建立健全政策性农业信贷融资担保体系的探索与思考

李欲晓

摘要：发展政策性农业信贷担保，对推动“三农”发展具有十分重要的意义。本文对四川农担的创新实践的系统分析，重点聚焦体系发展的现实问题和路径思考，以期为省级农担公司可续发展及推动国家政策性农业融资担保体系不断完善提供价值参考。

关键词：政策性 农业 信贷担保

农业是国民经济的基础，农村金融是农业发展的血液。2013年12月23日，习近平总书记在中央农村工作会议上的讲话中指出：“农村金融仍是老大难问题，解决这个问题关键是要在体制机制顶层设计上下功夫，鼓励开展农民合作金融试点，建立适合农业农村特点的金融体系。”正是打开了政策性农业信贷融资担保体系的建设序幕。四川省农业融资担保有限公司（以下简称“四川农担”）正是在这一政策契机下成立的，历经4年发展，公司业务初具规模、体系不断成熟，其发展思路和创新举措较其他地方都有较为明显的共性和个性特征。

一、四川省农业信贷担保体系建设的创新探索

（一）四川涉农融资行业发展现状

四川省一直以来都是农业大省。但受地形地势制约，导致其农业发展存在先天不足，农业生产经营表现出“高风险、低收益”特征，进而引致农村金融供给严重不足，而涉农融资行业的发展则更相较于全国滞后，银行融资供给乏力和商业性融资担保生境恶化等问题尤为凸显。

1.涉农融资贷款供给乏力。有关调查数据显示（《农村普惠金融发展的调查与思考》），尽管普惠金融在我国已经历了十余年的发展，但就近年来看，全省农户贷款覆盖率极差仍然较大，规模化经营主体融资需求满足率较低，尤其是在农村地区，小微企业融资可得性都不强，经济发展水平越低的地区表现更为突出。此外，从融资的成本来看，小微企业贷款利率水平普遍较基准利率上浮35%以上，经济发展水平越低的地区（例如少数民族地区），涉农小微企业贷款利率普遍在基准利率基础上上浮90%左右。

2.商业性融资担保生境恶化。据了解，截至2019年末，全省保有的融资担保法人机构314家，实收资本591亿元，平均实收资本1.88亿元，全口径的公司资产总额共计826.18亿元，其中，净资产合计652.34亿元，全口径的融资担保放大倍数3.03倍，累计担保代偿金额逾38.99亿元，融资担保代偿率5.23%。其中，农业融资担保公司法人机构共61家，注册资本共计88.72亿元，实收资本共计104.38亿元，平均实收资本1.71亿元。而相较于2014年全国性担保行业风险爆发前，当前全省涉农融资担保公司已经所剩无几，担保业务总量占比也持续走低。以2016年的统计来看，全省涉农贷款担保在保余额占所有融资担保余额的16.56%。此外，由于农业生产经营的高风险特性，当前银行业金融机构对担保公司的準入审批非常严格，近年来几乎没有明显新增能准入提供服务的担保机构，极大制约了四川省涉农担保行业的发展。

（二）四川农担发展情况

四川农担自2015年成立以来，以全力推动省域优势特色农业产业全产业链融合发展为核心，结合国家政策性农业融资担保体系建立的政策导向，成为省内唯一一家由省财政全额出资的担保政策性担保机构以来，通过四年发展，探索形成了一套较为完善的发展路径。

1.建立“两会一层”的组织架构。围绕现代企业管理理论，公司建立了相对完善的法人治理机制、议事规则、决策程序等，形成一体化组织架构，保持治理的有效性。公司管理和决策层体系总体按照“两会一层”的基本格局进行建设，即出资人行使股东大会职权，分别设立董事会、监事会，董事会下设总经理；围绕专业化要求，设立风险控制委员会、担保项目评审委员会和资产处置委员会等，作为业务决策体系；按照规范化要求，分别设立办公室、业务发展部、风险控制部、保后事务部、计划财务部、人力资源部、战略合作部、审计稽核部等职能机构。各个层系建立起明确的权责隶属关系，共同维护公司的良性可持续发展。

2.健全“1+N”制度体系。自成立以来，四川农担始终将制度建设作为重要前提，不断健全各类制度规程，包括战略决策、计划控制、组织领导、运营协调等。到目前为止，基本形成了“1+N”的制度体系，即：以1个《担保业务管理办法》为纲，对公司业务开展的基本原则、政策要求、合作管理、业务模式、产品体系、担保流程、审批方式、风险控制等进行全流程控制；在此基础上，再围绕纲领性办法分别细化环节性业务工作管理办法，其中，包括《业务实施细则》《项目评审管理办法》《保后管理办法》《法务审查管理办法》等。“1+N”制度体系是公司经过长时间的探索总结形成了经验成果，为担保业务的依法合规开展奠定了坚实的制度保障支撑。

