对新时期非常规水源利用若干战略问题的思考和认识

李肇桀，王亦宁

（水利部发展研究中心，100038，北京）

开展再生水、淡化海水、集蓄雨水等非常规水源利用对于缓解水资源短缺，提高水资源利用效率，促进水资源节约保护都具有重要意义。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》将创新和推动高质量发展作为主题，提出构建新发展格局。推动新时期非常规水源开发利用，要站在更高的视野，从高质量城镇化、绿色转型和循环社会发展、产业结构升级和战略新兴产业等宏观战略出发，认识发展非常规水源利用的重要意义。本文基于新时期国家宏观形势和非常规水源发展的自身特征，就非常规水源利用发展的若干战略问题提出一些思考和建议。

一、非常规水源利用现状

非常规水源是指有别于常规水资源的再生水、海水、微咸水、矿井水、集蓄雨水等, 也可称为非传统水源。经过多年实践探索，我国非常规水源利用已取得一定进展和成效。根据中国水资源公报，2018年全国非常规水源利用量86.4 亿m3，统计包括了污水处理回用、集雨工程、海水淡化三类水源工程的供水量。

从多级尺度的空间区域对比情况来看，我国非常规水源利用呈现不均衡特点：全国整体非常规水源利用量占总用水量的比例为1.34%，北方地区这一数值为2.15%，黄河流域为3.31%，海河流域为6.22%（比例最高的流域）。由此可见，非常规水源利用量占总用水量的比例与水资源短缺程度存在正相关关系。从省级层面看，北京和天津的非常规水源利用已经取得较大进展，在总用水量中的比例分别达到26.6%和14.2%；其他较高的省份包括山西（5.6%）、山东（4.2%）、河北（3.4%）、甘肃（3.3%）、辽宁（3.2%）。其余省份利用比例普遍较小，在3%以下。

二、非常规水源利用存在的主要问题

1.利用规模不大

虽然近年我国非常规水源利用有了较大进展，但总体看，利用规模还有待扩大，除北京、天津两市外，其他地区非常规水源利用量占总用水量的比例都较小，仅起到补充作用。

2.利用规划体系有待健全

从全国层面看，未编制非常规水源利用规划。从地方看，大部分省份都没有编制非常规水源综合利用规划，规划不健全既不利于对本地水资源的开发、配置、利用等形成统筹指导，也不利于常规水源工程设施和非常规水源工程设施建设推进。

3.法律法规支撑保障不足

虽然《水法》《水污染防治法》《循环经济促进法》等法律涉及非常规水源开发利用，但都只提出宏观鼓励和支持而缺乏具体措施条款，同时也缺少专门的非常规水源利用法律或法规。地方层面，非常规水源利用法规建设有所进展，如北京、天津、大连、深圳、宁波等地出台了专门针对再生水利用的法规、规章或规范性文件。但整体看，出台专门法规和规范性文件的地区仍比较少，制度规范支撑不足。

4.产业发展扶持政策有待健全

非常规水源利用工程具有前期投入大、资金回收期长、公益性较强、利润微薄等特点。虽然近年相继出台了一些优惠政策，但政策的有效引导和激励作用还不突出，仍然存在以下问题：价格机制有待健全，非常规水源价格低于生产成本和费用的现象仍较普遍，“分质供水、分质定价”的价格体系没有形成，不能满足不同水质标准、不同使用途径、不同用量水平的非常规水源用户要求；融资渠道比较单一，缺乏吸引社会资本投资的激励性措施；用电优惠、企业所得税减免、增值税减免等企业运营优惠政策落实不到位。

5.全社会对非常规水源利用的意识有待增强

各地对非常规水源利用的重要性认识和定位有差异，很多地方仍将非常规水源简单作为补充性水源看待。社会公众对非常规水源的安全性仍存在质疑。从长远看，非常规水源利用市场的扩展和事业的健康发展，必然要以公众的普遍认同和充分参与作为基础，因此增强公众对非常规水源利用的意识迫在眉睫。

三、新时期我国非常规水源利用发展重点布局

开发利用非常规水源，体现了绿色发展和循环社会的要求，一方面有助于推动水资源集约节约利用，提高水资源利用效率效益；另一方面有利于减少对水环境的污染，改善生态环境。但考虑到我国各地水情差异大，区域、城乡发展不平衡现象仍较普遍，需要通过分析非常规水源利用发展的内生动力、供水普遍性和稳定性、技术经济可行性确定发展重点。

