“空壳社”现状调研引起的思索

□ 甄圣宝

近年来，农民合作社发展迅速，在组织带动小农户发展生产、衔接产销、助力脱贫攻坚、促进现代农业发展和乡村振兴等方面发挥了重要作用。但与此同时，也出现了合作社数量不实、质量不高的问题，有不少合作社有名无实，沦为“空壳社”。

2019年，农业农村部等11部门联合下发通知，在全国范围内开展农民专业合作社“空壳社”专项清理工作，重点对合作社中存在的无农民成员实际参与、无实质性生产经营活动、因经营不善停止运行、涉嫌以合作社名义骗取套取国家财政奖补和项目扶持资金、群众举报的违法违规线索、从事非法金融活动等六类问题进行清理整顿。

笔者参加了对江苏省射阳县农民合作社生产经营现状的专项排查、抽查和调研，摸清了射阳县农民合作社整体现状，同时也发现了不少问题。

一、“空壳社”问题比较突出

目前，射阳县范围内共发展农民专业合作社1048家，开展信用互助4家。没有实质性生产经营活动的合作社占比约为58%。

一是停止运营的农民专业合作社、空壳社较多。经过分析，笔者认为以下几个原因导致大量合作社停止运营：首先，前些年合作社粗放式增长，重数量轻质量。2013年盐城市委市政府积极鼓励全民创业，致使镇村全民创业，个个注册登记，“非禁即入”，拉低了门槛，致使在拓宽创业领域，促进城乡繁荣的同时，也掺杂进了低价值的合作社，一部分根本没有真正运营，还有一部分运营不久，无法持续便停止运营。其次，为完成培育发展合作社的任务指标，强推成立合作社。硬指标考核激励导向使各镇（区）、各部门争先恐后利用各种资源主动或被动短时间发展了大量没有实际意义的合作社，尽管过时注销了一部分社，但因为人员流动、注销复杂致使“空壳社”遗留较多，处置注销更是困难，还有一人多社等难以注销的情况。

二是已停业的农民合作社主动退出注销的积极性不高。笔者分析原因，有一部分合作社存在债务，注销清算债务处置困难；合作社处置注销还需要支付2000元左右登报挂失等费用，在没有刚性要求前提下，发起人主动处置注销的积极性不高；有的合作社主要发起人死亡，其他成员情况不熟悉、不掌握合作社实际情况；有些合作社发起人较多，注销需要所有发起人到场签字，因一些人外出打工、联系不上等，存在客观困难。

三是部分农民专业合作社虽已停业，但每年依旧参加年报公示，不愿意注销退出。部分合作社发起人对政策还存在观望态度，期望政府下发项目补贴资金，合作社虽然不再运营，但每年仍然雇佣专人进行平台年报公示。

四是农民专业合作社初始登记及日常管理政策不完善。在射阳县，合作社在市场监督管理部门进行初始登记后，除土地股份合作社在镇（区）农经部门备案外，其余农民合作社在所在镇（区）包括省属农（盐）场备案。但大部分合作社没有进行备案，致使部分镇（区）和农（盐）场不掌握区域内农民合作社申报登记情况，属地管理和风险管控更是无从谈起。

二、对“空壳社”处置建议

笔者认为，本着先易后难、化繁就简、积极稳妥、促进发展原则和理念来应对农民合作社面临的现实问题。

一是及时清理有意愿退出的专业合作社。射阳县市场监督管理局指导登记注册未运营的农民专业合作社登陆国家企业信用信息公示系统（江苏）开展网上申请公示处置注销工作，这种农民专业合作社，没有实际运行，不需要走税务相关程序，处置注销相对简单。

二是解放思想，主动作为，相关职能部门积极动员“空壳社”、停止营业社依法依规退出。各镇（区）充分发挥属地优势，深入宣传动员，讲清政策，对年报公示不按规定及时公示申报的，将给予撤销，进入异常名录，对个人征信将会产生不良影响，对主要发起人死亡的农民专业合作社，在法律的框架内勇于担当，主动作为，简化程序，逐级申报，集中会办，切实打通处置注销程序上的障碍。

三是相关部门对愿意退出的农民专业合作社协调减免处置相关费用，对正常运营农民专业合作社和不愿意退出依然参加年报的农民专业合作社应加强管理，督查其规范合法正常运营。

四是取消对农民专业合作社年报率和发展数量的指标考核要求。建议上级有关部门下发指导意见，取消对合作社年报率的考核制度，避免为“空壳社”存在提供条件。同时，引导地方政府取消对合作社发展数量的考核要求，尤其要杜绝行政推动行为。

五是简化农民专业合作社注销法人资格的程序。建议将合作社注销纳入到《工商总局关于全面推进企业简易注销登记改革的指导意见》(工商企注字〔2016〕253号)适用范围。鼓励地方市场监管部门开展创新活动，引导基层工商所通过强化与农业指导部门、村“两委”的合作，入村开展现场办公，对确实从未开展过业务的“空壳社”，经村“两委”或村民代表会议证明后，可以在缺少《清算清单》《完税证明》的前提下，允许其简易注销。今后一旦发现存在造假行为，可给予证明人和被证明人同时拉入信用黑名单、若干年内不可再创设新的市场主体的惩罚。

六是加快《农民专业合作社登记管理条例》修订。修订后的《农民专业合作社法》已于2018年7月1日起生效，2019年7月10日国家市场监管总局公布了《农民专业合作社登记管理条例》修订草案征求意见稿，建议与农业部门等合作，进一步完善、细化对合作社注销法人资格的相关规定。