人力资本与社会资本理论下教育扶贫政策评估及效能优化

吴易雄 王虎邦 贾昆蕙

摘要：教育扶贫肩负着阻断贫困代际传递的历史使命，是决胜脱贫攻坚的有效路径和必然选择。通过问卷调查及个案深度访谈获取数据，运用有序Logit模型对教育扶贫政策展开绩效评估，探究人力资本和社会资本变量对政策实施质量的作用机制。研究发现，义务教育阶段、父母受教育水平等人力资本特征对政策满意度有显著正影响，而家庭就业能力则存在负向作用，学校重视程度、学校落实情况、政策宣传、审核实施过程等社会资本特征对满意度有正向影响，性别特征、户籍性质、是否建档立卡等因素对政策满意度有显著异质性效应。基于此，形成教育扶贫“五位一体”多元主体协同治理格局，构建教育扶贫与乡村振兴有机衔接机制，保障城乡教育服务一体化政策有效供给，最终实现教育扶贫政策效能优化。

关键词：教育扶贫政策;人力资本理论;社会资本理论;多元协同治理

中图分类号：G434

文献标识码：A

一、引言

贫困是世界各国在发展过程中必然面临的社会问题。新中国成立以来，扶贫开发一直都是中国政府改善民生工作的重要领域[1]。“扶贫必扶智，治贫先治愚”，教育扶贫是中国特色扶贫开发的重要构成部分，是摆脱贫困代际传递的有效路径。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视教育扶贫，明确了新时代教育扶贫的战略方向与路径指引。2020年是全面建成小康社会，高质量决胜脱贫攻坚之年。全国各地落实脱贫攻坚目标任务，采取多种不同措施取得显著成效，截至2020年3月，全国10.8万所义务教育薄弱学校办学条件得到明显改善，贫困群众“两不愁”水平显著提升， “三保障”突出问题总体解决。以J省为例，自2016年以来，投入2.77亿元推进农村义务教育学生营养改善计划，2017-2019年，投入1.5亿元大力支持贫困地区教育事业发展，实施中小学取暖改造工程，投入21.4亿元实施义务教育薄弱环节改善与能力提升项目，建立学生资助政策体系等，教育扶贫成效稳步显现。截止2020年5月29日，贫困人口已经从70万人减至10063人，贫困发生率也由4.9%进一步降低至0.07%。J省将持续巩固贫攻坚工作成果，实现全部1489个贫困村、15个贫困县、剩余5001戶、10063名贫困人口高质量脱贫，确保脱贫攻坚目标任务如期完成。

然而，从总体上看，我国在教育扶贫过程中仍然面临诸多困境，主要表现在三个方面。一是教育扶贫可持续性问题。政府大规模资金投放、高额度转移支付以及资金倾斜等政府主导模式给扶贫工作带来新的挑战。二是贫困群体政策参与意愿不足问题。贫困地区存在连片性、区域性特征，政府发挥主导作用，贫困群体专业技能缺乏导致就业能力不高。三是相对贫困长效治理问题。政策供给主体单一，社会力量参与不足，行业扶贫风险防范能力较弱。

那么，我国教育扶贫政策的直接受益者——贫困人口的真实感受怎样？教育扶贫的作用机制是什么？教育扶贫政策实施的质量和效果如何？对于这些问题的深度回答，有助于了解教育扶贫脱贫现状，总结政策供需经验，有效评估政策实施效果，精准把握扶贫政策取向，无疑对全面建成小康社会后探索构建教育解决相对贫困的长效机制，完成教育服务乡村振兴战略使命任务具有重要意义。鉴于此，学者们已从教育扶贫的理论渊源、运作模式、路径机制、绩效评价、困境治理等层面展开研究。

