粤港澳大湾区创新体系建设现状和问题研究

张昕嫱 王海龙 曹茜芮 朱杰

推进粤港澳大湾区建设，是新时代推动形成全面开放新格局的新举措，也是推动“一国两制”事业发展的新实践。2019年2月18日，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》。按照规划纲要，粤港澳大湾区要建成国际科技创新中心、“一带一路”建设的重要支撑、内地与港澳深度合作示范区。粤港澳大湾区经济实力雄厚，创新主体高度集聚，产业体系配套完备，环境开放包容，具备了打造创新生态系统的现实基础。研究粤港澳大湾区创新体系建设，对于提升创新水平具有重要意义。

粤港澳大湾区是我国经济实力最强、开放程度最高、创新最活跃、营商环境最优越的区域之一，科技创新的全球影响力和贡献度不断提升，在重大科技基础设施、科教研发、科技成果、高端人才、现代产业、创新合作等方面积累了独特的优势。本研究分析了粤港澳大湾区创新体系建设的现状，与世界级湾区相比，存在的问题短板，并提出了健全完善创新体系的思路和建议。

粤港澳大湾区创新体系

建设现状分析

（一）粤港澳大湾区高新技术产业占比高，规模保持全国领先。2018年，粤港澳大湾区经济总量突破10.8万亿元，约占全国的1/8，经济发展水平全国领先，产业体系相对完备，集聚发展态势明显，经济互补性强。香港、澳门在科技服务、教育、金融等领域水平领先，广东省9个城市已形成先进制造业和现代服务业为主体的产业结构，其中新一代移动通信设备、新型平板显示、软件、半导体照明、生物、节能环保、新材料等领域已发展成为千亿元的战略性新兴产业集群。2019年，广东省9个城市战略性新兴产业上市公司数量达到250家，其中新一代信息技术企业占总数的51%。2018年，粤港澳大湾区国家高新技术企业达4.3万家，占全国32.2%， 其中，深圳国家高新技术企业高达1.44万家，位居全国城市第二，成为粤港澳大湾区高新技术企业高地。全国高新区排名中，7家位于全国前 1/3，其中深圳、广州高新区分列全国第2和第9位，高新技术产业占比高，为粤港澳大湾区创新体系建设奠定了良好基础。

（二）粤港澳大湾区企业创新主体地位显著，创新成果产业化程度高。粤港澳大湾区将市场需求和产业化应用作为创新导向，科技成果更多来自企业创新。截至2019年3月，广东4万多家规模以上工业企业中，设立研发机构的已达35%，全国占比高达27%。其中，深圳的6家国家重点实验室有5家建在企业，分别是华为、中兴、华大基因、光启和中广核。民营企业对市场反应最快、最灵活，其研发成果产业化速度也最快。如，华为2018年研发投入113.34亿欧元，居全球第五。根据欧洲专利局《2018年度报告》，华为的专利申请量位于第2位，OPPO专利申请量为523件，排名第39位，已超过排名第50位的苹果公司。粤港澳大湾区大规模的科技投入推动了创新成果的大量涌现，PCT国际专利申请量约占全国一半，每年发明专利申请量和授权量均位列全国第一梯队，区域创新综合能力排名保持全国第一。

（三）粤港澳大湾区本土型创新型企业多，孕育了一批国际创新型企业。粤港澳大湾区拥有华为、大疆、腾讯等一批土生土长的创新型企业，在大湾区实现了从小到大、从创意到产业的快速成长，如大疆从2006年成立至今，仅用了12年，就成长为一个年销售收入180亿元大企业，以及华为、腾讯等一批互联网、通信等新一代信息技术企业在大湾区茁壮成长。2016年规模以上工业企业研发经费内部支出总额1676.7亿元，居全国第一。拥有19家世界500强企业总部以及超过一半的世界500强企业大中华区总部，涌现出华为、腾讯、比亚迪、广汽集团等一批创新龙头企业，涌现出大疆科技、微众银行、奥比中光等20 家独角兽企业。

