立案庭职责与功能的历史流变

宋雨潞

摘   要：20世纪90年代，为了缓解“立案难与立案乱”的问题，我国法院系统内设了一种单独受理案件的机构，即立案庭。党的十八届四中全会明确提出对法院的立案制度进行改革，立案审查制向立案登记制的改革方向不仅使得立案庭功能有所扩张，同时将立案庭的存废问题推至风口浪尖。立案庭并非仅肩负审查过滤功能，还具有纠纷化解、案件分流以及诉讼服务等多重功能。近年来立案庭的发展理念趋于弱化其审查过滤和纠纷化解功能，而强化案件分流及诉讼服务功能。伴随立案庭“筛选”功能的削弱，未来对起诉条件的审查会逐渐转移至审判庭完成，仅保留对诉状本身的审查。

关键词：立案庭;立案登记制;起诉条件;诉讼要件

中图分类号：D926         文献标识码：A         doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.06.020

文章编号：1009-6922（2020）06-107-06

公民发生纠纷后，向法院提起诉讼是其寻求救济的最后一条途径，立案则是法院给予当事人司法救济的第一步。为规避立审合一的弊端及保障当事人诉权，遂设立立案庭作为专门机构对当事人的起诉条件进行审查，但过于严苛的审查条件又再次使得法院的进入门槛高阶化。近年来，我国民事诉讼起诉条件及其审查模式饱受垢病，随着起诉条件审查标准及模式的转变进而引发了立案庭之存废问题，使得立案庭无法充分发挥其功能。因此，合理制定我国法院起诉条件审查标准及科学定位立案庭功能问题已迫在眉睫。

一、立案登记制改革引发立案庭之存废问题

在我国尚且施行立案审查制时，由于需要立案庭法官对当事人所提交的诉讼资料进行前置审查，因此，在立案庭设立之初，其配备了大量司法人员，充分发挥着案件的审查过滤功能。2015年立案制度進行重大改革，改革后我国各地法院的立案率也在一定程度有所上升，部分基层法院甚至达到95%以上[1]，使得当事人“立案难”的问题得到了极大缓解。但是，从另一个角度观察到在实施立案登记制之后，审判庭对案件的驳回起诉率大幅度提升，使得立案庭的部分职能被审判庭所替代。由此，立案庭处于尴尬的境地，其职责与功能能否为相应部门所替代？进而引发了对其存废问题的讨论。

张卫平教授在其论文中提及，将来法院的立案工作以期以柜台式的处理模式取代立案庭制度。[2]随着立案登记制度的改革，立案庭法官无需再对当事人所提交的起诉状及起诉条件进行详尽审查，传统的立案审查模式所造成的大量司法资源浪费及诉讼效率低下的情形也能得以大幅减少。既然立案工作只需要从事司法辅助性工作的司法事务人员以及少量法官来处理，人员得以精简，立案庭也就失去其存在的必要。

上述张卫平教授的观点即认为在立案审查制转变为立案登记制后，对立案庭继续存在的问题应持否定观点。但最高人民法院立案登记制改革课题组对此回应道，因案件受理制度改革而推动的立案庭模式及立审分立制度的改革不应过于极端，否则将与中央决定精神产生出入，且是对诉权把握不准[3]。最初，为避免“立审合一”使得法官权力滥用所带来的弊端，各级人民法院开始施行“立审分立”，普遍设立了立案庭，把立案与审判分离，使得“立案难”与“立案乱”在一定程度上得以缓解。[4]司法救济程序的完善就是对当事人诉权的保障。除此之外，立案庭是每一位到法院打官司的老百姓接触法院的第一站，也是方便群众诉讼、接受群众监督、树立法院形象的重要平台，“一站式、全方位、整体化”的综合诉讼服务窗口成为人民法院的“第一窗口”，立案庭肩负着提升法院形象之作用。

因此，我国现行立案庭制度改革应当顺势而为，为了与中国国情相适应及与司法规律相匹配，我们都不应当废除立案庭。如此情形下，我们就应当深入探究我国当初设立立案庭的目的、立案庭在其运行的近三十年里所发挥的功能以及立案审查制度改变后，立案庭审查范围及审查标准的重新界定。