（一）教育扶贫的理论渊源

伴随着国家各层级机关组织对教育扶贫工作的重视，教育扶贫理论深入人心，其中比较熟知的理论包括人力资本理论和教育公平理论。人力资本理论最早由美国经济学家舒尔茨和贝克尔提出来[2]，体现着凝结在人身上知识、技能、健康等素质的资本存量。教育扶贫工作的本源，就是要从人力资本的投入、应用等方面提升贫困人群的教学质量，提高“寒门才子”的机率[3]，进而提升人力资本的投资建设能力[4]。教育公平理论是建立在事物公平发展的基础上，体现在教育面前人人平等。但由于贫困群体和非贫困群体长期以来在接受教育方面存在的差距，所以从政策体系等方面出发探求教育的公平性就是实现教育扶贫的重要路径[5]。努力实现教育扶贫过程中的权利平等，实现教育精准化扶贫的公平正义[6]。对于义务教育，则更应该注重其均衡性，全力统筹城乡教育发展一体化[7]。

（二）教育扶贫的运作模式

随着全社会对教育扶贫工作的密切关注，教育扶贫的运作模式也越来越多样化，形成了资源型教育扶贫模式、功能型教育扶贫模式、协同型教育扶贫模式，这些模式回答了“如何扶”的问题，更体现着教育扶贫的精准化和信息化的最新动向。同时，还应贯彻新发展理念，从教育扶贫目标模式、主体模式、运行模式等方面着手，构建“三位一体”的教育扶贫精准化模型和教育一体化信息平台，实现教育扶贫模式信息化全覆盖，从源头上建立起阻断贫困代际传递的长效机制[8]。

（三）教育扶贫的路径机制

由于教育扶贫政策的实践存在诸多客观因素制约，实践成效并不理想，这与我国教育扶贫机制老旧，扶贫路径单一存在着密切关系。因此，创新教育扶贫的新路径就是脱贫攻坚工作中不可少的重要一环，可以从优化战略定位、有依据地制定教育减贫政策[9]等方面构建教育扶贫发展机制的新路径[10]。同时应鼓励贫困人口就业，以卓越的就业帮扶推动贫困人群脱贫工作的可持续发展[11]。

（四）教育扶贫的绩效评估

满意度指数（CSI）最早出现在上世纪八十年代[12]。随着评价方法的推广，该指数在政府政策的绩效评价中得到应用，且相关学者探讨了精准扶贫政策的满意度[13]。在政策路径机制优化后，探索教育扶贫政策成效的评价体系，有助于教育扶贫开发工作更好地实施。教育扶贫政策执行绩效会受到贫困户的个体特征等方面的影响。贫困户的受教育水平越高，教育扶贫的绩效评价也就越高[14]。在精准扶贫整体视域下，从扶贫对象的精准识别等方面着手构建绩效评价体系，以实现对教育扶贫工作的有效监督和评价[15]。

首先，试抽样调查。在正式调查之前，我们首先进行测试样本调查，从科学性和合理性等方面，檢查问卷设计可能存在的不足之处并进一步完善。50份调查问卷通过网络形式发放，50份问卷全部回收，其中有效问卷是38份。

其次，样本容量的确定。本次总计发放816份问卷，回收问卷816份，其中，有效问卷为598份，这些调查对象都受过扶贫救助。建档立卡的贫困学生153人，基本覆盖到了J省重点贫困地区县市。有效回收率73.28%，有效问卷的回收比例符合之前所做出的无效比例假设。对填写问卷的建档立卡贫困生进一步采用配额抽样的方式，抽取15名建档立卡贫困生，进行深度访谈。

（三）信度检验及效度检验

为排除系统性误差和随机误差的干扰，确保调查问卷数据的可靠性和一致性，需要对问卷调查数据进行信度检验和效度检验。经统计，信度系数值为0.732，因而能通过信度检验。使用KMO和Bartlett检验进行效度验证，KMO值为0.809，KMO值大于0.8，研究数据效度非常好。上述结果表明，所调查数据的信度和效度非常好，可以进一步进行分析。

（四）调查问卷描述性统计分析

为更好地了解学生对教育扶贫政策的满意度情况，对调查问卷进行描述性统计分析，得到的基本信息如表2和下页表3所示。

由表2可知，从总体看，Y教育扶贫政策绩效平均值为3.957，说明受访者对政策认可的平均程度较高，为“比较满意”。从人力资本变量看，受访者学历平均为大学（高职），父母受教育水平偏低，平均为初中。受访者家庭劳动力人数为2人的占大多数。从社会资本变量看，家庭人均年收入平均在2300-4000元水平。学校重视程度、落实情况、覆盖程度、社会政策宣传、审核实施过程等平均分值在4以上，说明受访者对教育扶贫政策满意度总体水平较高。调查数据总体分布形态显示，人力资本变量、社会资本变量以及政策实施绩效变量呈略微左偏分布，表明目前教育扶贫政策实施的质量和效果仍有提升空间。

