环境以及国家治理结构的影响，产权能否产生良好的作用是多种因素综合的结果。

按照扩展了的产权理论逻辑，便很好地理解了我国土地资本化引起社会矛盾和利益冲突发生的内在原因。首先，在现有的土地产权和法律制度下，加上农民的组织化程度较低，他们的产权执行能力比较弱，而处于层级委托之下的地方政府，通过行政权力掌握了农村土地资本化收益的大部分，农民不能合理地分享土地资本化的收益，造成了大规模的上访和群体性事件。其次，现行的财政制度、社会保障制度、地方发展考核制度严重影响了农村土地资本化的效率。农村土地资本化会使大量的农村劳动力转移到城市，但缺乏产业支撑的城镇化无法为农业转移人口提供就业岗位，我国又尚未建立城乡统一的现代社会保障制度；现行的财政制度产生了地方政府“土地财政”依赖，极容易造成违背农民的意愿，通过强制土地征用、土地流转和行政化的土地管理制度等方式，在农村土地资本化过程中获取财政收入。最后，我国的乡村治理还不适应农村土地资本化的内在要求，农民主体性缺少、乡村干部自利化是土地资本化中利益冲突的重要诱发因素，而农业公司、农业合作组织开始参与乡村治理，但却缺乏制度化的调节机制，容易发生损害农民和村集体的利益等问题。

(三)农村土地资本化的真实图景

通过对产权理论的外延分析可知，现代产权制度发挥作用需要一系列前提条件，产权制度、产权主体、制度环境和国家治理等要素构成了一个复杂的制度系统。土地资本化涉及到政治、经济以及公共治理等多个层面，它必将带来复杂且广泛的社会影响。从市场分割、磨合和融合角度看，农村土地使用权资本化、市场化经营必将给原有的交易机制构成冲击，从而引起地方政府、村集体、工商资本主体以及农民等不同主体间的利益不相容问题。从地方治理角度看，由于利益分化和组合，土地经营方式改变了乡村治理的利益图谱、组织形态和权力结构，在一定程度上也会造成乡村社会的失序。在土地资本化过程中，如果合理地调整外在要素，就会有利于提高农村经济发展的绩效；相反，如果其他因素阻碍了产权按照市场规律配置，也将会引起严重的社会矛盾和利益冲突。因此，我国关于土地资本化的两种观点并不是矛盾的，它们有着统一的理论逻辑。

纵观世界范围内的土地资本化，许多发达国家的经验表明，土地资本化经营是工业化和城市化的物质保障和经济基础。例如，英国以“圈地运动”为标志的土地资本化经营为工业发展创造了良好条件，传统贵族和小农式的生产关系遭到瓦解，农业转移人口的市民化极大地扩大了城市消费市场，这个过程演进的前提条件是良好的工业化基础为农业转移人口提供了就业岗位，而且现代的社会保障制度构筑起了生存维持底线[29]。尽管如此，英国土地资本化也损害了传统小农的利益，出现了资本化对农民的暴力剥削，一定时期内也出现了大规模的失地农民和流浪者。拉丁美洲国家在历史上形成了大地产土地制度，土地资源初始分配不公是拉美国家收入分配差距过大、基尼系数偏高的重要原因，土地资本化造成了大规模的土地兼并，导致城市化无序地发展，使其陷入“中等收入陷阱”之中[20]。从非洲等发展中国家的经验看，土地资本化并没有实现农业现代化，工业化和城市化不能吸纳农业转移人口，加剧了人口、资源、环境之间的矛盾，城市出现了大量的游民阶层，成为国家动荡不安的重要根源。探究其根源，非洲国家的工业基础薄弱，不能吸纳劳动转移人口就业，国家治理的腐败导致土地大规模集中在资本家和官僚阶层手中，农民没有在这个过程中获得利益。