（四）粤港澳大湾区科研机构与创新载体数量多，重大科技基础设施起点高。粤港澳大湾区科技创新基地和平台建设具有较好基础。拥有各类高等院校172所，占全国总数的6%，总量居全国首位;其中，珠三角地区121所，香港39所，澳门12所。在2019年QS世界大学排名中，湾区有4所高校进入世界百强，其中3所进入世界50强。粤港澳大湾区高校占全国进入全球ESI学科排名前1%的学科数约130个，其中珠三角49个，香港约80个。拥有国家重点实验室、工程实验室、企业技术中心等各类国家级创新平台超过200家，部署建设省级创新平台近3000家。粤港澳大湾区重大科技基础设施科学水平瞄准国际一流。“天河二号”主机运算速度连续4年位居全球超级计算机500强排行榜第一位;国家基因库是我国唯一、全球第四个国际级基因库;散裂中子源是我国当前运行投资额最大的重大科技基础设施，设备国产化率超过90%。

（五）粤港澳大湾区体制机制持续创新，与国际接轨程度不断提升。粤港澳大湾区瞄准了新领域和新机制，不但获得了高速发展、积累了后发优势，也取得了科技创新体制机制创新的经验。2019年1号文出台“科创12条”，着力构建更加灵活高效的粤港澳科技合作机制，提出了一系列具有改革性、开放性和普惠性的政策措施。2019年新出台的广东省科创12条进一步从人员管理权、投资决策权和收益权方面激发新型研发机构动力活力。此外，广东省政府主动与香港、澳门特别行政區强化密切协同和沟通，加强政策协调对接，根据粤港澳大湾区建设总体需求，统一编制粤港澳大湾区人才协同发展中长期规划，借鉴港澳地区和国际的先进经验，为粤港澳大湾区提供人才综合信息服务，统筹引领粤港澳大湾区人才工作协同发展。

与世界级大湾区相比

存在问题与短板

粤港澳大湾区创新体系建设国内领先，但是与世界级湾区相比，仍存在较大差距。从发展阶段来看，纽约湾区、东京湾区、旧金山湾区三大世界级湾区已处于创新引领发展阶段，而粤港澳大湾区创新发展仍存在不充分、不均衡的问题，主要问题与短板包含以下几个方面。

（一）原始创新不足：缺乏原始创新导致难以产生对现有产业的颠覆性技术。与世界级湾区相比，粤港澳大湾区原始创新能力不足，发明专利数仅为旧金山湾区的1/5左右。从原始创新能力来看，虽然拥有完备的产业链条和雄厚的制造业基础，但基础研究和技术源头供给不足，缺乏原始创新，就难以形成具有颠覆性的产业变革。粤港澳大湾区重大科技基础设施存在整体性、协同性不高的问题。从国内外的发展经验来看，美国以国家实验室作为多学科交叉的前沿基础研究源头，硅谷的直线加速中心国家实验室，拥有直线高能电子加速器、正负电子加速环、同步辐射光源、正负电子对撞机与直线对撞机等10余个大科学装置。而粤港澳大湾区范围内，重大科技基础设施数量较少，没有形成集聚区，缺少长远的学科发展规划，设施在空间、学科布局上关联度不强，设施与设施之间缺乏合作，协同效应有待加强。

（二）工业基础能力不足：大湾区工业基础能力与世界级科技创新中心存在差距。关键核心技术受制于人的局面尚未改变。这导致整个制造业大而不强，整体仍处于全球产业价值链的中低端。粤港澳大湾区高新技术产品技术水平达到世界水平的仅占20%，拥有自主核心技术的制造业企业不足10%，“卡脖子”问题没有解决。在粤港澳区域内，香港拥有多所高水平大学，基础研究实力较强，相关的人才储备较为丰富，但本地基本没有制造业，基础研究和产业化应用脱节;广东是工业大省，拥有完备的产业链条和雄厚的制造业基础，但基础研究和技术源头供给不足。虽然粤港澳大湾区意识到提升工业基础能力的重要性，合力开展一系列工业基础能力提升项目，但是由于项目技术难度大、系统复杂性高、时间周期较长，目前成效还不明显。

（三）创新载体水平不足：一流大学和科研院所在规模和水平上仍有待提升。一流大学是创新系统的核心，也是建设创新型经济的必要条件。与世界一流湾区相比，大湾区高等教育发展水平差距明显。相对庞大的人口规模，高等教育人口占比较低，粤港澳大湾区内虽然香港科研实力相对突出，4所大学进入全球100强，但是整体而言，高校数量特别是高水平高校数量偏少，质量上仍有所欠缺。广东省9个城市缺乏世界一流的研究型大学，教育不平衡不充分的问题比较突出。迫切需要加强粤港澳大湾区教育协同发展，全面推动大湾区合作办学、合作创新、合作育人，推动产学研合作，扩大人才培育的“涵养池”。

