民族文化生态保护区：少数民族非遗整体性保护的“中国模式”

王伟杰,肖远平

（1.贵州民族大学南方少数民族非物质文化遗产研究基地，贵州 贵阳550025；2.贵州师范大学校长办公室，贵州 贵阳 550025）

一、我国民族文化生态保护区研究的主要脉络

自20 世纪80 年代开始，国内外专家学者已经开展了民族特色文化生态保护区的专题研究，并结合其建立和发展初衷提出了活态性、整体性、可持续性、本真性等原则。 90 年代后，我国文化保护建设跨入实施阶段[1]（P135），但随着国家对外开放程度加深，外来强势文化逐步渗透到我国内陆尤其是少数民族地区，学界呼吁建立保护区的声音逐步增多。 包泉万从反对资本主义发达国家霸权主义的角度出发，建议建立民族文化生态保护区，以限制强势文化“市场准入”[2]；巴剑认为西方强势文化会逐步恶化我国的文化生态环境，消解民族文化抵御力，因此提出“建立民族文化生态保护区”的主张，以在特定的地域之内保护民族文化结构的均衡性与合理性以及民族文化生态系统的完整性和延续性[3]。 2001 年召开的“湘桂黔侗民族文物保护工作研讨会”上，与会专家学者共同倡议“加强侗文物保护，创建侗文化生态保护区”[4]。 潘鲁生在探讨中国新兴旅游产业的发展问题时，提出“一方面应开发少数民族文化资产，另一方面应建立少数民族文化生态保护区”[5]；过竹、邵志忠指出为保护广西民族文化品牌“刘三姐”，应建立“刘三姐人文生态保护区”，即“具备刘三姐文化产生与发展的人文环境的区域”[6]。

2007 年我国首个国家级实验区——“闽南文化生态保护实验区”的设立及省级保护区的出现，标志着我国在文化生态保护区建设领域从理论研究迈入实践探索阶段。 针对各地区各民族非遗保护的特殊性，不少专家进行了保护区设置的重要性、价值性及可行性研究。 如南文渊提出城市化进程的加快将对民族传统文化生态产生消极影响，因此应在全国各少数民族自治区建立“民族特色文化生态保护区”， 并与国家生态保护规划相一致[1]（P136），因此在青藏高原生态区的建设实践中应将自然保护区与文化生态保护区合一建设，这也有利于发挥民众的主体性与主动性[7]。 吴效群则指出我国非遗的存在状态不适合生态区保护，表现在承担主体缺失、非遗多已失去正常的社会功能、保护和社会发展矛盾突出等问题，因此建议大力发展中国的博物馆事业，保护和开发各行其道[8]。刘魁立也提出保护区建设中存在民众主体性变现不强、文化的整体性未能很好保持、过度开发等问题，建议按照开放性、发展性、主体性等原则进行建设[9]。 乌丙安甚至认为保护区建设实践中存在着 “思路不清、模式不定、以建立文化生态保护区之名行打造文化生态旅游区之实”等问题[10]。

对于保护区建设的具体实践，苑利提出保护区的“封闭系统”并非自然生态保护中的“封山育林”，它不会阻隔“现代化生活”，而是阻隔有可能成为当地遗产“天敌”的某些外来文化物种，或是容易对当地遗产造成生态威胁的外来生态环境[11]。 宋俊华则认为建设保护区有一定的理论依据和实践基础，但迫切需要“重视民众的主体性参与、建立完善的协调管理机制、完善激励措施”[12]（P6-7）。 陈华文则指出应“还非遗以生存的土壤和空间，让民众在非遗保护中受益，并整合多方资源形成保护合力”[13]。 庄莉提出要建立各保护区间的联络机制， 将文化遗产、人、环境等作为有机统一的整体[14]。 上述观点都从现实角度出发讨论了保护区建设的具体改进措施。

在保护区内部的保护模式探究层面，陈勤建、尹笑非指出部分保护区规划仍“照搬”文物保护规划路数，而应该以非文字文化保护视野和内涵，保护好原居住民的特定传统精神世界和生活文化空间[15]。 黄志敏以内蒙古文化生态保护区建设为例，分析了保护区建设和文化旅游发展之间的深层关系：保护区建设丰富了文化旅游发展的内容，文化旅游的开展推动了保护区的建设，但文化旅游的开展可能会破坏保护区的原生态状态[16]。 索南旺杰认为热贡为我国民族文化生态保护区建设提供了一个良好的地方范本，但在未来发展中应“以人为本，统筹城乡文化生态格局，统筹文化事业和文化产业的博弈关系，统筹把握文化传承与文化创新之间的互动关系”[17]。