透过产权理论的内涵和外延，借鉴和吸取其他国家的历史经验和教训，可以发现土地资本化过程中的社会矛盾和利益冲突，是产权变迁过程中政治、经济、治理等多种因素综合作用的结果。我国应该走出关于土地资本化的情绪化争议，理性地把握土地资本化道路的前进方向。发达国家在工业化和城镇化的带动下，通过良性的农业经济政策、合理的国家治理制度，较好地解决了土地资本化过程中的社会矛盾。以部分非洲国家为典型的发展中国家，国家治理结构等外部因素无法适应土地资本化的经济形势，最终导致了严重的社会危机。我国为了实现“四化”协同发展，必须通过土地资本化实现农业现代化，为工业化和城镇化提供良好的支撑。土地资本化过程中的社会矛盾和利益冲突，是一种普遍的经济社会现象，但由于中国“三农”问题的复杂性，这种现象也应该引起我们高度的警惕。因此，当前我国的一个重要任务不是反对土地资本化，而是通过有效的制度设计，保证土地资本化顺利地推进，既有效地提高资本化的经济效率，又合理地避免和处理这个过程中的利益矛盾和冲突，最大限度地保护农民的土地权益。

三、农村土地资本化的制度保障

结合农村土地资本化的“效率观”和“冲突观”的观点，从产权理论的扩展分析可以发现，农村土地资本化是发展适度规模的现代农业、乡村工业化和城市化以及农民增收的重要路径，土地和资本的融合符合市场经济发展的规律。与此同时，也应该重视我国土地资本化引发的矛盾和冲突，综合地考虑产权制度调整、产权执行能力、制度环境和国家治理等因素，将“顶层设计”和“底线保障”结合起来，通过系统化的制度设计来解决这些问题，最终实现农村经济持续发展。

(一)完善农村土地制度改革的配套政策

农村土地资本化的基础取决于土地产权制度改革后配套性制度的完善，重点在于充分保障农民权益和建立起矛盾纠纷的协调制度，增强集体土地产权制度的适应性。首先，在坚持集体土地所有制下，对农村集体承包地的经营权和以土地为基础的农村集体资产的使用权和收益权进行明确定义，合理地处理集体成员权和家庭承包经营权的关系，保证农民享有经营权自由流转和集体资产剩余索取等基本权利。其次，赋予农民更多的财产性权利，以尊重农民的意愿为出发点，鼓励各地区探索宅基地自愿有偿退出的具体政策方案，制定集体经营建设用地入市的试验政策，重点是要构建起集体建设用地产权非农化的收益分享机制，让农民从农村土地资本化中真正受益。最后，调整我国现行的土地管理制度，按照国土功能分区完善土地规划和用途管制制度，规范各地区现行的土地改革试验和适应农村土地资本化的新情况，完善土地使用权流转、股份制经营、宅基地有偿退出以及集体土地入市等方面配套性法律制度，从源头上建立起解决农村土地资本化过程中利益纠纷的制度。

(二)提高农民的土地产权执行和议价能力

农村土地资本化效果能否惠及到大多数普通农民，关键在于土地和资本结合过程中农民是否具备较高的产权执行能力，抵制工商资本主体强势分配的市场风险。我国农村原子化现象比较普遍，分散化的个体农户无法与市场有效地对接，与其他利益主体相比较，农民的土地产权执行能力比较弱，导致农村土地资本化中难以维护自身利益。首先，引导农民自主合作，建立以农民为主体的农业合作组织，提高农民的组织化程度，改变农民在市场交易中的弱势地位，增强农民与地方政府、工商资本主体的讨价还价能力，化解农民合作的集体行动困境。其次，培育懂市场的农民精英，掌握市场的供给和需求情况，运用信息、价格等市场工具，带领农民自主参与土地资本化经营，让懂农村、善经营的本土性乡村精英抓住农村土地资本化的经济机会，带领农民通过互助合作提高土地资源利用效率，改变普通农民在农村土地资本化中的被动参与和“旁观者”的角色，使农民成为农村土地资本化的最大受益者。