3.实施“错位审查”运营机制。针对公司业务范围广、服务半径大、体系网点少、专业人员少、服务对象多等特点和约束，公司围绕“低门槛、广覆盖、高效率、好口碑”的服务宗旨进行不断创新，决定彻底摒弃传统市场化担保公司的业务模式，充分发挥合作对象（主要是银行业金融机构）和公司自身的比较优势，按照错位把关、互相约束的思路进行事前、事中、事后控制。其中，合作对象侧重对客户进行征信和生产经营性尽责调查，公司侧重对客户的政策性要求尽责调查，在共同约定客户准入标准的前提下，推动业务运营。

4.探索项目风险识别体系。结合业务特点和运营机制，通过对经营主体融资需求情况和融资条件调研分析，以新型农业经营主体金融风险特点为出发点，从众多影响融资担保授信的共性因素中提炼出共性因素，建立起“5+3+2”担保项目准入标准体系。“5+3+2”准入标准体系重点侧重政策合规性，尤其注重对主体经营内容、社会信誉、合法合规等方面的合规性要求，对不符合其中任一要求的实行一票否决。同时，在“5+3+2”准入标准体系的基础上，再进行各项内容的指标具体化，形成项目质量综合评价体系—《项目评分表》，两者共同构成项目风险识别体系。

5.强化“多维缓释”的风险防控措施。对符合入围标准的项目从四个维度实施风险缓释措施。其一，建立反担保约束。以对申请担保主体的资源创新组合为基础，通过设立追加连带责任人、抵质押物及设立协议抵押等方式建立相对可靠的第二还款关系，增加主体违约成本，避免恶意逃债；其二，实行风险多元分担。首先，以“银担”比例分险为基础，其次，建立政担、企担、担担等合作机制进行风险二次分担，再次，通过与国家农担联盟、国家融担基金、省再担保等合作进行风险三次分担，此外，申请省财政奖补等措施实现风险补偿（见表1）；其三，实施保后检查，定期对客户进行保后检查，加强与客户沟通，了解客户生产经营情况，重点了解分期到期和到期客户偿还能力和还款意愿，并形成“正常、预警、风险”分类管理机制；其四，建立追偿机制，公司成立专门资产处置部，采取多种方式进行债权追偿处置，提高不良资产的回收率，降低并减少资产损失。

（三）成效与问题

经历了4年余的发展，四川农担已经基本完成了公司制度机制的建立健全，主营业务初具规模，产品体系不断完善。截至2020年3月底，四川农担累计已经为近4万余户新型农业经营主体提供逾150亿元的贷款担保服务，业务覆盖全省的21个市（州）176个县市区，为助推全省“10+3”农业产业体系的发展作出了明显贡献。

对比全国来看，四川农担在初期阶段探索出了一条较为完善的发展路径。但由于其成立时间不长，还未经历一个完整的发展周期，其风险管控效果还无法得到准确验证。不过，仅就目前情况来看，还是体现了一些制约公司健康可持续发展的矛盾与潜在性风险，甚至已经显现风险苗头，主要表现为：业务目标脱离客观实际的风险，公司简单按资本金倍增方式确定年度业务目标计划，而现有体系建设、人员配置、财力保障等条件远远不足，这极大可能导致欲速则不达的严重后果；业务量和质发展不平衡的风险，受涉农经营的标准化较低、抗风险能力较差、规范化运营不足等行业特征影响，涉农担保业务面临“质”和“量”的不平衡、不匹配，极大可能造成业务风险积压；资产保全技术手段缺乏的风险，随着担保业务量的快速增长，项目代偿也必然有所增加，但从现有的人力资源和技术支撑条件来看，项目保后跟踪管理、风险预警、代偿追偿、诉讼保全等资产保全措施的实施面临诸多困难，很难确保综合代偿率维持在相对合理稳定的水平。这些风险体现，事实上也反映了政策性农业信贷担保体系面临的个性和共性问题。