综上所述，学界针对民族文化生态保护区相关领域的研究成果主要以2007 年为分界线，2007 年之前因我国未设国家级实验区名录，对保护区的研究较多限于理论层面，相关成果主要集中在“文化生态”等相关概念的定义和内涵、保护区设立的可行性和必要性等方面，并以民族学、文化学等学科研究方法为主；2007 年后保护区建设逐步成为研究热点，对保护区内部各类资源的整体性保护成为重要研究内容，利用跨学科研究方法成为新常态。从研究对象来看，成果主要集中于中部和东部保护区，西部保护区相关研究较少；从研究内容来看主要集中于保护区多元化资源整合、 多样化保护手段摸索、多个保护主体协调等层面。 但研究还缺乏对保护区内部多元化资源利用、跨区域管理、建设模式、评价机制等方面的探讨，以及对民族保护区建设的特殊性与复杂性的学理阐释。 本文立足保护区建设的整体层面， 以民族保护区为主要研究对象，通过对保护区发展建设的系统性研究和模式化建构，总结我国不同地域保护区建设积累的宝贵经验，提炼少数民族非遗整体性保护的“中国模式”，提出未来可持续发展的主要对策，为世界范围内非遗资源的科学保护与有序传承提供经验借鉴。

图2为Bi2O3薄膜样品的SEM图.可以明显看出,样品B-air的颗粒为短棒状,局部区域有一定程度的团聚(见图2(a)).样品B-N2的颗粒呈规则的椭圆球体,颗粒之间边界分明,并没有团聚现象(见图2(b)).而样品B-O2的颗粒则发生严重团聚,形成大小不一的团簇,颗粒之间没有明显的边界(见图2(c)).

二、我国民族文化生态保护区建设的历史溯源和基本经验

我国建设民族保护区的时间相对较短。 1998年，为保护古老神秘的苗族支系——“箐苗”支系（也称“长角苗”），贵州省与挪威合作建成的梭戛苗族生态博物馆是我国也是亚洲的第一座民族文化生态博物馆，具备了民族保护区的雏形。 2005 年，国务院发布《关于加强文化遗产保护的通知》（国发〔2005〕42 号），明确提出“加强少数民族文化遗产和文化生态区的保护”；2006 年出台《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，提出“确定10 个国家级民族民间文化生态保护区”。 2007 年 6 月9 日，文化部正式批准成立了闽南文化生态保护实验区，标志着我国在文化遗产保护方面进入了整体性的活态保护阶段，这为未来我国文化遗产的保护与传承、发展与创新等方面提供了新路径。 2008 年8月，位于青海省黄南藏族自治州的热贡文化生态保护实验区正式颁牌，它是我国首个国家级民族实验区。2010 年2 月，文化部下发《关于加强国家级文化生态保护区建设的指导意见》（以下简称《指导意见》）以进一步深化非遗保护和推动保护区建设。 2018年12 月，文化和旅游部又公布了《国家级文化生态保护区管理办法》（以下简称《管理办法》），标志着我国保护区的法治建设迈出了重要一步。 2019 年12 月， 文化和旅游部公布了7 家国家级保护区名单，闽南、徽州、热贡、羌族、武陵山区（湘西）、海洋渔文化（象山）、齐鲁文化（潍坊）7 处入选，其中热贡、羌族、武陵山区（湘西）3 家保护区为我国首批民族文化生态保护区。 截至2020 年5 月，我国已先后设立23 家国家级实验区，涉及17 个省区市，其中11 家为民族实验区；各省（自治区、直辖市）也建设了146 个特色鲜明的省级保护区[18]。 已设立的11 家民族实验区中，有7 家临近藏羌彝文化产业走廊，4 家临近武陵山区，都为我国文化生态保护较为良好、扶贫任务艰巨的少数民族聚集区。 其中羌族、武陵山（湘西）已经升格为国家级民族保护区。 我国在保护区建设中积累的丰富经验为世界范围内少数民族非遗资源的整体保护贡献了“中国智慧”和“中国模式”。

