“饭碗田”与“安居梦”的那些事儿

吃有保障、住有所居是生活幸福的源泉。当承载口粮的耕地，被违法违规建设的房子一点点“蚕食”，如何既住的安稳又坚守耕地红线，守护好“饭碗田”？湖南省浏阳市和江西省鹰潭市余江区开展了有益的探索。

作为全国农村土地制度改革试点县（市、区），浏阳和余江在农村宅基地制度改革中，将村民建房管理与加强耕地保 护结合起来，因地制宜大胆创新，在疏与堵之间，走出了一条既保护了耕地，又切实保障了农民合理住房用地需求、保护农民宅基地 合法权益的路径。

湖南浏阳：护田安居两相宜

从湖南省浏阳市大瑶镇往西南方向驱车约10分钟，一片青山环绕的别墅群映入眼帘，“悠然见南山”的文化墙与周边的凉亭、绿廊相映成趣。这是浏阳市402处农民集中居住点之一的芙蓉小区。

62岁的刘亚光住着自建的一栋小洋楼，日子过得十分惬意。而在10年前，他因自家宅基地选址的事情烦恼不已。“老宅沿山坡而建，地质灾害隐患重重，而且交通也不方便，孩子上学、大人上班都是问题。”刘亚光说。有了积蓄后，选新址、建新房成了当年全家的头等大事。

浏阳市是我国的“花炮之乡”。花炮产业的繁荣让村民逐渐富裕，不少村民和刘亚光一样，萌发了建新房的需求。可是，现实情况并不允许。罗霄山脉贯穿全境，造成了浏阳山多地少、地灾频发的局面。基本农田保护面积占耕地总面积的86.9%，全面实现农民集中建房难度很大。一些村民开始打起了自家耕地的主意。

“浏阳农民建房有两类问题很普遍，要么切坡建房带来地灾隐患，要么就占用耕地。”浏阳市自然资源局耕地保护科科长何安峰说。数据显示，2012年~2015年期间，全市审批的村民建房占用耕地达738亩，村居“蚕食”耕地现象十分严重。而无序的建房管理，又如连环套引发一系列烦恼：耕地减少、一户多宅、宅基地使用粗放，村庄建设无序……

规范和引导村民建房、依法保护好“饭碗田”，箭在弦上。

突 破

刘亚光建新房的机会出现在2006年。那一年，几乎整个乡的人都听说了一个消息：相邻的大瑶镇的南山村正在向外村人出让宅基地。

彼时，南山村结合新农村建设，规划整理了一片废旧的宅基地用于建设集中居民点，取名芙蓉小区，并允许外村人到本村置地建房。刘亚光当机立断花1万元买下了一块宅基地，按着村里统一的规划图纸，2层楼的小洋房很快建成，举家移居。

刘亚光所在芙蓉小区是浏阳市创新村民建房管理的一次尝试。

芙蓉小区

2015年3月，浏阳成为全国33个农村土地制度改革试点县之一，大瑶镇被列入该市宅基地制度改革先行试点镇。一场村民建房管理创新的探索就此展开。

村庄规划是村民建房管理的源头。早在2005年，南山村就开始绘制村庄规划蓝图。2018年，浏阳市200个村庄规划提质和277个村土地利用规划编制全面铺开，以规划编制为突破口，从源头管控宅基地总量。

同时，从村民建房需求端破题，允许在市域内对宅基地使用权进行流转。浏阳市大瑶镇新河小区、沿溪镇蝴蝶小区等均是按美丽乡村集中居住区标准打造，面向浏阳全域符合宅基地申请条件的农民，只要一次性出一笔择位竞价费，然后按年缴纳有偿使用费，就能获得相应宅基地使用权。

村民建房占用耕地存量如何解决？

浏阳市自然资源局副局长刘学辉介绍，全市多措并举、分类施策，编好综合管控“一张网”，开展“一户多宅”“空心房”清理整治专项行动，对违法占用耕地的行为，严厉打击、一律拆除。同时，推广实施农村宅基地制度改革试点政策，对合法“一户多宅”（继承、赠予获得）实行有偿使用，引导村民主动退出废弃、闲置宅基地；加大废弃宅基地复垦力度，将“拆旧复垦腾地”作为新建房不动产权证书发放的前置条件。