1.非常规水源利用发展的影响因素

①发展内生动力。根据国内外的非常规水源利用发展经验，水资源短缺无疑是最主要的驱动因素。但从近年的发展趋势看，在节水就是减排的观念影响下，治理水环境污染也正在成为非常规水源利用的一项重要驱动因素。

②供水水源的普遍性和稳定性。非常规水源要提供充足、持续的供水保障，则水源必须具备普遍性和稳定性。从供水水源的普遍性角度看，再生水（污水水源）和集蓄雨水因在地域上普遍分布而最容易满足条件。其次，我国拥有漫长的海岸线，沿海分布城市众多，具备广泛利用海水的条件。微咸水和矿坑排水则有非常显著的地域限制特征，仅能满足特殊地域或行业的需要。

③技术经济的可持续性。非常规水源利用需要巨额的前期沉淀资本投入，并建立可持续的运营成本回收机制，还有较高的运行管理和技术水平保障要求。因此，必须通过规模经济效应来分摊建设和运行成本，这决定了非常规水源利用只能集中在城市。农村可以根据实际情况探索分散的雨窖集水、小型海水淡化和微咸水利用等方式。

2.非常规水源利用发展重点布局

要将城市特别是大型城市的再生水利用和海水利用作为发展重点，使之成为充分发挥“水资源替代作用”的主力水源。城市雨水集蓄利用难以纳入水资源统一配置，应当主要与黑臭水体和河湖的保护治理、海绵城市建设、城市排水等工作统筹发展。微咸水和矿坑排水在不具备普遍性的前提下，可根据地域情况因地制宜。

但具体而言，对于不同类型、不同规模、不同发展条件的城市，发展的目标和思路也应有一定差异性。可考虑分为以下四种类型。

①资源性缺水和用水需求存在缺口的北方大型城市。如北京、天津，一方面非常规水源利用是现实迫切需求，能够在很大程度上缓解水资源利用压力；另一方面，这类城市也有足够的资金、技术和管理条件发展非常规水源利用设施。对这类城市要全面推广再生水利用和雨水利用，利用规模要显著增加。沿海城市的海水淡化和直接利用量也应占有一定比例，要通过持续的实践探索，发展成为典型示范和标杆。

②水污染问题严重、存在局部性缺水的南方大型城市。如深圳、昆明，这些城市水资源压力没有北方城市大，但也存在一定程度缺水问题，同时治理污染和黑臭水体等任务非常艰巨。对这类城市，开展污水处理回用和雨水收集利用要与治污结合起来，满足生态用水、景观用水需求，同时探索拓宽利用领域，满足不同用户的用水需求。

③经济实力较强、经济和城市规模处于扩张期的中小城市。这些城市发展规模和基础设施建设仍处于快速增长时期，非常规水源利用容易纳入总体规划、市政规划之中，同时也具备资金和技术条件。对这些城市，可根据自然、区位、经济等条件，探索相应的发展模式。

④处于收缩状态的小城市和小县城。这些城市属于人口流出地区，资金及技术条件一般，首要任务是确保当地民生，可不做强制性要求，鼓励多与当地产业结构相结合，自主探索一些成本相对较低的非常规水源利用项目，促进合理利用和发展。

四、促进非常规水源利用发展的总体思路

从破解供给端和需求端双向不足的问题着手，按照约束性和激励性措施并行的思路，构建新时期非常规水源利用发展思路框架，推动非常规水源利用发展。

1.供给端发展思路

在供给端，着重解决设施供给、运行供给、投入供给三大问题。

①设施供给。一方面健全规划，明确非常规水源利用发展规模和利用总量，合理安排集中式和分散式等各类设施，确定设施建设总体布局。另一方面通过“三同时”制度，与城市市政基础设施建设相衔接，加强厂网配套，强化统一建设。