（一）坚持对保护区内的多样化资源进行统一保护

保护区内包含着众多自然资源和生态资源，如扎堆的非遗项目、各类民族文化的物质遗存、数目众多的非遗传承人以及多姿多彩的自然生态资源，因此坚持对各类资源采取“因材施策”的保护方式，才能实现保护区内生态建设、文化建设和经济建设的统一协调发展。首先，应建构非遗档案和数据库，利用数字化保护的形式实现对保护区各级各类非遗代表性项目的数字化存储和智能化管理；同时应根据不同类别非遗的内涵特征，在落实具体的保护经费和保护措施的基础之上，采取分门别类的保护方式。 其次，给予非遗传承人以经济和生活上的特殊照顾， 并加快各级各类非遗传承人的认定进度，扩大传承人队伍，争取更多的人进入国家级非遗传承人行列；同时要扶持和资助传承人进行招徒授艺等传习活动， 对一些濒危技艺的传习人设置奖学金，免除其因养家糊口带来的后顾之忧。 最后，为了保持整个保护区美好的外部环境，应当修复和维护其自然生态环境[19]；并采取保护性开发的形式利用各类文化遗存，避免因大拆大建而造成建设性破坏，从而保护与非遗有关的物质文化遗存。

（二）遵循固定的科学合理的保护区申报及审批程序

《指导意见》中明确了保护区设立的程序[20]，《管理办法》又规范了申报具体步骤：申报地实行区域性整体保护两年以上且成效明显——申报地人民政府向省级人民政府文化主管部门提出申请——省级人民政府文化主管部门组织开展审核论证——省级人民政府同意后向文化和旅游部提出申请②——文化和旅游部对申报材料进行审核——组织考察组进行实地考察——组织专家对保护区规划纲要进行论证——符合条件的设立为国家级实验区——实施三年后由省级人民政府文化主管部门向文化和旅游部提出验收申请——文化和旅游部组织开展建设成果验收——正式公布为国家级保护区并授牌③。 从以上流程看，研究并编制《文化生态保护区规划纲要》的工作是重中之重，并要求国家级保护区总体规划应纳入本省（区、市）国民经济与社会发展总体规划， 并要与相关的生态保护、环境治理、土地利用、旅游发展、文化产业等专门性规划和国家公园、国家文化公园、自然保护区等专项规划相衔接④，凸显了规划编制本身的科学性、联系性和前瞻性。

（三）在保护区的管理层面，强调政府、专家学者和社会民众及团体等多元主体共同参与

首先，必须凸显各级各地政府部门的主导作用，号召当地的民众及其他社会团体发挥主体性作用，为保护区的发展建设统一步调。 省（区、市）级政府可将保护区建设纳入各地经济社会发展规划，并作为各地的工作考核指标，激励当地政府出台配套性发展政策措施，进而倒逼各地加大力度开展文化基础设施建设，尤其是公共文化服务体系建设。其次，设立由当地高校和地方文化研究单位的文化学者组成的专家咨询机构，为保护区的长远发展提供定期的文化咨询服务。 最后，充分调动保护区内各方力量的积极性和主动性，鼓励普通民众发挥其主体性作用，采用内生性动力培育和嵌入式帮扶相结合的方式吸引各方参与保护区建设。 如武陵山区（渝东南）土家族苗族文化生态保护实验区在建设中就确立了“政府主导、社会参与、保护优先、以人为本、活态传承”[21]（P20）的建设原则；《管理办法》颁布后，又进一步明确了要“尊重人民群众的主体地位”，并明确提出在保护区规划纲要编制工作中“应广泛听取非物质文化遗产传承人和当地民众意见”，在后期建设中管理机构“应当尊重当地居民的意愿，保护当地居民权益”，在年度自评中“自评报告广泛征求区域内民众的意见报送文化和旅游部”⑤。

（四）坚持保护优先、开发服从保护的原则，在整体性保护理念下探索实践多种形式的可操作性较强的保护措施

坚持在保护区内对各类自然资源和文化资源进行本真性保护； 对文化资源分布密集的街区、古镇、村落采取重点保护策略；密切关注并研究非遗与其他各类资源的关联性，针对不同类别的资源采取多样化的保护策略，对较为濒危的项目必须首先实施抢救性保护，而对于一些可以进行生产的技艺类项目可实现生产性保护；在民众聚集的城乡公共社区，应加快基层公共文化服务体系建设步伐，稳步推进非遗博物馆、传习基地、文化站等基础设施建设。