针对宅基地超过法定面积的，浏阳市的做法是对超过部分实行有偿使用。“有偿使用与有偿退出相结合，一倒逼一激励，两头发力，既解决农民住房保障问题，又保护耕地，促进节约集约用地。”刘学辉说。

安 居

“房子宽敞亮堂了，道路四通八达，这样集中居住好，我们那一块的人都愿意住到一起，不用自己再到处找地建房了。”34岁的熊元果满面笑容地告诉记者，他承包了水塘，是村里养鱼大户，一年有12万余元的收入。

熊元果2004年入住的蝴蝶小区，位于沿溪镇沙龙村，是浏阳市第一个集中居住的小区，像他这样迁过来的有十多户。原来的宅基地平整成了耕地，村里给每户奖励3000元。小区附近规划建设了工业小区、食品加工厂，村民就近就业，过上了城里人一样的生活。

张贤告是大瑶镇南山村新河小区居民，原来有2栋房屋，其中一栋是其义父的房屋，属于政策允许的“一户多宅”。但是他主动申请了退出，在新河小区建了一栋两层楼的房屋，按照浏阳市农村宅基地退出补偿标准，一共拿到24.6万元房屋补偿款。“这个价格是结合浏阳制定的集体建设用地基准地价，通过评估中介对房屋估值，再与集体经济组织协商后确定的，还在村里公示了。”张贤告说，“新房按村里的美丽乡村规划标准统一设计，跟城里别墅一样。”

在大瑶镇像张贤告这样不愿意去城里定居和工作的人很多，但也有部分进城买房的人，他们退出农村住宅后又想回来住怎么办？

“我们允许进城农民在宅基地退出后仍保留原农村集体成员身份，在需要重新返乡置业时仍可通过公开竞价取得宅基地使用权，为农民回乡吃上‘定心丸’。”浏阳市自然资源局办公室主任罗勇对记者说，目前浏阳市共有189户农户自愿退出宅基地，达成退出意向的1000多户。

湖南师范大学资源与环境科学学院教授罗士军多年来一直关注浏阳宅基地改革试点情况，在她看来，浏阳在符合土地利用总体规划且确保“一户一宅”的情况下，允许村民跨越集体经济组织使用宅基地；严格实施宅基地占用耕地占补平衡制度；将“拆旧复垦腾地”作为新建房不动产权证发放的前置条件等举措的实施，提高了宅基地占用耕地的成本，减少了农民新建房用地数量尤其是占用耕地数量，进一步优化了农村建设用地布局，改善了农村人居环境。“这些经验和做法可复制、可推广。”罗士军说。

数据显示，2019年全市完成违法用地整改6199亩，其中，耕地2123亩；新增违法用地同比下降90%以上。改革试点期间，浏阳依法审批村民建房占用耕地293亩，腾退盘活低效、闲置、违法宅基地2万余宗、1.9万亩，产生新增耕地1.05万亩；编制277个村土地利用规划，规划整理集中连片居住点402处，确保了不占或少占耕地；累计办理宅基地跨村镇流转2061宗、面积451亩，减少占用耕地110亩。

眼下，有力有序推进农村乱占耕地建房问题摸排工作正在浏阳全面展开，市自然资源局正按照统一部署，配合做好国家联合调研组专题调研和省级摸排系统平台试点试测，并在20天时间内，完成5万余个监测图斑外业调查。

如何通过法治轨道，既严防死守耕地红线，又切实保障农民建房合理用地需求，浏阳市自然资源局局长寻文表示，将以规划为引领，做好“堵”与“疏”的文章。一方面，全面开展“多规合一”实用性村庄规划编制，强化规划约束，积极引导群众聚集居住，尽量不占或少占耕地，保障群众户有所居。另一方面，分类施策，解决“存量”与“增量”的问题。在摸清宅基地底数的情况下，出台历史遗留问题分类处置指导意见，对占用基本农田的坚决拆除。同时，落实自然资源网格管理制度，加强执法监察力度，抓早、抓小，坚决遏制新增违法占用耕地建房行为。

江西余江：由乱到治的蜕变

“建房八不准，不懂要吃亏。”“多占宅基地，多交人民币。”