（四）跨区域统筹协调不足：创新要素自由流动仍面临较大难度。与其他城市群相比，粤港澳大湾区最大的特点是由粤港澳三方合作共建，最基本的前提是破解创新要素自由流动的体制机制障碍。近年来，三地在体制机制合作上开展了一些先行先试探索，但人员、资金、技术、设备、信息、数据、样品等创新要素跨境自由流动仍存在不少障碍。如，港澳专业人才来粤工作时间和所得税税率差等制度约束普遍存在，企业科创人才在内地或香港缴税后实际收入可相差 30%～50%，众多港澳人才不愿意在内地年工作时间超过183天，以避免按内地标准缴纳个税。虽然2019年6月出台了《关于贯彻落实粤港澳大湾区个人所得税优惠政策的通知》，按15%的税负差额补贴标准，但落实仍有差距。此外，外籍高层次人才生活上仍有一些政策不便，如外籍人员很难申请到中国各银行的信用卡，货币兑换和汇款额度过低等。

资金流方面，受到外汇管制等限制，粤港澳三地财务制度无法衔接，科研经费跨境流转不畅;研发设备出入境关税较重，通关手续繁琐，导致大型科研设备难以调动。根据《粤港科技合作资助计划》，香港创新及科技基金允许不多于50%资金在内地使用，后续效果还待发挥。

（五）政策灵活度不足：部分前沿技术的产业推广受到制度性约束。人工智能等前沿领域虽然已经成为国际竞争的新焦点，但在产业化过程中，粤港澳大湾区现有体制难以对前沿技术的产业化形成支撑。例如，文远知行公司作为国内无人驾驶领域的重要企业，已经实现50辆车投入运行，但在推广中，由于缺乏来自工信部、公安部、网信办等有关部门的相关制度，无人驾驶车辆运行范围受限，进而导致获得的运行数据受限。而在美国的硅谷，谷歌公司旗下的waymo公司研发的无人驾驶汽车却能够在亚利桑那州凤凰城正式上路，目前已经获得2万辆订单，市场估值1750亿美元。目前粤港澳大湾区对前沿技术制度性约束仍较大，不利于前沿技术的快速发展壮大。

推动粤港澳大湾区

完善创新体系的思路

（一）着力提升民营企业、中小企业的创新地位。鼓励民营企业、中小企业以理念创新为先导，以科技创新为动力，在经济发展和社会进步中发挥重要作用。粤港澳大湾区拥有大量极富创新实力的民营企业和中小企业，在创新过程中贡献了自己的力量。构建创新体系时，需充分提升民营企业和中小企业的创新主体地位，将重点放在提升企业的基础研发水平，鼓励企业开展原创技术研究，并积极推动成果转移转化。支持企业突破不思进取、安于现状等僵化和保守观念的束缚，形成积极进取、勇于探索、鼓励创新、宽容失败、开放包容、追求卓越的企业创新文化。加快培育民族品牌，代表国家产业的高端水平，更代表一个国家的国际形象。

（二）着力深化产学研融合实现协同创新程度。支持企业、高校、科研院所以应用为导向，以推动多元要素的融合创新为目标，推动产学研用深度融合，提升创新转化为生产力的能力水平和速度。粤港澳大湾区拥有高水平院校，国家级创新中心等，创新载体数量正在大幅提升。在未来的发展中，应注重在重点产业领域的产学研融合，针对龙头企业和重点企业的需求，特别是行业内关键、共性难题，由企业、高校、科研院所共同组建产学研团队，近距离贴近市场，研究解决创新问题。围绕重点发展领域建设国家级科学中心，吸引更多国内外创新资源集聚大湾区，避免出现脱节现象。

（三）着力完善创新体制机制扩大发展空間。以制度创新为支撑，加快完善创新激励机制、创新人才机制，为粤港澳大湾区创新体系建设提供有力保障。粤港澳大湾区建设一流科学中心，不仅需要具有世界领先水平的大设施、大机构、大平台，更应充分认识和利用“一国两制”制度优势、港澳独特优势和广东改革开放先行先试优势，建立与国际接轨的政策制度保障体系，围绕一流科学中心建设目标，进一步深化科研项目管理、经费使用、人才引进和使用、成果转化等重点领域改革，推动资金、技术、设备、人才等创新资源在大湾区内自由流动，激发创新人才动力和活力。针对我国在创新监督环境方面的短板，着力缩小与先进国家的差距，在促进创新制度、监管质量等方面增加力度，提升创新监管水平。