（五）拓宽经费来源渠道，为保护区建设和未来发展提供强有力的经费保障

其一是争取国家专项保护经费。 国家级保护区能定期获得中央财政拨付专项保护经费，从而促进了其建设工作的持续稳定有序开展。 其二，地方政府应加大财政投入，如实行配套经费政策，一旦荣获保护区建设立项，其所在地政府就应当将保护区所需的建设经费纳入本级财政预算，确保有充裕的发展基金开展相关民俗传习活动。 例如，黄南藏族自治州政府建立了文化旅游基金，以支持当地的文化旅游发展事业，并把热贡文化生态保护实验区的规划建设作为文化工作的核心[22]。 重庆市政府则要求有关部门要在财政、金融、土地等方面优先向渝东南地区文化生态保护项目倾斜，将渝东南文化生态保护实验区中的公益性文化设施建设纳入公共文化服务体系，所需经费列入财政预算；市财政也对国家给予实验区的年度专项经费按1:1 进行配套[21]（P23）。 其三，通过政策引导等措施鼓励个人、企业和社会组织参与保护区建设，广泛吸引社会力量以多种形式投资或赞助保护区各项发展事业，多渠道吸纳社会资金投入。

三、我国民族文化生态保护区建设存在的问题和不足

民族文化生态保护区是我国在非遗保护实践中的创举，无前例和成熟经验可循。 我国民族地区在保护区建设中面临着经济发展与文化保护的双重压力，随着保护区建设的步伐不断加快，其不可避免地面临着一些发展难题，表现在。

（一）跨区域保护带来的管理不便，使相关政策措施不便统一实施执行

在一些跨省的保护区，出现了单个保护区被割裂开来分别进行保护的现象。 诚然，保护区与行政区域的重叠便于地方政府对保护区进行统一管理。然而，一些跨区域尤其是跨省份的保护区，按照行政区域编制多份雷同的建设方案并实行相似的管理模式就显得不合时宜，会将完整的文化区域分割为多个块状的文化单元。 如徽州文化生态保护实验区虽不是民族实验区，但在跨省管理方面的问题显得尤为突出。 该实验区囊括了古代徽州的一府六县，即安徽黄山市、宣城市绩溪县和江西省婺源县，这就牵涉到两省三市在实验区建设中的沟通和协调问题。 古徽州一府六县从徽州府设立算起已有千余年历史，早已形成相近的文化、习俗和方言，形成了牢不可破的文化认同与历史认同；但由于种种原因，造成了目前同属于徽州文化区却分属两省三市的特殊局面。 地跨四川和陕西两省的羌族文化生态保护实验区也面临同样情况，《羌族文化生态保护实验区规划纲要》明确提出“以茂县为核心区，以汶川、理县，绵阳市北川羌族自治县为重点范围，以阿坝州和绵阳市行政区域及相关地域为羌族实验区的保护范围，与其相对应的现行行政区划范围是：茂县、汶川县、理县、松潘县、黑水县、九寨沟县、绵阳的北川县、平武县等”[23]，但其却并未包含同属于羌族实验区的陕西省宁强县、略阳县以及宝鸡市的凤县⑥。