金秋十月，行走在江西省鹰潭市余江区，鲜活、接地气的宣传标语随处可见，错落有致的民居与绿荫碧水相映成趣，不远处田畴平展，农民忙着收割晚稻，一幅充满活力的美丽乡村图景展现在记者面前。若不是专人介绍，谁能想到，眼前的美好是从一场宅基地制度改革中蜕变而来？

头疼的乱象

“原先村内有人出5万元购买其他村民的宅基地，但人家不卖，死死守着。想建的没地建，有地的占着不建，实在没辙了，部分农民把房子建到了耕地里。”说话的是余江区平定乡洪万村驻队干部洪炳金。

无序建房、管理混乱，是洪万村过去的真实写照：废弃猪牛栏、露天厕所随处可见，进村没有一条像样的路，“晴天臭味浓，雨天泥巴陷，鸡犬四处跑。”村中多半是无人住的破旧危房，可谁也舍不得拆，“这是祖宗留下的家业，即便倒塌了也要占着。”许多村民抱着这样的想法。久而久之，破败的老屋占据了村庄大量的空间。

碰到谁家孩子长大结婚，找地方盖新房更是愁人。这里人多地少，因为无新建房用地指标，农民私下交易，价格炒到5万元都不一定买得到，转而占用耕地建房，“一户多宅”现象十分普遍。这一边、那一片，没几年工夫，房越来越多，田越来越少。“这样下去，子孙后代靠什么吃饭？”洪炳金感慨。不仅如此，涉及宅基地的矛盾纠纷频发，全村一盘散沙。

洪万村折射的是当时余江农村的普遍情况。

“长期以来，农村建房管理缺乏有效的制度机制，部门职责不明晰，联动合力发挥不够，从而在有效扼制农村违法违规建房中显得力不从心。”关注余江宅基地问题的专家在调研后指出。

变化，始于2015年。这年3月，余江成为全国33个农村土地制度改革试点县（市、区）之一，率先启动了农村宅基地制度改革。确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损，让农民有获得感的探索实践在余江大地逐步铺开。

制度建设发力

规划先行、健全制度，让所有工作有依据、有标准、有参照是余江改革走的第一步棋。

记者了解到，试点刚启动，余江就投入1500万元，按照“多规合一”要求，依托农村集体土地所有权、宅基地使用权和集体建设用地使用权确权登记工作成果，编制了1040个自然村村庄规划，完成了7个行政村土地利用规划，把村庄的美好蓝图展现在村民面前，让大家对未来充满信心。在实践中，各级干部强化规划执行和用地管理，严格执行“一户一宅、面积法定”“建新必须拆旧”的规定，改变村民建房无规可循、有法不依、有新房无新貌的旧格局。

第二步棋，把耕地保护纳入乡（镇、场）年度绩效考核中，与干部提拔任用直接挂钩。实行耕地保护乡（镇、场）主要领导离任审计制度，每个乡（镇、场）都建立了农民建房联合执法领导小组，实行村（组）自然资源执法巡查信息员制度，形成严密的执法巡查网络，对乱占耕地建房等自然资源违法行为，加强苗头治理。“发现村民乱占耕地建房，我们马上现场取证，并在自然资源执法监管平台APP上报。”邓埠镇四青良种场执法巡查信息员何淑芳告诉记者。

余江还因地制宜创新建立了具有本地特色的“地长制”，由区、乡（镇、场）书记、乡（镇、场）分管自然资源的领导、村委会书记为地长，做到“一级管一级，一级对一级负责”，压实了农民建房管理的主体责任和监管责任。

平定乡分管自然资源的人大主席周志坚是当地二级副地长，在他看来，地长制激活了干部主动管理的积极性，较好地解决了农民建房部门管理难、管不好的问题。“我们把耕地保护与建房管理结合起来，每户占地面积均控制在116平方米，防止超高超大和违法占用耕地建房。”

400平方米的房子，两小时就没了……市民范某某怎么都没想到，政府拆除违建如此迅速彻底。今年4月份，范某某未经批准，租赁邓埠镇马岗村3亩耕地建农家乐，由于建设地点较隐蔽，村级巡查员发现时已建成占地面积约400平方米的一层主体，硬化了院套1000余平方米。