二、立案庭的功能定位

新中国成立后的民事诉讼程序中并不存在现代意义上专门进行立案审查工作的立案庭。当时所推行的是“谁立案谁审理”，从1954年的“人民接待室”再到后来成立的“信访室（科/处）”，均为这一模式的体现。而立案庭是在中国法治进程中，伴随着解决“立案难、立案乱”而专门建构的机构[5]。进入上世纪九十年代，我国法院系统逐渐意识到了立审分立的必要性和意义。立案审判若是合二为一极易造成法官互相争夺案源或相互推卸责任的情形，容易滋长贪污腐败，不利于当事人诉权保护。由此，法院立案庭的功能定位逐步清晰，并在长期实践中得以完善。

（一）审查过滤功能

作为第一审诉讼程序开始的环节或阶段，包括起诉和审查诉状决定是否予以受理的立案程序意味着一种筛选功能，即法院审查一方当事人提出的问题，判断究竟是否将其挡在诉讼“门外”，还是放进“门内”来。2012年我国《民事诉讼法》进行修改，修改后我国立案庭对当事人的起诉依然要依据《民事诉讼法》第119条、第124条以及有关法律和司法解释关于案件是否受理的规定进行审查。立案登记制改革后存在的一个误区在于立案受理时无需再对案件的实质条件进行审查而可以直接受理案件，然而事实上并非如此。立案登记仅仅是指立案庭接收当事人起诉状的事实行为，而非案件登记即受理。因而，立案登记制改革后从本质上而言与立案审查制并无太大差异，仍需由立案庭法官对起诉条件加以审查，符合立案标准时当场立案;若是欠缺相关诉讼资料的，立案庭法官应当告知当事人及时补正;若是起诉不合法，则应裁定不予受理并说明理由。总而言之，现行的立案登记制只是在起诉与受理之间植入了登记环节，并没有降低起诉的条件，也并非取消审查，其本质仍然是立案受理制。

（二）纠纷化解功能

立案庭设立之初的功能主要在于案件审查功能。随着经济体制转型，近年来我国的民商事案件数量呈逐年上升趋势，加之法官员额制改革似乎进一步加剧了案多人少的司法困境，法院的组织结构及案件管理机制则不能适应案件审判需求，立案庭在此种困境下就显得尤为重要。立案庭在其运转进程中衍生出新功能，多元化的纠纷解决机制与审判机制有效衔接，审判是消解纠纷的有效手段，但不是解决纠纷的唯一方式。因此，进入21世纪后，各地法院基于创新开启了诉前调解程序。并且，立案庭的纠纷化解功能在2012年修订《民事诉讼法》时反映到了新设的立法条文之中，即第122条关于“先行调解”的规定，法院对于当事人提起的民事诉讼，能适用调解程序的，可以先行调解;但当事人不同意或不适宜调解的适用审判程序。除此之外，这种诉前调解机制应做广义理解，不只限于立案庭对当事人双方争议进行调解，其也可以在征得当事人同意后开展委派调解等。以西安市莲湖区人民法院为例，2018年以来，其立案庭与多家诉前调解机构合作，通过委托调解、特邀调解等方式，诉前化解各类纠纷983件，对557件人民调解协议进行了司法确认，自觉履行率达96.4%，足以见得立案庭的纠纷化解功能颇见成效[6]。部分法院对群体性集团诉讼案件大胆使用示范诉讼，为快速稳妥化解纠纷，立案庭采用“示范诉讼”的方式，引导当事人自行协商选定一人先行提起诉讼，并及时联系被告到庭进行调解，最终促使已立案的多件案件调解结案。

（三）案件分流功能

近年来，我国法治改革积极提倡案件繁简分流。总体来说，以案件受理前的分流与受理后的分流来讨论较为简便。

案件立案受理前繁简分流的典型做法为，法院收到一方当事人提出的诉状尚未受理时，如认为可行就尽快通过电话等简便方式联系另一方当事人，询问是否可接受调解。要是双方当事人都对法院的建议表示同意，法院即可安排调解的时间和地点。调解可在法院内或对于当事人双方都方便的地点举行，调解的主体可以是法院的审判人员，也可以由法院委托的外部调解组织或个人进行。[7]近年来各地法院也在积极实践，对于不适宜人民法院立案解决的案件，及时向外分流，逐渐完善诉讼分流和衔接机制。