二、政策性农业信贷融资担保体系建设的价值经验

在全国政策性农业信贷融资担保体系建设的总体局势下，四川探索尽管其仍然面临一些问题，但更多的是为全国农担体系建设完善提供了价值经验。

（一）要牢牢把握战略性思维是第一要义

公司战略统领公司未来发展方向，是企业顶层设计的前提，其具有指导性、长远性、系统性、全局性、风险性、竞争性的特征，理论界围绕战略转型、战略调整和战略演变对战略进行了系统性研究，包括战略弹性、战略变革和战略柔性等，这些理论为公司不同阶段的健康可持续发展提供了方向和路径。政策性农业信贷融资担保有别于一般的市场化融资担保，其社会普惠属性要远远高于经济属性，这就决定了其必须具备明晰、稳定、统一、持久的发展战略。四川农担成立后，首先树立起以践行“贴农、助农、惠农”为使命担当的战略性思维，并在全体上下迅速达成思想上的高度一致，成为公司发展的唯一准绳，这就决定了公司在未来发展中不走封闭僵化的老路，也不走离农脱农的歧路。

（二）要始终遵循政府市场交互的基本逻辑

担保是金融服务的衍生品，融资和担保具有天然的从属性，无法避免资本逐利的客观规律。但另一方面，政策性融资担保在这种天然属性上，还具有更强的政策属性，即必须实现最大程度上的让利，而且是一种主动性的让利行为。四川农担在发展业务的过程中，做到了这两种属性的始终兼顾。一方面，尊重金融资本逐利的市场规律，以较为合理的利率水平确保银行放贷积极性；另一方面，从“三农”基本特点和国家宏观战略导向出发，充分运用财政资金后盾、政府公信力等资源，围绕“政担银企户”为核心的多方联动机制，运用优势互补和多元分险的方式，实现对涉农贷款主体的融资扶持，降低其获贷门槛和成本，最终，实现了资本获利、农民获收、农业获益。

（三）要时刻坚持辩证认识和统筹管理

担保经营的本质是风险，没有量的质是没有基础根基的质，没有质的量是没有持续生命力的量，担保公司发展的关键问题就是如何解决“质”和“量”的辩证关系。对此，四川农担创新开发了阶段性的专项业务，包括批量型集合担保业务和单笔型担保业务，重点围绕分险方式、分险比例等的不断调适，走出了一条“优先上量→质量兼顾→提质增效”的业务发展路径。而对于发展的具体部署，诚如是凡举大事者，必先谋定而后动。四川农担经过全面深入分析公司内、外环境状况，进行了资源要素配置的优化部署，分别就阶段性的业务发展导向，对内着力开展组织架构、人力资本、财务管理、部门团队和规章等基础性建设工作，对外着力对担保服务对象、合作渠道、区域经济、产业特色、风险化解等的研究工作，始终堅持以外部需求验证内部建设、以内部优化适应外部需求进行互动协调，最终实现了效率和质量的统筹兼顾。

（四）要面向未来发展的趋势不断创新

无论是从政策性农业融资担保体系建设的时代契机，还是从新型农业融资担保公司的资源禀赋来看，传统市场化担保机构和运营机制都不再与当前农业普惠金融的需求相适应，转变理念和方式才是可持续发展的核心竞争力。应积极改善农村金融生态环境，以新型农业经营主体需求为导向配置信贷资金，加快推进创新，充分发挥开发性金融支持和促进现代农业转型的功能。四川农担从实际出发，在准确认识服务对象数量庞大、需求旺盛、分布广泛等现实基础上，合理规避自身存在起步晚、网点少、人力资源有限、专业能力不足等短板，进行六大创新转变，即：服务范围由点对点向点对面的转变，服务对象由龙头企业向新型经营主体转变；准入门槛由片面注重抵押向信用为主抵押为辅转变；担保费用由市场定价向普惠定价转变；分险模式由单一承担向多方共担转变；作业方式独立尽调向错位审查转变。这些转变是政策性农担健康可持续发展的重要保障。

（五）要科学协调目标导向和工作底线

一方面，要始终聚焦发展目标，着力弄清楚三个基本问题：我是谁（who）？干什么（what）？怎么干（how）？在庞大的金融体系中，农担是的一个新生的、专注于“三农”融资服务的政策性金融机构，其政策性定位决定了其必须承担扶小扶微、上通渠道、下控成本的功能实现。另一方面，农业具有天然的弱质性，产业门类复杂多样、地域环境千差万别、市场形势瞬息变化，而风险管理和控制又是融资性担保公司的生命线，要时刻兜牢风险防控的底线。四川农担在实践中，既不大包大揽，又不趋利避害，在实践中不断探索政策担当和风险底线的平衡点，努力实现业务效率和业务风险的常态化平衡。

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（作者单位：四川省农业信贷担保有限公司）

责任编辑：凌玉