(三)构建土地资本化的市场平台

农村土地资本化的保障在于高效的产权交易平台，利用市场化平台解决土地资源配置中信息不对称、价格机制扭曲等难题，提升土地资源市场化配置的水平。我国农村市场化发育程度不高，土地资本化缺乏市场交易的基础性平台，信息不对称、价格扭曲、交易规则不确实等问题比较严重，制约了农村土地资本化的内在效能。首先，构建覆盖城乡的网络化农村产权综合交易平台，向市场主体发布土地供给需求、市场价格方面的信息，提供土地交易中介服务，促进农村集体承包地经营权合理流转，以村集体和农民自愿交易为基础，探索集体产权转让、出租、入股、抵押等交易方式的可行路径。其次，建立农村土地资本化的市场规则，包括交易规则、收益分享规则、政府监管规则以及风险分担机制等方面的内容，完善土地资本化交易的合同制度，清晰地、完整地界定交易双方的权利和义务，以完善的利益联结机制实现村集体、农民、工商资本主体间的利益共赢，消除工商资本强制流转和侵占农民土地权益的经济空间。

(四)改善土地资本化的外部环境

农村土地资本化关乎农村土地制度改革，需要不断完善国家宏观治理体系规避土地和资本结合的风险，让土地成为可交易、可流动的市场要素。在城乡社会转型的过程中，土地财富为城镇化提供了坚实的物质支撑，农村土地资本化涉及到国家转型中的制度调整。首先，完善我国财政税收制度，解决地方政府过度“土地财政”依赖问题，减少地方政府通过行政权力强制性地土地资本化经营，构建起对地方政府激励和监督机制，防止土地资本化中权力和资本联盟的腐败行为[30]。其次，健全我国城镇化健康发展机制，坚持以人为本，走新型城镇化道路，提高产业对城镇化的支撑能力，实现产城高度融合发展，为农业转移人口提供充分的就业岗位。最后，从根本上破除城乡二元结构体制，统一城乡要素市场，实现资源要素在城乡间自由流动，消除农民和市民间的身份和权利差别，建立覆盖农村的现代社会保障制度，加快农业转移人口市民化进程，以土地要素分享城镇发展的成果。

(五)健全我国乡村自主治理的机制

乡村社会稳定是农村土地资本化的底线，土地和资本的结合必须能够促成乡村经济发展，保障工商资本主体有序嵌入乡村治理，避免造成乡村社会的失序。在土地要素和资本要素结合的过程中，农村社会秩序的结构和功能必然会出现调整，乡村治理的资源、主体、内容以及过程也会发生很大的改变。首先，建立起土地集体产权的社会化治理机制，正确处理农民之间、农民和村集体间的土地利益，从根本上解决集体产权主体虚化和缺失的问题。其次，加强对村组干部的监管，减少土地资本化过程中村干部的自利化行为，保证集体土地增值收益合理地使用，重点用于乡村社区公共产品供给等涉及村民利益的公共事务之上。最后，科学地界定现代农业公司、新型农业产业组织与村集体间的关系，将新的组织形态合理地嵌入到乡村治理过程中来，优化治理主体的结构和功能，最大限度地保留农村社会的互助合作机制，建立起资本主体和农民间的利益联结和供需机制，最大限度地提升乡村治理的水平。

四、结 语

农村土地资本化是我国农村土地制度调整的必然产物，但我国农村土地要素和资本要素结合的程度和规模仍处于起步、试验阶段，农村土地资本化的形式和样态仍需要在实践中不断探索，其效果也需要经过长时间的观察。在当前农村资本化的初步实践中，虽然各方面的体制机制还不健全，土地和资本融合过程中存在多种利益冲突，并引发了大量的社会矛盾，却不能从根本上否定土地资本化的方向。世界上其他国家的经验和教训表明，土地资本化是农业现代化、乡村城市化和工业化的重要基础，但如果不处理好产权制度和外部制度环境、国家治理结构等外部因素的关系，土地资本化有可能造成乡村社会的不稳定，从而阻碍经济的持续健康发展。因此，在全面深化改革的背景下，我国应加快包括土地制度调整等方面的制度创新，强化市场机制在土地资源配置中的作用，构建起保证土地资本化顺利进行的体制机制，防止出现损害农民利益、土地收益分享不公等负外部效应。