案件受理后的分流主要是通过分案机制进行。[8]219《民事诉讼法》第133条第一项规定，如果法院发现当事人另一方对起诉并无争议且案件符合相应条件，可以把已经受理案件转入督促程序。此外，同样作为“分流”的一种表现，对于某些标的金额不大、双方争议较小、案情也很简单的纠纷，不少法院在立案阶段采取了“速裁”方式进行快速便捷的处理。

（四）诉讼服务功能

法院作为一种公共服务机构，“司法公正”及“司法为民”是其设立宗旨。历经三十年的发展，立案庭的功能也有所完善，不再单纯地局限于设立之初的立案审查功能，也逐渐向为公众提供优质、便民的服务、促进当事人诉权的实现等方面过渡。[9]鉴于此，近年来全国各级法院也逐渐将立案大厅升级改造为诉讼服务中心，促进诉讼服务从后台到前台、从分散到集中、从人工到智能，为人民群众提供一站式服务。

1.从后台到前台。长期以来，审判庭负责疑难复杂案件等精细化审判工作，立案庭负责传统的立案受理的工作，因而忽视了立案庭的重要性。在立案庭向诉讼服务中心转型的过程中，前台服务与后台审判均衡发展，逐渐将服务性、辅助性、事务性工作并肩处理。在各方的共同努力下，逐渐形成了中国法院的一大特色，以服务促审判、以审判强服务，诉讼服务与审判工作并重。

2.从分散到集中。在法院的发展历程中，曾经出现过各部门相互争夺资源、相互推卸责任的情形，这是由于各部门过于分散导致的。因而，近年来诉讼服务中心集约化建设在各级各地法院被提上议程，将诉讼资料扫描和鉴定评估的整体工作整合于诉讼服务中心。过去诉讼资料扫描工作主要在案件审理后由书记员统一扫描归档，如果诉讼程序整体进程较长，极易导致资料丢失。因而，在立案庭接收当事人诉讼资料后即纳入扫描范畴，确保流转留痕。除此之外，过去鉴定机构的选定由审判法官組织进行，这无疑减缓了鉴定进程，降低了办案效率，将委托鉴定、检验等工作交于诉讼服务中心完成得以改善，促进诉讼服务从分散到集中发展。

3.从人工到智能。《人民法院信息化建设五年发展规划（2019—2023）》等文件明确规定：“要准确把握信息化建设成果现状，加强信息系统集成和总体设计，打通信息孤岛和数据壁垒，补齐智能化服务短板，加快推进智慧法院实验室建设。要大力提高诉讼服务信息化、智能化水平，以构建现代化诉讼服务体系建设为目标，全面推进一站式多元解纷机制和一站式诉讼服务中心建设，推动诉讼服务线上线下功能互补、有机结合。”智慧法院的运行提升了诉讼服务质量和诉讼效率，智慧平台的广泛适用使得跨域立案得以完善发展，民众能“在家门口”立案，减少了人工操作的繁杂程序和时间。司法改革和智慧法院作为人民法院审判体系和审判能力现代化的“车之两轮，鸟之双翼”，有力提升了审判质效。

三、我国立案庭审查模式改革之思忖

（一）诉讼行为的类型

起诉敲开了诉讼的大门，而立案庭则是老百姓进入法院进行诉讼活动的第一窗口。基于当事人与法院在诉讼中评估视角的差异，诉讼行为可分为取效行为和与效行为。[10]取效行为要求法院作出某种行为，向当事人作出判决并提供信息进行解释说明，即是一种让法院围绕以判决为中心而展开某种行为的要求;相反，与效行为是指在诉讼程序中甚至在诉讼之外直接产生某种诉讼效果的当事人的行为。综上所述，当当事人的起诉行为及法官对其行为作出相应评估之后才符合取效性诉讼行为的起诉条件。