为深度描述基于人力资本和社会资本双重理论下的受访者特征，有必要了解数据内部结构特征，具体如表3所示。

1.基本信息

（1）从性别比例看，参与调查的受访者男女人数及占比情况为，男性人数321，占比53.68%，女性人数为277，占比为46.32%，经数据初步统计，发现女性对于教育扶贫政策满意度普遍比男性高。

（2）从建档立卡情况看，没有建档立卡的人数是多于建档立卡的人数。其中是建档立卡的153人，而非建档立卡的445人，分别占25.6%、74.4%，其主要原因是接受建档立卡的人还是少数，认知度低。

（3）从户籍性质看，被调查者中有59.01%的受访者为城镇户口，40.99%的受访者为农村户口，说明教育扶贫政策在各个地区都进行了一定的推广。

2.人力资本

（1）从学历分布看，被调查者学历基本是大学（高职），其他学历学生人数相对较少。学龄前有1人，小学学历有26人，初中学历有91人，高中（中职）学历有102人，大学（高职）学历有328人，研究生以上有50人，分别占总受访者的0.2%、4.3%、15.2%、17.1%、54.8%、8.4%.

（2）从父母受教育水平看，被调查者父母学历为初中的人数最多，为220人，占比达36.8%，学历为文盲的人数最少，为35人，占比为5.9%。学历为高中的153人，学历为小学的112人，学历为大专及以上的78人，占比分别为25.6%、18.7%、13%。调查发现，父母学历在初中及以下的家庭较为贫困。

（3）从家庭就业能力看，家庭劳动力人数为0人的有4人，1人的有149人，2人的有367人，3人的有80人，说明家庭劳动力人数为2人的家庭占大多数，占比为24.9%。

3.社会资本

（1）从家庭收入看，家庭人均年收入为2300元以下的占总人数的18.6%，2300-4000元的占总人数的42.5%，4000-6000元的占总人数的18.2%，6000元以上的占总人数的20.7%，说明受帮扶学生家庭人均年收入主要为2300-4000元。家庭经济主要来源为打工的占总调查人数的47%，个体占总人数的21.83%，职工占总人数的15%，务农人员占总人数的14.83%，其他为1.33%，说明打工是大多数家庭经济来源的主要方式。

（2）从学校层面看，有499名学生认为学校重视程度较高，约占83.5%，仍有16.5%的学生认为学校重视程度不够。有50 1名学生认为学校教育扶贫政策落实情况较好，约占83.8%，约有97名受访者评价学校落实情况为“非常不好”“比较不好”“一般”，约占16.2%，有484名学生认为政策覆盖程度“还可以”或“非常好”，而约有114名学生觉得教育扶贫政策覆盖程度不够好，约占19%。

（3）从社会政策宣传层面看，有510名受访者认为教育扶贫政策宣传到位，约占85.3%，但仍有89名受访者认为教育扶贫政策宣传力度不够，约占14.7%，有432名受访者认为教育扶贫政策审核实施过程的公平性较高，约占72.3%，而166名受访者认为教育扶贫政策审核实施过程公平性较差，这一比例高达27.7%，说明教育扶贫政策宣传力度和审核实施过程公平性亟待加强。

（五）基于人力资本和社会资本有序Logit回归估计

基于人力资本和社会资本理论的教育扶贫政策评价模型，通过平行性检验，满足比例优势假设，因而可以对有序Logit回归结果展开深入分析。

1.人力资本和社会资本有序Logit模型回归估计

人力资本和社会资本有序Logit模型回归估计结果如表4所示。

从表4可以看出，人力资本和社会资本变量的方差膨胀因子（VIF）均小于10，容忍度（Tolerance）远远大于0.1，表明由人力资本变量、社会资本变量、教育扶贫政策满意度等各变量之间不存在多重共线性，模型构建有意义。