②运行供给。强化非常规水源利用设施运行和服务管理、水质管理、安全管理、应急管理等内容，确保提供稳定、安全、可靠的用水。

③投入供给。通过完善财政扶持政策、运行管理优惠政策等经济激励手段，促进建立多元化投融资渠道，为非常规水源利用设施建设和长效运行提供保障。

2.需求端发展思路

在需求端，主要是破解利用领域狭窄、利用量不足的问题。一方面通过约束性措施，运用水资源管理的手段，促进增加利用量；另一方面，则要通过完善经济激励、行政激励、文化激励等各类激励性手段，促进主动利用。

非常规水源利用发展思路框架模型见图1。

五、推动非常规水源利用的建议

1.通过加强节水减排精细化管理，推进非常规水源利用

节水工作最能体现水利对社会的微观管理特征，加强非常规水源利用，是水资源节约和高效利用的一项有力措施，是推动水利精细化管理的题中之义。同时，非常规水源利用也是减少污染物排放、降低水污染的重要措施。要从节水减排的高度加快推进非常规水源利用。

①以城市为单元，编制非常规水源利用推进规划，明确设施数量、布局、建设要求、水质标准、管理等内容，并通过强化“用途管制、优水优用”来引导利用。

②推动企业实施全生命周期管理，系统考虑生产、使用、回收、处理等各个环节对水资源的影响，把减量化、再利用、资源化原则贯穿到企业运行的各环节和全流程，促进企业更多利用非常规水源。

③加强政府引导培育，推动水资源循环利用第三方服务体系建设，为市政、产业园区和企业提供水循环利用的整体解决方案，与社区和医院、学校等公共机构开展污水回用资源化、无害化处理合作。

2.突出重点城市，持续推动典型示范和实践

图1 新时期非常规水源利用发展思路框架

突出重点，选择条件成熟、有迫切需要的城市，进一步加强典型示范建设，扩大非常规水源利用的社会影响力，提升全社会认同感。建议探索建立城市水循环发展指数发布和评价制度，把非常规水源利用放在全社会构建循环集约利用体系的框架中，以水循环指数来评价水资源利用效率，统筹规划布局城市生产、生活、生态处理空间，发展多种形式的水循环利用措施。

3.针对法律法规薄弱环节，推动若干关键立法取得实质性突破

建议从以下几方面加强相关法规制度建设。

①将非常规水源利用的规划制度、配置制度、激励制度等有关内容纳入《水法》。

②将非常规水源利用相关内容纳入即将出台的《节约用水条例》中，从推动节约用水工作的角度，对加强非常规水源利用提出要求。

③争取制订出台《非常规水源利用条例》，明确非常规水源利用管理体制、规划、设施建设、水质安全、产业鼓励和应急管理等各环节要求及制度规范。

4.切实加大财政引导支持力度，完善优惠政策体系

十九届五中全会提出要发展绿色环保战略新兴产业。雨水利用、再生水利用、海水淡化、污水治理等典型的新兴环保和资源节约利用产业必将为培育新经济增长点提供契机。要从财政、价格、税费等方面完善非常规水源利用政策支持体系，引导和鼓励产业发展。

①加大财政支持力度，按照准公益性界定非常规水源利用设施性质，建立稳定规范的政府投资渠道，优先实施再生水、海水淡化等厂网建设“以奖代补” 政策，财政补助同再生水用量、海水淡化利用量挂钩，从而形成“多用多奖”激励机制。

②推进水价改革，优化非常规水源与外调水、地表水、地下水比价关系，突出非常规水源价格优势。根据“用途管制、优水优用”原则分类定价，并采用阶梯式递减的定价方法，对大客户实行优惠浮动价格，促进非常规水源利用量增加。将水资源费的征收与非常规水源利用挂钩，对达到非常规水源规定使用比例的用户，可减征或免征利用常规水源的水资源费，使用比例越高减免幅度越大。

③完善并落实非常规水源生产用电优惠、企业所得税减免、增值税减免等政策，鼓励社会资金投入非常规水源建设，促进产业化发展。

5.从节水文化建设的高度，持续推动全社会增强非常规水源利用意识

从节约用水的角度大力开展非常规水源利用宣传工作，普及非常规水源安全使用知识，提高公众对于非常规水源利用的理解与认识，激发主动使用的自觉性。健全公众参与机制，规定信息公开与公众参与的内容，提高非常规水源利用相关事项透明度，保障公众的监督权利，同时增强公众对非常规水源利用的理解和支持。