“巡查员发现后立即向邓埠镇副镇长孙琰和国土所报告，从接到报告、确认再到调集人员到现场，仅用了2个小时就将违法建筑物拆除，3天内全部复耕到位，以‘零容忍’的态度坚决遏制新增。”邓埠镇国土所所长章微江说。

村里的事村民办

在余江，1040个自然村村村都有一支“愿干事、能干事、会干事”的村民事务理事会队伍活跃在田间地头。引导和避免村民因建设活动触碰耕地红线，调节邻里纠纷，推动村里有序发展，是理事会的任务之一。

余江为理事会确定了12项权力清单和15项职责清单，让其直接参与村民建房管理中，通过运用共商、共识、共建、共担、共享“五共”工作法，让村民在项目资金使用上有知情权、村庄规划上有话语权、村庄建设上有表决权、项目招标上有监督权。

洪万村曾经没有一条像样的路，大家盼着修路，却都不愿意占了自家的地。几户村民还曾为此大打出手。村民事务理事会成立后，理事会成员反复上门做群众工作，打通村民心结，同时发动乡贤踊跃捐资。随着笔直宽敞的道路建起来，村民凝聚力和向心力大大提高。理事会乘势而上，一举拆除了村内无人居住的老旧危房。

“腾出的宅基地一部分复垦为耕地，另一部分建起了村史馆、农民书屋和全区第一个留守儿童学校，让外出务工的村民安心工作，大家心里暖洋洋的，现在都积极关心村里大小事务，无序建房问题彻底得到了根治。”理事长洪金水告诉记者。

记者了解到，试点过程中，余江党员干部、理事会成员带头拆除自家多建、违法建设的住房，带头退出多占宅基地。各村在区乡指导下自行组织拆旧宅、清废墟，全区没有出现一起群众阻工和上访。

为使宅基地得到合理利用，一把尺子量到底，余江采取有偿、无偿退出和有偿使用等不同办法，促使村民退出超占宅基地和多宅部分；对历史形成的超占多占，且确实无法退出的，一律由村民事务理事会以有偿使用的办法进行收费调整。同时，各村对有偿使用费收取、退出的户数面积、资金管理使用等情况一律张榜公布，让广大村民群众切身感受到了建房管理合法合情合理、公开公平公正。

“2015年以来，余江区农房建设乱象得到遏制，依法用地意识进一步增强，释放了大量存量土地，彻底消灭了空心村，保护了有限的耕地资源。”鹰潭市自然资源局余江分局局长聂荣华说。

短评：“疏”得到位，才能“堵”得有力

农村乱占耕地建房问题整治是当前自然资源领域最重要的工作之一，在推进过程中，各地都提出了“疏堵结合”的原则，只有“疏”得到位，才能“堵”得有力。通过新建社区，集中搬迁安置，无疑是一条有效的疏导方式。而笔者认为，在这种方式的推广过程中，有三个方面必须到位，才能收到广泛、长久的效果。

一是补偿到位。村民迁居，购建新房，是一笔不小的花费。此外，还要考虑装修和置办家具、家电等费用。这就需要在其腾退旧有房屋和宅基地时，得到充分、合理的补偿，才能使搬迁村民在经济上实现平衡。如果补偿不到位，村民不愿搬迁，或搬迁后不愿腾退旧有宅地，就达不到节约集约用地的目的，并可能引发新的矛盾。因此，必须从财政保障、制度设计等方面预先做好准备。

二是配套到位。安居不仅要有房子，还要考虑交通、商业、医疗、就学等诸多因素。要以集中搬迁安置为契机，切实提高农村居民的生活质量，体现新型社区的优势，让村民们愿意来，住得稳，这样的模式才能推广开来。如果配套跟不上，房子虽新，生活却处处不便，住进来的人又想搬走，就会造成新的矛盾和资源浪费。

三是社保到位。农村居民与城市居民最大的差别在于没有完善的养老、医疗等社会保障。现有的农村社保、医保水平较低。这个问题对老一辈村民来说尤其突出。从前在熟悉的环境和群体中，村民们靠养鸡养鱼，开店租房，还能有点收入，如果搬到新社区，环境陌生，保障不足，又没有经济来源，问题就会进一步加剧。因此，应着力提高农村居民的社会保障水平，或可将其作为集中安置，旧宅基地腾退复垦的一种鼓励措施加以考虑。(i自然全媒体 )