（1）人力资本特征对教育扶贫政策满意度影响。Hl处于义务教育阶段的学生和H2父母受教育水平对教育扶贫政策满意度有显著性影响。H3家庭就业能力对教育扶贫政策满意度产生负向影响。而收入较低的家庭多是因为劳动力较少，从而整个家庭抵御风险的能力就会薄弱，亟待接受教育扶贫政策的倾斜和扶持，增强其内生动力。当没有获得更多更好的帮助时，他们对于政策满意度就会降低。父母受教育水平为初中及以下的家庭，劳动人数比例在30%-60%的家庭，以打工为家庭收入来源的家庭，家庭年人均收人为2300-4000元的家庭，符合上述情况的被调查者满意度较高。家庭收入越低，劳动力越少，父母文化水平越低，满意度反而越高。在各种主要影响因素中，父母文化程度，家庭就业能力，家庭收入来源，家庭年人均收入是满意度的驱动因素。由此可见，因为家庭收入低，劳动力少，家庭越贫困，难以承担学生上学所需的费用，所以才申请贫困家庭的扶持救助，才使得贫困家庭生活发生改善，学生才能上得起学。因此，需要加强职业教育和技术技能培训，帮助贫困家庭掌握一技之长，实现学历提升和技术技能脱贫。

（2）社会资本特征对教育扶贫政策满意度的影响。Sl家庭收入：家庭人均年平均收入对满意度为显著正向影响，即家庭人均年平均收入越高，那么他们对政策满意度也越高。产生这样的结果可以认为是收入高的家庭对教育扶贫的需求较小，不会过于在乎政策的实际情况。S2学校重视程度：如果学校重视程度高，那么学校对于教育扶贫政策的宣传工作、审核实施过程、学生帮扶等方面就会积极到位，从而使得学生对教育扶贫政策知晓程度就高，满意度就会提高。S3学校落实情况：学校教育扶贫政策落实情况对政策满意度会产生正向影响。学校落实情况越好，学生对于政策满意度也越高，因为政策落实情况变好，需要帮助的同学得到了相应的帮助，满意度越高。S4学校覆盖程度：学校教育扶贫政策覆盖程度同样与满意度之间是正向关系，当政策覆盖程度越高，就会覆盖到更多需要帮助的同学，满意度也会变高。S5社会政策宣传：教育扶贫政策宣传的及时性和精准性特征将对满意度产生正向影响。如果学生对政策的认知度越高，对政策满意度也会非常高。S6审核实施过程：如果学生觉得审核过程很公平，那么他们对政策满意度也会越高。由此可以看出，在对于教育扶贫政策存在的问题中，宣传力度不足、公示不及时问题突出。

（3）个体特征对教育扶贫政策满意度影响。Cl性别：学生性别对政策满意度产生显著影响，从结果看，女性对政策满意度普遍较高，相反，男性对政策的满意度则较低。其原因可能是，女性对于事情的细心程度相较于男性要高，注意细节，因而她们的满意度会高。C2户籍：农村学生相比城市学生对教育扶贫政策具有更高的满意程度。C3建档立卡：学生接受了建档立卡相比未建档立卡对教育扶贫政策具有高满意度。由此可见，政策推广和落实程度是影响满意度的障碍因素，现阶段教育扶贫政策存在的问题，主要体现为宣传力度不够、政策不完善、监管力度不够等。这就表明，教育扶贫政策推广和落实不到位，政府还需加大监管和宣传力度，加强贫困地区学校标准化、现代化建设，改善办学条件，对处于义务教育阶段且在贫困地区的学生提供优质就读条件。

