德州市农业综合行政执法改革工作探讨

刘绍锋 任 倩

农业综合执法涉及43部法律法规，职责覆盖种子、农药、化肥、兽医兽药、饲料、屠宰、农机、渔政、农产品质量安全等十多个领域，执法面广、任务繁重，需要主动适应改革发展和农业农村经济新形势，攻坚克难，不负使命，为促进乡村全面振兴及推进乡村治理体系和治理能力现代化保驾护航。

一、德州市农业综合执法改革现状

德州市辖7县、2区、2县级市，全市人口593万人，耕地面积930多万亩，是典型的农业大市。2006年，在全省率先组建“德州市农业行政综合执法支队”。2015年，整合农业、畜牧、农机、水产等部门行政执法职能，组建“德州市农业综合执法支队”。2019年，继续整合兽医兽药、生猪屠宰及农机、农产品质量安全等内部机构行政执法职能至“德州市农业综合执法支队”，统一履行执法职能。目前，市级农业综合执法已整合兽医、兽药、生猪屠宰及农机、农产品质量安全、渔政等分散在市农业农村局内设机构及所属事业单位的行政执法职能至德州市农业综合执法支队。德州市农业综合执法支队为市农业农村局管理的副处级执法单位，执法主体为“德州市农业农村局”。单位性质是财政全额拨款的事业单位。主要职责是：贯彻执行农业、畜牧业、农机、水产等领域的法律、法规；组织开展种子、农药、化肥、农业转基因生物安全、植物检疫、兽医兽药、饲料及饲料添加剂、生猪屠宰、生鲜乳、动物卫生防疫检疫、农业机械、渔业、农产品（含水产品、畜产品）质量安全等方面的行政执法；查处违反农业、畜牧兽医、农业机械、水产等领域法律、法规、规章的重大案件和跨区县案件；受理公民、法人和其它组织涉农行业违法违规行为的投诉、举报，调解纠纷；及时处理突发事件；指导全市农业综合行政执法体系建设和农业综合行政执法工作。德州市农业综合执法队伍整合之后，市级综合队伍达到63人。2017年，德州市农业综合执法支队被农业部评为“全国农业综合示范窗口单位”。2019年，整合到支队所有人员都通过了山东省行政执法人员资格考试，实现了在职人员全部持证上岗。2020年3月，德州市农业农村局被农业农村部评为第一批全国农业综合行政执法示范单位。

德州市所辖11个县（市、区）先后都已成立农业综合执法大队，行政执法范围基本整合完毕，个别县市区也正在整合或完善理顺中。

二、农业综合执法改革存在的主要问题

1.机构名称不统一。目前，机构名称存在不一致或者不统一的问题，有的叫“××县（市、区）农业农村局农业执法大队”，有的叫“××县（市、区）农业农村局农业综合执法大队”，有的叫“××县（市、区）农业执法大队”等。

2.执法人员身份不一。全市全部在岗在编农业执法人员都是事业编制人员，工勤人员达30%以上，不到5%的人员是参公身份，没有公务员身份的执法人员。

3.执法人员素质参差不齐。目前，全市农业执法队伍465人，本科以上学历的不足40%，中专以下学历的占52%，涉农专业不足40%，法律类专业的不足3%。

4.职能界定不明晰。由于机构改造还在进行中，由于涉及农业、畜牧、渔业、农机等多部门执法职责的整合，有些职责还没有完全理顺。一是与行政管理职能部门责权的界定不够明晰；二是与原“执法职能部门或者管理部门”的职能界定不明确、不统一，各地认定标准不同。

5.行政执法装备简陋。与交通、市场、生态环保、文化旅游等执法部门相比，无论是办公设施设备，还是执法设备装备不足。

6.农业执法能力和水平亟待增强提升。一方面，制假售假、套牌侵权、违法经营、私屠滥宰、非法捕捞等违法行为时有发生；另一方面，随着农村经济社会结构深刻变化，农民的思想观念、价值取向、利益诉求趋于多元，部分基层干部群众法治意识还不强，有法不依、执法不严等问题不同程度地存在，因土地征占用、土地流转、资源开发、环境污染等引发的矛盾冲突时有发生。时不我待，必须加快整合农业行政执法职能队伍，切实提升农业执法监管能力，更好履行农业农村部门职责，维护公平竞争的市场秩序，保障农民和消费者权益，促进农业农村持续健康发展。