（二）保护区内民众的主体性发挥不足，以致当地民众的参与度较低

为凸显广大民众在保护区建设中的主体地位，国家级保护区申报有明确的前提条件：《指导意见》强调“当地群众的文化认同与参与保护的自觉性较高”；《管理办法》要求“当地民众广泛参与、认同感强”。 由此可见民众参与是各地保护区建设的重要内容。 《指导意见》提出要“坚持尊重人民群众的文化主体地位的原则”，更提到要“调动社会各方面力量参与保护区建设”；《管理办法》中也提出了要“充分尊重人民群众的主体地位”，并明确了“遗产丰富、氛围浓厚、特色鲜明、民众受益”的建设目标。 然而，《指导意见》却鲜有强调地方民众参与的内容，而是将各地文化行政主管部门作为申报保护区的主体，并将其作为规划纲要等重要指导性文件的制定主体，同时在文化厅（局）为政策制定主体的基础上邀请一些非遗保护领域内的相关专家参与，但却没有包含鼓励当地民众参与保护区申报、论证和建设的相关内容。 《管理办法》在《指导意见》基础上明确了民众在保护区规划纲要编制、重点区域和重要场所保护和改造、 年度自评等工作中的权益，却缺乏参与以上工作的具体方式和渠道。 尤其是对于公众参与保护区申报、建设的权利、义务关系没有进行细化规定，这些都可能导致在制度层面上产生抑制民众参与的不良效果。 在各级政府逐级制定贯彻性政策的过程中，也同样出现相关规定细化程度不高、可执行性不足的情况。 例如，贵州黔东南州人民政府办公室在《黔东南国家级民族文化生态保护实验区建设实施计划（2017-2020）的通知》⑦中虽然也提出了“政府主导、民间主办、社会参与”的要求，但是对社会公众参与保护区建设的具体程序、相关权利、产权关系和保障条件等重要问题却没有进行阐述。特别是对于公众参与的主体资格、参与方式、权利义务等制度性安排不够详尽，导致“公众参与”的可操作性不强。过于依赖行政职能部门的保护区建设路径易使建设行政化色彩过高，滋生“政府热捧，民间遇冷”的现象。与此同时，各保护区的分布覆盖了全国东、中、西部3 个区域的省份，区域性经济、社会发展水平的差异制约着各国家级保护区所在地区公众参与的能力和意愿。如发展相对滞后的西部地区社会发展包袱过重， 民众文化水平、参与意识与东部地区相比均有差距。 而目前23 个国家级保护区涉及17 个省份 （自治区、直辖市），其中有13 个位于中西部地区，这使得多数保护区的公众主体性发挥受到客观条件的限制。没有客观物质条件的支撑和因地制宜的政策保障，“坚持尊重人民群众的文化主体地位的原则，坚持以人为本、活态传承的原则”的美好设想就很难在具体的建设保护中得以真正体现。

（三）保护区在市场化、产业化发展中的过度化开发，使生态资源和文化资源面临着建设性破坏的威胁

与各类文化遗产申报的高烧不退相似，保护区的申报也似乎成为一种时髦的“政绩工程”。 与“申遗热”雷同，保护区的申报热潮会不会带来众多文化资源被破坏的威胁，值得地方政府和文化学者深思。 一旦成为国家级保护区，往往会很快成为地方政府开发旅游资源的热点。 例如大理文化生态实验保护区于2011 年入选国家级保护区以来， 旅游收入由 2012 年的 69.87 亿元增长到 2017 年的292.58 亿元，6 年间增幅超过400%。 同期大理人均生产总值由2012 年的3.8 万元增加到2017 年的5.6 万元，相比之下增幅仅为47%。 旅游业占经济的比重迅速增加，而同时期该地区的图书馆、博物馆均未增加， 藏书量由2012 年的39 万册增加至2017 年的55 万册，增幅仅为38%⑧。在社会效益和经济效益的两难选择之下，如何兼顾各类文化资源的保护和传承、开发与利用的适度和均衡，恐是已有保护区省份的各级政府十分头疼的问题。 然而，各个区域似乎都制定了发展保护区内文化旅游业的相关措施， 不能不使众多文化学者心有余悸⑨。一直以来， 我国地方政府的政绩考核都以GDP 作为主要甚至是单一的考核指标。如果单纯保护而杜绝开发，那么保护区将成为各个省份经济发展中的一根“鸡肋”[24]。 重庆市在发展武陵山区（渝东南）土家族苗族文化生态保护实验区时就提出要“发展一批民族特色文化产业”。 四川省在发展羌族文化生态保护实验区中提出“采取生产性方式保护非物质文化遗产，合理利用自身价值，将其转化为经济效益和经济资源”[23]，并认为非遗是其相关产出也是增长经济效益的独特的和可资利用的优良资源。

