太湖流域多元化、市场化生态保护补偿机制研究

谈俊益 王子轩 林囿任 郭国冕

（1. 江苏省工程咨询中心，江苏 南京 210003；2. 江苏省环境科学研究院，江苏 南京 210036；3. 南京大学环境规划设计院集团，江苏 南京 210093；4. 河海大学农业科学与工程学院，江苏 南京 210098）

太湖流域是江苏省、浙江省、上海市（以下简称“两省一市”）水资源环境的重要载体，面积约3.69万平方千米。根据《2019太湖流域及东南诸河水资源公报》及《2018太湖健康状况公报》，2019年太湖流域水资源总量225.6亿立方米，较多年平均偏多49.6亿立方米，平均产水系数0.48；2018年太湖流域34个省界河流断面，达到或优于Ⅲ类的比例为55.9%，22个入太湖河道控制断面，达到或优于Ⅲ类标准的比例为54.5%，且连续4年无劣Ⅴ类入湖断面（2007年为12个），水资源环境综合治理成效明显[1,2]。

一、太湖流域生态环境保护补偿机制现状

（一）现有生态保护补偿机制实施效果及不足

生态补偿机制是按照“谁受益、谁补偿，谁保护、谁受偿”原则，科学界定保护者与受益者权利义务，推进生态保护补偿标准体系和沟通协调平台建设，形成受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制，是“绿水青山”向“金山银山”转换的重要通道。

2007年太湖水危机爆发，江苏省在太湖流域探索开展流域环境资源区域补偿试点工作基础上，逐步构成了覆盖全省范围、多领域、多要素、多层次的生态保护补偿制度。形成了以省级相关部门牵头引领，设区市、县（市、区）按职责协同推进的生态保护补偿体系，初步构建了资源开发补偿、污染物排放总量补偿、生态农业发展、绿色标识识别体系、绿色金融体系以及绿色利益分享机制等多形式的生态保护补偿体系。

在保护前提下合理利用太湖流域优质水资源，是实现长三角区域一体化高质量发展的重要任务，《太湖流域水环境综合治理总体方案（2013年修编）》提出，“两省一市要进一步完善太湖流域水环境治理协商机制，探索并实行流域管理与行政区域管理相结合的综合管理体制，形成职责明确、协作联动的长效工作机制。加强流域各方的对话与协商，及时交流治理经验，加大合作力度，协调解决有关问题，提高自主管理流域水环境事务的能力。”然而太湖治理以来，“两省一市”尚未在顶层决策、重大任务推进、协同治理和保护等方面建立有效的协调联动机制， 流域生态保护补偿的范围仍然偏小、标准偏低，保护者和受益者良性互动的体制机制尚不完善，同时市场和社会等流域多元补偿主体也因主体责任不明、主体利益诉求不同等原因不能较好地融入流域生态补偿制度，一定程度上影响了生态环境保护措施行动的成效。因此，为进一步提高太湖流域水资源环境综合利用水平，建设太湖流域的生态文明，构建多元化、市场化的流域长效生态补偿机制已成为流域治理的迫切需要。

（二）现有补偿核算标准及不足

进行生态补偿量的正确核算直接体现了生态补偿机制的科学性，决定了补偿的实施效果。流域生态补偿标准需要根据流域上游环境保护投入额，以及相应产生的生态产品或服务的效益来确定。

生态保护补偿所涉及的森林、湿地、水流、耕地等生态补偿核算要素中，按照现行的政府事权、财权相统一的原则，除水流外，其他要素的事权基本都在各级政府所属的行政区范围内；但强化区域内森林、湿地、耕地等要素的管理，对提升县（市、区）范围以外的生态环境质量效益远高于提升区域内的效益。

（三）现有补偿资金保障效果及不足

现行区域补偿工作把地方政府的环境保护责任与环境绩效挂钩，提高其主动治污的积极性和精准治污的针对性，有效拓宽了资金渠道，增加了治污投入。以江苏省为例，截至2019年江苏省水环境区域补偿资金累计约23亿元，其中实施双向补偿工作方案以来，补偿资金超过12亿元。补偿资金连同省级奖励资金全部返还地方，拓宽了治污资金投入渠道，有效调动了属地政府治污保水的主动性和积极性。

但由于行业部门职能分工差异，各条线、各部门甚至同部门的不同职能处室间在专项资金的使用、管理上存在较大差异，中央、省、市各行业部门所下达的资金，到村（社区）财政后边界就较为模糊，致使下级地方政府使用和管理专项资金难以形成系统合力，甚至出现资金滞留无法拨付使用的问题，不利于发挥专项资金的使用效益。

二、太湖流域多元化、市场化生态保护补偿机制的总体框架设计

（一）流域多元化生态补偿主体客体界定

按照“谁受益、谁补偿；谁保护、谁受偿”原则，流域生态补偿的主客体分别是流域生态服务的既得利益者和流域生态服务的提供者。借鉴前人研究成果[3]，可将多元化生态补偿分为政府、市场、社会这三个层次，三者按照生态利益的获得程度，政府及市场作为核心利益相关者，社会作为次要利益相关者，其中既包含了流域生态补偿主体，又包含了补偿客体。同时因流域一般具有明确的流向性，流域的上、中、下游的地域界限较为明显，运用利益交换方式进行分析，流域补偿的主体通常指流域中、下游的生态利益获得者，客体通常指流域上游的生态利益保护者。

