刑事附带民事公益诉讼一体化办案机制

姜广俊

摘 要：检察机关内设机构改革后，在办理刑事附带民事公益诉讼案件时，大部分基层检察院将刑事部分和民事部分由两个不同业务部门办理，这种“分办”模式存在诸多弊端。探索建立由一个部门办理、“四合一审查”的刑事附帶民事公益诉讼案件一体化办理机制，通过科学选案、引导取证、正向激励等，最大限度提升办案综合质效。

关键词：刑附民一体化 四合一审查 正向激励 提升监督质效

一、“分办”模式的弊端

目前，绝大多数基层院在办理刑事附带民事公益诉讼案件时，普遍运用“分办”模式，即刑事检察部门办理案件的刑事部分，公益诉讼部门办理案件的民事部分。该模式在细化专业分工的同时，弊端亦日益凸显，主要为：

第一，刑事附带民事公益诉讼案源流失。据统计，山东省枣庄市检察机关近3年提起公诉的食药环境领域案件共186件，提起附带民事公益诉讼仅9件，提起率为4.8%;作为基层的滕州市检察院，提起公诉的该类案件共50件，提起附带民事公益诉讼仅3件，提起率为6%。可见，提起附带民事公益诉讼比例偏低。

第二，部门各自为政，缺乏系统思维。因刑事检察职能、公益诉讼职能不在同一部门，职责定位差异较大，对刑事到附带民事公益诉讼的整体性思维、系统性应对等思考相对不足，部门各自为政，缺乏系统、全面审查案件的主动性。

第三，“案-件比”高。因案件分办沟通不畅，对办案期限统筹考虑不足，易出现重复退查、不适当延期等情形，导致“案-件比”偏高。

第四，办案综合性效能难以最大化。刑事与附带民事公益诉讼审查各有侧重，单一审查站位低、思路窄，办案的综合性效能难以最大化。如适用“一体化”机制办理的章某非法收购濒危野生动物一案中，又发现行政机关存在履职不到位等情形，较好解决了“分办”模式的弊端，执法效果良好。

二、“一体化”办理整体架构

第一，一个部门办理。在组织架构上，探索将刑事案件和附带民事公益诉讼作为一个完整的整体，由一个部门承担刑事案件办理和附带民事公益诉讼的提起。

第二，“四合一审查”。建立刑事、民事、行政和公益诉讼“四合一”审查机制，使附带民事公益诉讼真正成为刑事案件的有机组成部分，在此基础上开展相应的工作延伸。基于刑事责任与民事责任明显的关联性，一并考量事实、证据、法律适用等问题，使刑事诉讼和公益诉讼的协同效应更加彰显。

第三，专业团队办案。成立食品药品安全、生态环境和资源保护办案团队，专司办理该类刑事案件及相关附带民事公益诉讼，发挥专业团队优势。充分发挥检察官联席会议的重要作用，原则上对“一体化”办理的案件都要经过检察官联席会议的讨论，以提升办案的质量效果。

三、“一体化”模式下对司法细节之完善

（一）科学设置选案程序，过滤不相关案件

有的基层检察院将破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域等刑事案件，直接由公益诉讼部门办理。但实践中超半数以上的该类案件不符合提起刑事附带民事公益诉讼条件，导致公益诉讼部门仅办理一般刑事案件，偏离了部门职责。因此，设定科学标准、适当过滤案件，十分必要。

第一，以案管环节主导选案为主。对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害等领域犯罪案件，列出罪名清单，案管部门收到公安机关移送的在清单之列案件后，立即通知公益诉讼部门选案，并推送提请逮捕意见书、移送审查起诉意见书电子文书。公益诉讼部门指派检察官初步阅卷，阅卷应当在分案前完成。对符合提起刑事附带民事公益诉讼的案件，案管部门将案件直接分至公益诉讼部门办理。选案的条件为：一是本案属于刑事附带民事公益诉讼案件范围;二是被损害的公益尚未完全修复;三是侵权人尚未承担民事责任;四是具有提起附带民事公益诉讼的必要。

第二，刑事检察环节推送案件为补充。刑事检察部门发现所办案件符合提起附带民事公益诉讼条件的，应当主动向公益诉讼部门推送。经检察长授权，公益诉讼部门负责人可以通过检察统一业务系统，筛选刑事检察部门正在办理的符合提起附带民事公益诉讼条件的刑事案件。

第三，重大复杂案件共同办理。对涉案人数多、罪名多或社会影响大等重大复杂案件，符合提起附带民事公益诉讼条件，但附带民事公益诉讼事实占比较少的，经检察长批准，由刑事检察部门和公益诉讼部门共同办理。这是“一体化”办理的例外规定，便于灵活应对复杂问题。

（二）发挥公安机关补查优势，全面引导侦查

第一，公安机关有义务收集公益诉讼证据。首先，刑事附带民事公益诉讼案件涉及损害社会公共利益，无论检察机关还是公安机关，均涉及公权力行使和社会公益保护。其次，按照刑事诉讼法第52条的规定，公安机关有义务依照法定程序，收集能够证实犯罪嫌疑人、被告人有罪或者无罪、犯罪情节轻重的各种证据。公益损害程度及修复成效，直接影响量刑。在侦查过程中查清定罪、量刑的全部证据系公安机关的法定职责。最后，在立案时全面收集证据，能够有效避免部分证据因时过境迁而灭失。

第二，提前介入全面引导取证。检察机关要与公安机关建立信息共享机制，公安机关在立案后应及时向检察机关通报，以便检察机关及时派员提前介入。在介入过程中，要全面引导侦查，加强对公益诉讼证据收集的引导。案件需要补充侦查的，将公益诉讼所需证据一并退回公安机关补充侦查。

（三）设定修复磋商程序，对修复公益正向激励

第一，修复磋商的一般方式。在整个办案流程中，采取“事先约谈、督促修复、组织验收、兑现政策”的“四步走”工作措施和“修复从宽、拒修复从严”的案件处理政策，鼓励当事人积极修复被损害公益。将强制措施宽严、量刑建议轻重以及不起诉与公益修复良性互动，将履行公益修复义务与认罪认罚从宽有机结合。对于认罪悔罪态度好、积极缴纳修复费用、修复成效好的，通过从宽处理政策正向激励。

第二，强制措施与公益修复有机结合。对未被羁押的犯罪嫌疑人，及时约谈，敦促修复被损公益;对被羁押的犯罪嫌疑人，可依法取保候审，限期履行修复义务。具备修复条件，以各种理由推诿甚至拒绝履行修复义务的，视为无悔罪表现，符合逮捕条件的予以逮捕。

第三，量刑建议与公益修复有机结合。被告人修复被损公益效果好，在量刑建议时，提出从宽处理意见，符合条件的建议适用缓刑;对拒不履行修复义务或修复验收不合格的，建议不适用缓刑或判处较重刑罚。

第四，不起诉与公益修复有机结合。充分发挥不起诉的审前分流和过滤作用，将相对不诉与修复被损公益相结合，扩大相对不起诉在认罪认罚案件中的适用。因案件刑事部分不构成犯罪或事实不清、证据不足而不起诉的，如果被损公益尚未修复，可采取行政公益诉讼手段督促有关机关依法履职，也可依法单独提起民事公益诉讼。