（四）文化生态区域布局与行政区划交叉重叠，现有行政区划管理体制与文化生态保护的客观要求不协调

各个保护区都以特定民族文化或地域文化的客观分布现状为依据，与历史形成的行政区划无法保持一致，故而呈现出一个文化区域横跨多个行政区划，以及一个行政区域内存在多个文化生态区的复杂情况。 如羌族文化生态保护实验区横跨陕西、四川，实质上贵州、甘肃、云南都拥有类似文化遗产，却不如徽州文化遗存那样集中分布。 而民族成分、惯用语言、地域文化相似的武陵山区，却被划分为3 个保护区，分别位于渝东南、鄂西南、湘西；3个保护区都位于武陵山区，为土家族苗族等少数民族聚居地，属于集中连片特困地区，是土司文化遗产的聚集地。再有黔东南苗族侗族自治州同属武陵山区范围，与渝东南、鄂西南、湘西有着类似的民俗风情和民族成分，但黔东南州却成功获批黔东南民族文化生态保护实验区。 在2015 年7 月4 日召开的第三十九届世界遗产大会上，“中国土司遗产”入选了世界文化遗产名录，而这个遗产名录本身就包括了湖北、湖南、贵州等省的土司遗址，分别为唐崖土司城遗址、永顺老司城遗址和播州海龙屯遗址，它们与武陵山区的土司文化遗存基本吻合。 武陵山区拥有多个国家级保护区的事实，与部分民族缺乏专属保护区的现状形成了鲜明对比。 而藏族实验区有3 个，同样聚集在青海和云南两省。

（五）保护区的发展建设缺少专门法律体系和管理机制保障

不同于一般文化事象，文化生态保护区并非具象化的实体形态，而是包含了一定地理空间内的物质性文化事象、非物质文化事象及相关的人群和社会关系的综合体。 而现行的《非物质文化遗产法》《文物保护法》等相关法律都只涉及到了文化生态区域内遗产保护部分，未能将整个文化生态区域纳入其中。 而且《非物质文化遗产法》鲜有推动保护区建设发展的条文内容⑩。 如果一旦在保护区内出现了乱拆乱建的不和谐现象，但却缺乏针对性的法律条文对相关违法行为进行惩处，类似的现象只会愈演愈烈[12]（P7）。目前尽管我国已颁布实施了《国家级文化生态保护区管理办法》，但保护区的法律体系尚未完善。 《管理办法》是从整个国家层面做出的总体性规定，而保护区遍及全国17 个省份，横跨东、中、西部3 大经济区域，各保护区所在地区的社会、经济、文化发展情况不一，公共文化设施、服务水平、社会资本、公众意识差异巨大，且各行政区域内的政策议程优先性排序也不相同，因而《管理办法》只能起到总揽性的指导作用，各地区还应当依据实际情况，因地制宜地制定符合文化生态保护区需求的地方性法规。 此外，较多保护区横跨多个行政区的现实使各行政区间还面临着立法协调的严峻考验。 一旦各行政区域在相关立法工作中缺少协调或者沟通不畅，则易导致不同行政区对同一文化生态区域的立法内容发生冲突。

四、我国民族文化生态保护区未来发展的路径探析

为实现我国民族保护区的科学有序的发展建设及维护保护区内的文化生态平衡，在坚持《指导意见》七大原则⑪的同时，我们还应须汲取各个保护区建设中的经验教训，积极探索民族文化生态保护区未来发展的路径，为早日建成更多的国家级保护区提供决策参考。

（一）克服保护区与行政区划交叉重叠的管理弊端，组建保护区建设发展协调机制

有效地处理保护区内跨行政区域的管理体制和机制问题， 是保护区面临的特殊问题和关键问题。 在现行的行政管理体制下，应当设立统一的保护区建设领导机构，有效协同各方关系。 省内跨行政区域的保护区可由保护区所在的省级政府出面进行协调，建议由主要省领导和分管文化工作的省领导具体牵头和负责，主抓跨省份的组织和协调工作，并成立由保护区内地市一级相关部门组成的保护区领导小组，全面负责和协调落实国家和省级层面制定和实施的保护政策和措施。 如羌族文化生态保护实验区就可建立由四川和陕西主要领导参加的联合管理机关，并由阿坝州、绵阳市、汉中市和宝鸡市等地市长共同负责保护区的规划与管理工作，双方互相通报工作进展情况，统一规划，统一实施。 再者，为保护区的成功建设可专门设置同等规模的行政区域， 且其定位依然为文化生态发展区，如重庆市将渝东南文化生态保护实验区统一规划为渝东南生态保护发展区[25]，提供了积极的经验样本，此举能有效防止横跨区县的保护区内部多头管理、碎片式管理等情况的出现。 在未来保护区的审批及划定程序中，应遵循各地区文化保护的客观现实状况，尊重历史事实，遵守民族文化发展的客观规律，采取跨区域的联合申报制度。