（二）流域多元化生态补偿标准

合理的流域生态补偿标准直接关系流域生态补偿机制的科学性，标准的确定需综合考虑流域生态保护的投入成本及流域生态系统产生的生态价值。生态保护投入成本主要表现在生态建设与维持成本，因生态保护而放弃发展造成的损失等。上游流域产生的生态价值在服务于上游区域的同时外溢到下游地区，外溢的生态价值服务于下游的多元客体。

（三）流域补偿模式

流域生态补偿模式按照不同主体发挥的作用不同可分为政府补偿模式、市场补偿模式和社会补偿模式，实现流域多元化生态补偿，需着力推进补偿模式从“输血型”补偿为主向“造血型”补偿为主转变， 发挥好政府的主导作用，通过政策引导市场补偿的进行；发挥市场在社会资源配置中的作用，让社会公众通过各种渠道参与到生态补偿制度中，通过三元主体补偿模式的耦合构建多元生态补偿模式。

三、太湖流域多元化、市场化生态保护补偿机制实施建议

（一）完善生态补偿制度保障

流域多元化生态补偿机制的实施必须以完善的制度保障作为依靠，在完善现有生态补偿条例的基础上，加快推进生态补偿立法，通过法律的形式规范明确政府、市场、社会等主体在生态补偿制度中的权利与义务，更好地发挥政府的引导作用，在市场调配资源的基础上，全面提高社会的补充支持力度。

对于整个太湖流域而言，“两省一市”各自不仅需要在中央政策法规的基础上配合制定下位法，更需要在顶层决策、重大任务推进、协同治理和保护等方面建立有效的协调联动机制，在建立完善协调联动机制的基础上，突出流域水环境问题整治，聚焦生态修复、饮用水安全、黑臭河道治理等群众关切问题，始终保持环境执法高压态势，加大太湖流域水环境行政处罚案件执法和处罚力度，不断提高依法治太水平，进而促进流域内各区域的合作共赢。

（二）创新生态保护补偿资金保障

充足的资金保障是生态补偿机制运行的关键， “两省一市”需在现有横向转移支付的基础上，积极拓展生态补偿资金的来源，规范补偿资金的管理使 用。

一是补偿资金的来源。按照太湖流域“整体一盘棋、区间差异化”的基本思路，探索由国、省两级政府共同出资建立“太湖共同治理基金”，作为太湖流域各相关市、县开展生态保护补偿的专项补助资金。积极探索由“太湖共同治理基金”出资，省市牵头建立太湖流域绿色发展基金，吸引社会资本参与太湖流域水环境综合治理办法。

二是补偿标准的确定。按照“总体统筹、区域协调、要素差异”的原则，在考虑生态保护成本、生态效益的溢出性的基础上，制定差异化补偿标准，根据流域各级政府地区发展情况、生态环境质量情况及绩效评价结论适时开展动态调整。

三是补偿资金的使用。生态保护补偿资金的使用按照“切块分配，统筹使用”的基本思路，将资金按比例分成横向生态保护受偿资金和纵向生态保护受偿资金两部分，纵向生态保护受偿资金，由市、县人民政府根据地区国内生产总值、财政收入和生态服务功能等因素，研究提出区域森林、湿地、耕地、水源保护区、国省级风景区等对维护生态安全、改善生态环境、提供优质生态产品具有重要意义的生态功能区域的补偿标准，报省级相关部门备案。

（三）完善多元主体监管评估体系

多元化生态补偿机制的实行依赖于科学高效的多元主体监督评估体系的建立，通过建立健全监督机制，实施效果评估机制、绩效考核评估体系，促进多元主体相互协作，形成各方协同保护的环境保护格局。

一是监督机制的完善。按照流域多元补偿主体的不同，建立专门的流域监督部门，统筹谋划区域生态保护治理工程，加强生态保护专项资金使用的监督管理，确保专项资金落到实处，起到实效；立足现代环境治理体系，完善各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度，强化财政、审计等部门的审核和监督职责；提高社会各界参与和监督生态环境保护和治理的程度，构建“企业为主体，社会组织和公众共同参与”的责任体系。

二是建立实施效果评估机制。在现行流域生态补偿管理协调机制下，通过第三方对流域外溢的生态价值进行评估。在核定流域补偿标准的基础上， 及时对补偿过程进行评估，保障补偿客体的利益。

三是建立绩效考核评估体系。将流域生态补偿效果评估结果及流域水质监测结果纳入政府的绩效考核中，提高地方政府参与生态补偿机制的积极性； 建立市场主体及社会群众参与生态补偿的奖励办法，对积极参与的社会公众组织，在获得其应有的生态利益基础上，给予一定的政策扶持或资金奖励。