2.人力资本和社会资本变量对教育扶贫政策满意度的边际效应

人力资本和社会资本变量对教育扶贫政策满意度不同取值下概率的影响，具体结果如表5所示。

（1）人力资本变量：在教育扶贫政策满意度取值为“Y=l非常不满意” “Y=2不太满意” “Y=3一般”时，义务教育、父母受教育水平的边际效应分别为（-0.001、-0.004、-0.023），（-0.003、一0.002、-0.008），表明义务教育阶段相比非义务教育阶段学生，教育扶贫政策不满意的可能性在降低。随着父母受教育水平的增加，教育扶贫接受者对政策不满意的可能性在降低。当教育扶贫政策满意度取值为“Y=5非常满意”时，邊际效应值为0.033和0.012，说明随着变量取值的增加，教育扶贫政策满意的可能性在提高。然而，家庭就业能力人力资本变量的边际效应取值相反。家庭就业能力越强的学生，对教育扶贫所带来的感受和影响往往会减弱。

f2）社会资本变量：当教育扶贫政策满意度取值为“Y=l非常不满意” “Y=2不太满意” “Y=3-般”时，家庭年收入、学校重视程度、学校落实情况、学校覆盖程度、社会宣传政策、审核实施过程等社会资本变量，边际效应显著且为负值，表明随着这些社会资本变量取值的增加，教育扶贫接受者对政策不满意的可能性在降低。当教育扶贫政策满意度取值为“Y=5非常满意”时，边际效应显著且都为正值，意味着随着这些社会资本变量取值的增加，教育扶贫政策满意的可能性在显著提高。

（3）控制变量：当教育扶贫政策满意度取值为“Y=l非常不满意” “Y=2不太满意” “Y=3-般”时，女性呈现出显著的负效应。当教育扶贫政策满意度取值为“Y=5非常满意”时，边际效应显著为正。由此可见，女性相比男性而言对教育扶贫政策不满意的可能性在降低，同时满意度在提高。当教育扶贫政策满意度取值为“Y=l非常不满意” “Y=2不太满意” “Y=3-般”时，农村户口学生呈现出负效应。当教育扶贫政策满意度取值为“Y=5非常满意”时，边际效应值为正。由此可见，农村户口学生相比城镇而言对教育扶贫政策不满意的可能性在降低，同时满意度在提高。当教育扶贫政策满意度取值为“Y=l非常不满意”“Y=2不太满意”“Y=3-般”时，接受建档立卡的学生呈现出显著的负效应。当教育扶贫政策满意度取值为“Y=5非常满意”时，边际效应显著为正。由此可见，接受建档立卡的学生相比非建档立卡而言对教育扶贫政策不满意的可能性在降低，同时满意度在提高。

3.有序Logit回归模型预测准确率稳健性检验

为检验模型的拟合质量，有必要进行准确率的稳健性检验，结果显示，研究模型的整体预测准确率为75.73%，模型拟合情况良好。

四、研究结论与政策建议

（一）研究结论

本研究通过问卷调查及个案深度访谈收集数据，以人力资本和社会资本双重理论为支撑，运用有序Logit模型对教育扶贫展开政策评估，得出如下研究结论。

1.对教育扶贫政策满意度的整体情况

大多数被调查者对教育扶贫政策的满意程度较高，约占82%。对教育扶贫政策满意度评价最多为“比较满意”，说明受访者对政策平均认可程度较高，教育扶贫政策整体已取得显著成效。但是，受人力资本、社会资本及个体特征等综合因素影响，有18%左右被调查者对政策满意度较低，仍需不断完善当前教育扶贫相关政策。此外，人力资本特征、社会资本特征、个体特征等因素对教育扶贫政策满意度的影响，存在着显著异质性效应，当前教育扶贫政策实施的质量和效果仍有提升空间。

2.人力资本特征对教育扶贫政策满意度影响

义务教育阶段、父母受教育水平等人力资本特征对政策满意度有显著正影响，义务教育阶段相比非义务教育阶段学生，教育扶贫政策不满意的可能性在降低。随着父母受教育水平的增加，教育扶贫接受者对政策不满意的可能性在降低。而家庭就业能力则存在负向作用。在各种主要影响因素中，父母文化程度、家庭就业能力、家庭收入来源、家庭年人均收入是教育扶贫政策满意度的驱动因素。