（二）强化保护区建设中的社会参与

《指导意见》明确提出了要“坚持尊重人民群众的文化主体地位的原则”， 因此如何发动社会力量尤其是保护区内民众的力量参与到建设工作中来，形成多元一体的协同保护机制，显得尤为重要和必需。 首先我们要加大宣传力度，强调保护区的建设能给当地民众带来实实在在的利益，调动民众的自觉性和主动性，增强其文化自信心和自豪感，形成维护文化生态平衡的文化自觉。 其次要强调以人为本，保障保护区内民众的权利。 与我国相对成熟的自然生态保护区的保护不同，民族文化生态保护区保护的对象不仅有 “物”， 更包含各级非遗传承人，即将“人”也作为重点保护对象。 我们必须在保护区的申报、规划纲要的制订及执行的各环节，保障当地民众的知情权、参与权、决策权等权利[26]。 再次要实现保护区内部的全民动员，促使政府、民众、企业、传承人、高校等各方面达成共同建设保护区的共识，使当地民众成为建设保护区的主体力量和成果的受益者，这样才能调动生产与生活于斯的民众广泛参与的积极性，最终形成政府主导、民众主体、社会参与的良性互动格局。 最后，应当设置学术咨询机构，吸纳高校和相关研究机构学者加入到保护区建设队伍中来，对保护区的建设提供咨询和指导服务。

（三）加大财政支持力度，积极拓宽保护区资金来源渠道

目前，各个保护区的建设资金主要来源于政府下拨的专项建设资金，包含中央下拨资金和省级政府下拨资金，以及省级以下地方政府的配套建设资金。 然而由于保护区为保护区域内自然资源和文化资源而实行有限度的开发策略，前期建设经费缺口巨大。 尤其是各保护区内部都要同时开展改善基础设施、完善公共文化服务体系、建设美丽乡村、大规模论证调研等工作，因此拓宽资金来源渠道迫在眉睫。 再者保护区又多处于我国的西部欠发达地区，地方政府本就财力有限，连续下拨经费的难度较大。 我国虽已对设置的保护区进行了财政拨款，但却远远不足。 如2014 年安排专项资金6.63亿元支持752 个国家级非遗代表性项目保护、1735名国家非遗项目代表性传承人开展传习活动以及10 个国家级实验区建设等， 虽然经费总量巨大但均摊在每个保护区后就相对较少[27]。为贯彻执行《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》， 一些保护区的功能区定位将会由“开发经济”变更为“禁止开发”， 那么一些激进的资源开发利用方式必须禁止或者放缓，这将会影响到地方经济的持续发展等问题，因此功能区定位转变必须有一个缓慢的适应期。为此，《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》提出了明确的财政扶持政策，即“以实现基本公共服务均等化为目标，完善中央和省以下财政转移支付制度，重点增加对限制开发和禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付”。 与此同时，加大力度吸引社会资金、降低资金耗费也是可行之策。如可以积极引导和吸引当地民众加入到保护区的建设中来，从而降低政府层面建设保护区的资金额度；同时创新保护形式，成立保护区发展基金会，吸引社会企业和个人资金注入。

（四）对保护区内非遗进行地毯式搜索，积极将其申报为更高级别项目名录

目前保护区建设紧紧围绕《指导意见》的具体要求，“确定重点区域进行整体性保护”。 如选择若干自然生态环境基本良好、传统文化生态保持较为完整的街道、社区或乡镇、村落等作为实施整体性保护的重点区域， 因此保护区内非遗保护已形成“点、片、面”梯次分明的保护机制。 然而，由于保护区内文化生态保护良好，外界文化波及较慢，众多的非遗项目暂时还未列入县级、市级、省级乃至国家级的代表性项目名录。 为此我们必须对保护区内的非遗项目进行地毯式搜索，将那些能代表区域文化和民族文化的典型项目尽快列入县级非遗代表性项目名录，并逐步由低到高申报为国家级非遗项目；另外在丰富非遗项目名录的同时，也应加快非遗传承人的申报力度，从而将身怀绝技的老艺人纳入保护区的重点保护对象之内。 以大理文化生态保护实验区为例，我们应加紧搜集、整理和研究能反映大理文化和白族文化的非遗项目，给予相关非遗项目和传承人的申报和认定工作以更多的政策优待和名额支持，并加大对与大理文化相关的历史文物、古街遗址、民族村寨等的保护力度。