立案庭作为专门的立案受理机构，其大部分工作即在于审查案件的起诉条件和处理相应问题，而案件提交法院后立案庭对起诉条件的审查范围和顺序又是怎样的呢？在诉作为一种取效行为的大陆法系国家和地区，法官对诉的评价遵循相应阶段依次递进的规律，即分为成立、合法、有理三个阶段。进而，法官分别以起诉条件、诉讼要件和本案要件分别作为三阶段的评估对象。但是，上述三项要件的区分在我国大陆地区司法实践中并未进行深入探讨，且立案庭法官在实务操作中基本不对诉讼要件和本案要件的概念进行讨论。

（二）诉讼要件的审查模式及审查范围之重新界定

目前，诉讼要件的前置审查模式与后置审查模式是大陆法系国家和地区存在的两种审查观点。我国澳门地区即是采用前置审查模式的典型代表。该模式是指对诉状的接收及对诉讼要件的审查都先于审判阶段，待诉讼要件符合标准时，案件才能进入审判程序。而在大陆法系国家和地区中作为主流模式的后置审查模式恰恰与之相反。在后置审查模式中，接收诉状的部门仅仅发挥接收当事人所提交诉状的作用，不会对诉讼要件进行实质审查，更不会作出不予受理驳回起诉的裁决，而是待进入审理阶段后由审判法官对要件进行审查。[9]220

同大部分国家及地区的审查模式相比，我国的立案审查模式较为特殊。尽管我国也采取对于起诉受理审查的前置模式（实际上我国大陆法院实行的是双重审查模式，对起诉条件的审查不仅限于立案庭，法官在审判阶段发现案件不符合起诉条件的情形也应当驳回起诉），但是我国当年设置专门对当事人起诉进行审查的立案庭，既非是基于对诉讼要件效力的高度重视，也非是基于对判决和程序安定性的维护，更主要在于解决“立案难”和“立案乱”这一现实的功利性考虑。[9]226因此，我国的立案程序具有原发性。

在司法实践中，曾经出现过这样的问题，当事人向法院立案庭提交诉状后，立案庭处于消极状态，既不作出受理与否的裁定，也不出具书面意见。这不仅会损害当事人的诉权利益，而且会影响民众对司法的信任与尊重。因此，早在2015年立案登记制度改革之时，就有学者提出采用大陆法系国家的主流模式，即实施登记立案制度，一律接收当事人所提交的诉状。至于当事人递交诉状所记载的事项是否符合标准，立案机构在所不问而由审判法官予以裁决。[11]但是，在严格区分立案登记制与登记立案是两个不同概念的情形下，对于当事人递交的诉状一揽子立案的行为又显得过于绝对。我们需要明了的是无论制度如何转变，其设立初衷均在于高效便民。如果施行登记立案制度使得立案庭法官不对当事人诉状加以审查，可能造成案件数量激增，加之当前法官员额制改革，会使得法院法官苦不堪言，反而降低办案效率，不利于保护原告诉权。[14]因此，我国设立立案庭存在其正当性，且对起诉条件进行前置审查的做法也并无不可。那与我国立案审查制度亲缘性较近的大陆法系的一些制度经验就值得我们借鉴。

我国大陆地区设立专门立案机构来对起诉条件进行审查的做法更接近于以我国澳门地区为代表的预先审查的模式。但是，大陆地区法院对起诉条件的审查主要还是围绕《民事诉讼法》第119条和第124条进行的，使得对当事人是否适格、是否属于本法院管辖等本应当在审判过程中加以审查的实体问题在诉讼程序尚未开始即进行判断。相较而言，澳门地区则为相对审查模式，其更为侧重于程序性问题的审查而非实体内容。[12]61

