农用地转用补偿及补偿制度改革分析

俞凤华

[摘 要] 农用地流转是为了推进农业生产规模化经营，实现农村土地生产力和农民劳动力的“双解放”。但当前我国农用地流转工作存在一些问题，需要革新农用地转用补偿制度，破解土地供需矛盾，促进经济社会可持续发展。基于此，本文主要分析我国农用地转用补偿存在的主要问题，并对农用地流转补偿制度的改革进行探讨。

[关键词] 农用地;转用补偿;制度改革

[中图分类号] F321.1 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7909（2020）30-47-2

农用地流转是实现农业规模经营的重要途径。我国农地流转市场发展迅速，而且在土地配置方面发挥了较为明显的“公平性”作用。同时，土地流转形式多样，流转范围突破本村集体经济组织的趋势逐渐明显，流转土地的经营主体仍以农户为主，流转土地的非粮化经营问题逐步弱化，流转规范性日益增强。为进一步提升流转土地的使用效率，在鼓励流转、推动流转的同时，更应规范流转，加快农村土地产权制度等各项改革，創造利于土地流转并提高流转土地使用效率的政策环境。但是，当前我国农用地流转工作存在一些问题，如部分农民对土地流转后的就业、养老、医疗等保障有所担忧，不愿主动放弃土地承包使用权等。因此，有必要加强研究农用地专用补偿制度，为产业发展提供帮助[1]。

1 我国农用地转用补偿存在的主要问题

1.1 农用地转用补偿标准不合理

为公共利益建设所使用的土地，一般由政府直接征用后用以改善基础设施条件和社会福利。而用于商业、旅游、房地产等目的的土地，主要以盈利为目的。正常情况下，这两种农用地转用的补偿标准应存在较大差异。但是实际上，不管是出于个人和单位的非公共利益还是公共利益的土地征用，征地补偿标准是相同的，征地范围较为广泛，因此补偿标准就会显得十分不合理，尤其是非公共利益的土地征用补偿标准过低，影响了我国经济社会发展[2]。

1.2 补偿费用分配混乱

众所周知，过去原本属于集体经济组织或者农民的土地转变成为建设用地时，需要给予集体经济组织及农民合理的经济补偿，然而补偿给谁或者补偿数额为多少均需要认真考虑。一般农用地的补偿金获得者是农用地所有者，但是实际上并非如此。一方面，我国农村集体经济组织分为社队、村两个级别，也就是说农用地的使用主体也分为两级，相关法律并未明确规定农用地使用者是社队还是村;另一方面，我国农村实行家庭联产承包责任制，如果过去为农用地改为建设用地，那么给予经济补偿时需要考虑土地承包人补偿问题，这样土地转用补偿就会涉及社队、村及土地承包人，而我国的法律法规对这一问题没有较为清晰的规定，因此补偿费用分配时会出现混乱现象。在农用地转用过程中，农民既没有得到相应的补偿，又失去了土地的经营权，因此无法保障农民的合法权益[3]。

2 我国农用地转用补偿制度改革措施

2.1 不断提高征地补偿标准

1998年，《中华人民共和国土地管理法》将土地补偿费提高到该耕地被征用前3年平均年产值的6～10倍，将安置补助费提高到该耕地被征用前3年平均年产值的4～6倍，最高安置补助费提高到被征用前3年平均年产值的15倍，土地补偿费和安置补助费的最高总和提高到30倍，而且国务院在特殊情况下，可以提高征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。而2019年，《中华人民共和国土地管理法》则将标准修改为区片综合地价，并在原来的土地补偿费、青苗补偿费、附着物补偿费和安置补助费的基础上，增加了农村村民住宅补偿和社会保障费，进一步保障了被征地农民的利益[4，5]。

2.2 不断完善救助体系建设

对于失地农民的权益保护救助，应多途径开展。首先，加强法律宣传，在土地征收范围内张贴征地相关知识的海报，设置律师咨询的服务地点，发挥律师的社会作用。

其次，当失地农民在集体土地征收补偿过程中利益受到损害时，可以由政府牵头，建立由国土、司法、检察、财政、审计、人社、民政和农业等多部门组成的土地征收案件处理工作组，为被征地农民提供完善的咨询及投诉一条龙服务。之后可以将失地农民纳入法律援助的范畴，在合法权益受到侵害时为失地农民提供相关法律咨询和法律援助服务，减少维权成本，体现人文关怀[6]。