（五）加快保护区法律法规建设，构建合理的保护区建设机制

尽快完善保护和建设国家级民族保护区的相关法律法规，形成旨在促进保护区快速发展的法律保护体系，才能为保护区的发展建设提供完备的法律保障。 各相关省份应在《管理办法》的基础上，对各保护区的情况进行深入调查研究，主动与其他保护区相关的行政区划主体进行沟通和联系，协同制定各保护区的建设管理具体办法，以及相关重点区域和重要场所管理制度、非遗代表性项目评估办法、传承人研习培训制度等，尽快将保护区的法律保障落到实处。 尤其对其中涉及民族团结稳定的建设行为要进行特别规定，严惩危害保护区内部民族文化生态平衡的违法行为。 地方政府应出台相应的法规条例，支持当地的实验区建设，针对一些乱拆乱建、私拉乱扯等行为进行一定程度的制约；针对一些铁路、公路、旅游景区的规划，一定要争取当地文化部门的同意，避免在基础设施建设中对文化遗产及其生存环境造成建设性破坏，从而危及文化生态平衡。 如《贵州省非物质文化遗产保护条例》针对“文化生态保护区”建设有专门的保护条款，能为各地区制定相应的政策性法规提供参考借鉴。

注：

①在此需要强调的是，国家级“文化生态保护区”是“文化生态保护实验区”建设成效显著且通过文化和旅游部验收后的称谓；本文中的“文化生态保护区”简称“保护区”，“文化生态保护实验区”统一简称为“实验区”，但“保护区”又包含“实验区”。

②申请的具体材料包含以下内容：省级人民政府文化主管部门设立国家级文化生态保护区的申请和省级人民政府同意申请的相关文件； 文化生态保护区规划纲要；省级人民政府文化主管部门组织的专家评审论证意见；本省（区、市）内实行文化生态区域性整体保护的相关文件；其他有关材料。

③根据《国家级文化生态保护区管理办法》整理。

④《国家级文化生态保护区管理办法》第十五条规定。

⑤根据《国家级文化生态保护区管理办法》相关条款规定整理。

⑥在此需要说明的是，宝鸡市凤县在文化部批准成立羌族文化生态保护实验区时， 并未纳入保护区进行统一保护，后陕西省政府致函文化部，提出了将凤县纳入国家级羌族文化生态保护实验区范围的请求。 具体函件内容见：《陕西省人民政府关于将宝鸡市凤县列入国家级羌族文化生态保护实验区范围的函》（陕政函〔2012〕181号）。

⑦黔东南州人民政府办公室. 黔东南国家级民族文化生态保护实验区建设实施计划（2017-2020）的通知（黔东南府办函〔2017〕217 号）。

⑧数据来源于大理自治州统计局《2012 年国民经济与社会发展统计报告》《2017 年国民经济与社会发展统计报告》。

⑨在此笔者强调，并不是发展文化旅游业等文化产业会直接造成当地自然资源和文化资源的破坏，而是顾忌在产业化开发中各级各地政府在具体执行过程中不能很好地把握利用文化资源的度， 造成当地文化生态的失衡，使外来文化抢滩登陆并占据主流文化地位，由此带来文化环境恶化而导致得不偿失。 因为相对于保护区外部的各类文化，保护区内部的文化生态是相当脆弱的，这也是为何设立文化生态保护区的原因之一。

⑩仅在第二十六条第一款规定：“对非物质文化遗产代表性项目集中、特色鲜明、形式和内涵保持完整的特定区域，当地文化主管部门可以制定专项保护规划，报经本级人民政府批准后，实行区域性整体保护”，其中没有明确提出建设文化生态保护区。

⑪这七大原则为“坚持以保护非物质文化遗产为核心的原则，坚持人文环境与自然环境协调、维护文化生态平衡的整体性原则，坚持尊重人民群众的文化主体地位的原则，坚持以人为本、活态传承的原则，坚持文化与经济社会协调发展的原则，坚持保护优先、开发服从保护的原则，坚持政府主导、社会参与的原则”。