基于此，在继续保留立案庭的前提下，未来其审查内容进行调整和改革的方向是如何的呢？日本通说认为，原告之诉是否满足诉讼要件或者请求是否有理由属于实质性判断，应由审判庭以判决方式加以判断。[15]882鉴于此，我国立案审查必须降低立案庭法官职权介入的程度，其主要任务理应在于诉状审查以及是否缴纳诉讼费用，并且现在立案庭也负责诉状送达，从而将诉讼要件的审查时间后置于庭审过程。因此在这样的改革方式之下，必须将我国《民事诉讼法》第119条中涉及案件诉讼要件的部分（例如：当事人适格等）分离至庭审阶段进行审查。在对立案庭的审查模式进行重新定位后，继续保留了法院系统“立审分离”的构造模式，立案庭也仍然保留了审查过滤功能，但也主要限于诉状的形式审查。也有学者持反对观点，认为诉状审查并非只是补正命令和诉状驳回命令的前提，它对尽早地把握纠纷和整理主要争点等诉讼前准备均大有裨益，进而则有助于充实审理。实务中，诉状审查在一定程度上也提供了行使早期释明权的机会。因此，审查对象不限于必要记载事项等形式事项，还包括更详细和实质的内容，比如该案件的争点与事实、事实与证据的对应关系，以及与争点有关的书证的提出程度等。[15]887对于未来我国立案庭改革及立案制度改革的具体走向如何，需要与司法改革整体进展相匹配，与其它制度改革相辅相成。并且，也要符合我国近年来所提倡的“弱化立案庭审查过滤和纠纷化解功能，强化其案件分流和诉讼服务功能”的理念。

四、立案庭未来发展方向

（一）加强立案庭释明工作

通常情况下尤其是当事人未选聘律师时，其在诉讼中所遭受的不平等对待很大程度上是基于对诉讼和法律认知的欠缺。此时便需要立案庭法官介入，为当事人提供适当的立案释明和指导[16]，可以在一定程度上缓解当事人因缺乏专业知识所造成的不平等现象。换而言之，为了方便当事人可以更加客观、充分地了解其诉讼行为所带来的后果，并且选择有利于自身的救济措施，立案庭可以就各项司法救助与非诉讼补救途径对当事人加以释明，进而实现立案登记制设立的宗旨。

（二）强化诉讼服务体系建设

努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，这种公平正义应当是贯穿诉讼活动始终的。持续加大诉讼服务中心建设力度，方便当事人及时行使诉权，既是立案审查制向立案登记制稳步过渡的重要保障，也是立案庭改革的出发点和最终目标。具体来说，要统一相关诉讼服务标准，在线诉讼服务平台与线下诉讼服务大厅要并重发展，且注重立案人员业务素质提升，特别是全面加强网上预约立案、送达、公告和申訴等智慧法院建设，有效拓展司法为民的深度和广度。简而言之，应为当事人提供快速、便捷、多元化的诉讼服务，以充分保障其合法权益。在此次新冠肺炎疫情特殊时期，网络诉讼服务得以体现其重要性。

（三）积极推动跨域立案服务

改革开放以来，我国的人员流动加剧，传统的管辖权理论在一定程度上受到冲击，为此我国司法系统积极寻求变革措施。近年来我国各级法院积极推动跨域立案服务工作，将管辖法院的部分管辖权外移至非管辖法院。[17]当前情形下，人民法院的立案审查分为形式审查与实质审查，接受诉状的法院对起诉材料按照《民事诉讼法》119、120、121条的内容进行审查，当当事人的起诉条件不符合其中任何一项时，即裁定不予受理或驳回起诉。这种做法难免会加重当事人的负担，且不符合中央“高效便民”的要求。因此可以适当加大对管辖权限定的变通，各级各地法院可以在立案服务大厅增设跨域立案窗口，当当事人所提交的材料符合起诉条件时即立案受理，并通过网络平台使有管辖权的法院及时知晓案件的推进情况，最后由接受材料的法院将案件材料送达至有管辖权的法院，由有管辖权的法院开启后续审判工作。在疫情防控期间，这一制度理念是值得肯定的。

（四）推动各部门衔接配合

立案庭在整个诉讼活动中发挥着承上启下的作用，其工作战线贯穿整个诉讼活动，前至当事人的诉讼服务工作，后至参与执行辅助工作，因此需要配备大量工作人员。但人员众多易造成任务分工交叉混乱的现象，反而使得各部门衔接脱轨且工作效率有所下降。未来立案庭引入多方力量，构建多方参与、有机衔接、优势互补的多元诉讼服务体系是大趋势，以充分发挥其案件分流功能。因为立案庭法官承担的工作是零散而非系统的审判工作，导致其还会面临一部分行政工作，这对于立案庭法官专业化显然是一个障碍。在司法改革背景下，未来人员的分类管理、立案庭法官的专业化发展也是大势所趋。

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责任编辑：秦利民