再次，应完善行政救助机制，在行政复议期间暂停土地征收程序，以免被征收人的权益受到永久损害。放宽失地农民申请行政复议的有效期限，考虑失地农民的法律知识不丰富，要给予充分的全力维护时间。

最后，完善土地征收方面的法律法规，建立民事诉讼与行政诉讼交融的协调机制，妥善处理政策与法律之间的关系，充分运用协调和解机制。即使被征地农民状告政府的征地行为不属于平等民事主体之间的纠纷，那么可以通过完善的行政诉讼程序，有效地保护与救济因政府的征地行为或者征地补偿安置的不合理或不合法而造成损失的农民。

2.3 不断完善农村集体土地征收补偿制度

首先，应建立土地征收全程性的公告制度。在《征收土地公告办法》中，原国土资源部要求以书面形式公告征收土地方案和征地补偿、安置方案，体现了对于公告制度的重视。在新修订的《中华人民共和国土地管理法》中，增加征地批前公告程序，与原来的征地批后公告程序相结合，形成了体系性的公告程序，但是对于公告的结果与成效没有做任何规定，单纯的程序化执行如果没有成效，那么其存在就没有意义。以后的法律修改中应增加对于公告效果的细化规定，如要求全体被征地农民在公告文件上签字，确保公告程序落在实处[7]。

其次，应建立被征地农民的全程参与机制。在我国的农村集体土地征收补偿实践中，对征收补偿问题能起到实质影响的往往是政府土地管理部门与村委会的谈判，一旦谈判结果确定，实施过程很难更改。选派农民代表全程参与谈判过程，既是对农民利益的维护，发挥失地农民的参与权、监督权，也是阳光政府建设的要求。这一举措可以加深被征地农民对于政策的理解，便于征地工作的推进。

最后，应完善征收监督程序，保障农村集体土地征收补偿公平公正。根据行政法中“法无授权即禁止”的原则，严格明确和限定征地部门的权力，可以建立相应的监督机构，对市、县政府及其国土资源管理部门实施监督。同时，可以建立土地征收部门的终身责任制，强化领导人员、实施人员的责任感，增加犯罪成本，既防止腐败现象的发生，又保护失地农民的权益[8]。

3 结语

向国家征用、向个人征用以及向其他单位征用为农用地的转用的主要形式，转用形式不同，补偿标准也需根据具体情况进行科学合理的调整。只有建立健全土地管理制度，对现有的土地流转补偿进行合理改革，保证土地流转补偿的合理性和公平性，兼顾国家、个人和集体的利益，才能最大限度地确保农民利益不受损。农用地转用补偿问题既同耕地保护有关，也同国民经济的快速发展有直接关系，尤其是在土地资源问题频发的现况下，最关键的是科学、合理、有效地进行农用地转用补偿。鉴于此，国家相关部门需要以最快的速度改革农用地转用补偿制度的，并严格执行新的制度，从而充分确保农用地转用及补偿工作可以顺利高效开展。

参考文献

[1]王小映.论土地征收中的同地同价补偿[J].新视野，2010（1）：24-26.

[2]穆向丽，巩前文.农地征用补偿的制度演进：自46个村观察[J].改革，2010（1）：93-100.

[3]张勇.改革农村土地征收制度 完善增值收益分配机制[J].内蒙古师范大学学报（哲学社会科学版），2012（1）：89-92.

[4]张传新，蔡方杰.农用地产能核算与耕地保护补偿机制构建[J].中国国土资源经济，2011（3）：43-46，56.

[5]王荧，陈豫浩，黄泽民.我国农地权益分配的机理研究[J].东南学术，2014（1）：27-37.

[6]詹水芳，齐峰.上海农村土地管理制度的改革創新[J].科学发展，2014（2）：105-112.

[7]姚艳，张雅婷，胡红梅.城乡一体化视角下的农村土地市场改革路径设计[J].国土资源情报，2019（10）：46-50.

[8]贾艳杰，宋洋，侯巧莲.农地征收补偿与增值收益分配关系探讨[J].天津师范大学学报（社会科学版），2018（6）：75-80.