3.社会资本特征对教育扶贫政策满意度的影响

学校重视程度、学校落实情况、政策宣传、审核实施过程等社会资本特征对满意度有正向影响。政策推广和落实程度是影响满意度的障碍因素，主要体现为宣传力度不够、政策不完善、监管力度不够等。这就表明，教育扶贫政策推广和落实不到位，政府还需加大监管和宣传力度，加强贫困地区学校标准化、现代化建设，改善办学条件，对处于义务教育阶段且在贫困地区的学生提供优质就读条件。

4.个体特征对教育扶贫政策满意度影响

性别特征、户籍性质、建档立卡等因素对政策满意度有显著异质性影响效应。女性相比男性而言对教育扶贫政策不满意的可能性在降低，同时满意度在提高。农村户口学生相比城镇而言对教育扶贫政策不满意的可能性在降低，同时满意度在提高。接受建档立卡的学生相比非建档立卡而言对教育扶贫政策不满意的可能性在降低，同时满意度在提高。

（二）政策建议

通过对我国教育扶贫政策的满意度情况进行调查分析，为补齐我国教育扶贫政策的短板，特提供如下政策启示。

第一，形成教育扶贫多元主体协同治理格局。构建形成“政府一学校一家庭一企业一社会”五位一体的多元主体协同治理机制，真正提升教育服务供给能力。学校和家庭的教育是其中重要的一环，家庭教育可以避免学生因为贫困而产生厌学情绪，甚至辍学。要通过社会组织和龙头企业等其他机构的大力支持，以获得更多的教育扶贫资金。完善与贫困群众互惠互利的模式和机制，采取政府购买服务的方式，委托第三方机构，开展教育扶贫资金及其效果的督查、考核和评估，进而提升全面建成小康社会后教育扶持相对贫困有效治理能力，形成多元主体共治的教育大扶贫新格局。

第二，构建教育扶贫与乡村振兴有效衔接机制。做好教育脱贫攻坚与乡村振兴相关工作的有效衔接，建立教育解决相对贫困的长效机制。一是在内生动力上，一方面，政府要对贫困家庭中的初中毕业后、高中毕业后、大学毕业后的“三后生”及贫困户加强职业教育和技术技能培训，帮助贫困家庭掌握一技之长，着力激发贫困群体内生动力，实现学历提升和技术技能脱贫;另一方面，政府要从幼儿教育到高等教育整个学校教育阶段对品学兼优的贫困家庭学生实行全免费扶持，为这些学生消除心理和精神上的负担和压力。二是在外源动力上，一方面，政府要加大资金投入，完善贫困地区教师职称评审、福利待遇、社会保障及贫困地区学校条件建设和公共服务政策，适当提高贫困生补助金额。根据相对贫困程度大小，将相对贫困等级划分为一等、二等、三等三个等级，实行差别化金额补助;另一方面，政府要加大宣講力度，动员各村社区给贫困家庭建档立卡，定时发布和讲授教育扶贫政策，引导和支持贫困家庭发展产业和就地就业，实现常态化教育扶贫与乡村振兴有效衔接。

第三，保障城乡教育服务一体化政策有效供给。政府要整合和调整优质教育资源，建立城乡结对帮扶制度，秉持公开、公平、公正原则，坚持个体瞄准与社区瞄准的靶向精准路径，真正做到精准识别和帮扶，将12年义务教育、“互联网+”教育、大数据、数字化技术（如虚拟课堂、虚拟实验室、虚拟学习社区等）与推动教育公平发展、提升教育质量理念有机融合，使优质教育资源惠及所有家庭和孩子，以营造良好的教育扶贫支持环境，确保教育扶贫政策实施的透明性和公平性。同时，关注进城务工随迁子女、留守儿童教育问题，保障城乡教育服务一体化政策有效供给。

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作者简介：

吴易雄：教授，博士，研究方向为公共管理与公共政策（1203440189@qq.com）.

王虎邦：讲师，博士，研究方向为农村经济学（103072@jlufe.edu.cn）.

贾昆蕙：在读硕士，研究方向为农村经济学（1357730344@qq.co m）。

*本文系教育部教育“十四五”规划研究课题“全面建成小康社会后教育扶贫战略研究”（项目编号：SSW202015）研究成果。①王虎邦为本文通讯作者。