三、深化农业综合行政执法改革的重大意义

1.解决政出多门、多头执法、力量分散的问题。农业法律法规是否严格公正实施，不仅代表农业农村部门的形象，还直接体现国家治理能力和法治政府建设的水平。深化农业综合执法改革，解决农业执法中存在的多头执法、政事企不分、执法效率低等问题已势在必行。实践证明，农业综合执法可有效提升农业执法能力和水平。

2.解决执法机构职能界定不科学、机构性质及人员身份与执法工作属性不对应、保障不到位、着装不统一等问题。这些问题亟待通过深化改革来解决。

3.切实提高综合执法水平。通过农业综合行政执法改革，加快构建权责明晰、上下贯通、指挥顺畅、运行高效、保障有力的农业综合行政执法体系，打造一支政治信念坚定、业务技能娴熟、执法行为规范、人民群众满意的农业综合行政执法队伍，为实施乡村振兴战略、推进乡村治理体系和治理能力现代化提供有力的法治保障；通过农业综合行政执法改革，聚焦执法办案主业，全面履行执法职责，严格规范公正文明执法；通过农业综合行政执法改革，以问题为导向，着力解决执法人员素质不够强、执法办案水平不够高、执法制度体系不够完善、执法条件保障不够有力等问题，补齐办案短板、筑牢制度基础、强化条件保障；通过农业综合行政执法改革，实现执法人员素质普遍提高，执法制度机制更加完善，执法保障措施基本落实，执法办案能力明显增强，为农业农村农民保驾护航的能力水平显著提升。

四、建议

1.全面整合农业执法队伍，完善执法体系。严格按照中央要求整合执法队伍和执法职能，建立健全省市县三级农业综合行政执法机构，集中行使行政处罚以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制职能，以农业农村部门的名义统一执法。按照执法力量与执法职能、执法任务相适应的要求合理确定机构编制，并按照编随事走、人随编走的原则及时划转现有执法人员，保持队伍稳定。厘清省市县农业综合行政执法机构职责分工和执法重点，明确执法责任，彻底改变过去多头、分散执法的局面。

2.执法机构统一名称。执法机构统一名称、统一职能，权责明晰、上下贯通、指挥顺畅、运行高效、保障有力、综合协调各部门工作。

3.执法人员的身份不能单纯以有没有执法证界定。在很多的行政机关、事业单位甚至企业单位都有持有执法证的人员。建议持有执法证但不从事执法工作的界定为非执法人员，或者收回持有的执法证。

4.强化执法保障，加强执法标准化建设。根据《全国农业综合行政执法基本装备指导标准》，按照事权与责任相适应原则，落实执法经费财政保障，将执法经费列入同级财政预算，确保满足执法工作需要。

5.加强执法人员培训，提高执法能力和水平。把执法技能培训常态化、制度化，使执法人员尤其是新进人员尽快适应新形势新任务新要求。组织开展执法技能竞赛、“执法标兵”评选、执法大比武活动，加快提升办案能力，培养执法能手。

6.建立健全各项制度，规范行政执法行为。推行行政执法责任制，完善执法人员持证上岗和资格管理、行政执法案例指导、行政执法案卷管理、行政执法评价考核监督制度以及行政执法投诉举报、农业行政执法内部、层级和外部监督机制；全面落实农业行政执法“三项制度”、规范农业行政处罚自由裁量权办法、农业行政处罚程序规定；制定行政执法工作规程和操作手册；严格执行农业行政执法“六条禁令”；建立领导干部违法违规干预执法活动或插手具体案件查处责任追究制度；探索建立社会监督员制度、责任追究和尽职免责制度。做到严格规范公正文明执法，努力实现依法治农、依法护农、依法兴农。