对策建议

（一）高效转化科技成果引领产业向高端发展。完善多主体协同创新格局，构筑创新、协同、开放、共享的产学研深度融合创新体系，探索面向港澳地区双向转移转化科技成果的新模式、新路径，推动重大创新成果转移转化。搭建科技成果转化交流对话平台、实验平台和服务平台，培育建设华南技术转移中心、国家技术转移南方中心等一批具有区域影响力和示范性的技术交易平台，推动科技成果与企业技术需要有效对接。加快高新技术的孕育、转化和应用，加快培育一批具有爆发式增长力的新兴产业，推动现有产业体系向价值链高端跃升，成长一批具有国际竞争力的创新型企业和产业集群，打造具有国际竞争力和影响力的新兴产业策源地。

（二）加速培育高水平的创新载体。立足粤港澳大湾区高校资源特点，对粤港澳高校和学科采取分类指导和支持，争取更多高校和学科建设国家“双一流”高校和学科。依托重大科技基础设施和产业配套能力，吸引全球高水平大学和科研机构入驻粤港澳大湾区，以及海内外顶尖实验室、研究室、高校、跨国公司在大湾区设立全球领先的科学实验室和研发中心。加强与美国、欧盟、以色列等发达国家和地区的合作，建立国际产学研创新联盟。加强粤港澳高等教育合作，争取国家同意港澳高校在珠三角开展独立办学试点，双管齐下共同提升粤港澳大湾区高等教育水平。加强与中国科学院等知名科研机构合作，支持大院大所及其领军人物在粤港澳大湾区设立拥有核心技术、配置核心科研团队的独立研发机构、分支机构等。着力整合高等院校、科研院所和企业的创新资源，构建前沿引领型、联合创新型等新型研发机构，积极争取在粤港澳大湾区布局建设国家实验室。

（三）围绕重点学科方向建设综合性国家科学中心。面向世界科学发展前沿，瞄准国家创新发展战略需求，立足粤港澳大湾区产业基础和学科优势，重点聚焦信息、生命、海洋、材料、能源、粒子物理等科学领域，进一步优化重大科技基础设施规划布局和政策支撑体系，谋划建设一批领域前沿、性能领先、管理科学、运作高效的重大科技基础设施，构建国家重大科技基础设施之间的协同创新体系。主动对接国家重大科技项目，着力解决“卡脖子”问题，大力发展“量子科学与工程”“新一代通信和网络”“芯片、软件与计算”“智能机器人”等重大科技专项。健全研究平臺多元参与的投入机制，争取国家有关科技计划投入支持，强化建设主体责任，引导多方出资建设。为科学家提供仪器设备先进、设备齐全的实验室和办公条件，完善仪器配置、数据支持、文献检索等科研配套服务。

（四）加快推动创新要素自由流动。加快推进全面创新改革试验工作，推动粤港澳三地创新治理体系对接融合，聚焦破除人才、技术、资金、设备、信息、数据、样品等创新要素自由流动的体制机制障碍。充分发挥全面创新改革试验的改革平台作用，围绕粤港澳协同创新发展的需要，在科技人员出入境、外籍高层次人才引进、海外人才永久居留、职业资格互认、个人所得税政策、科研设备进口、境外人才子女入学和社会福利保障、科研资金自由流动等方面加大改革力度，为推动粤港澳高端人才安居乐业营造更宽松的制度环境。争取逐步实现粤港澳三方职业资格互认，争取中央允许港澳籍高层次创新人才在创新特别合作区按内地与港澳个人所得税负差额给予补贴，争取放宽珠三角地区创新创业人才赴港澳限制，增加“一签多行”签注发放区域。加快推动各级各类科研项目经费在粤港澳大湾区跨境便利使用，允许港澳符合条件的高校、科研机构申请广东省科技计划项目，并按规定在内地及港澳使用相关资金;争取中央允许珠三角地区财政科技经费过境香港、澳门使用。

（五）打造接轨国际创新体系的试验场。率先在深港合作区开展与国际创新制度规则对接的“压力测试”，形成最有利于科技创新的制度成果，通过示范带动，推动我国科技体制改革取得实质性突破。应继续突出粤港澳大湾区国际化特色，发挥好港澳独特的国际化优势和广东改革开放先行区优势，打造国际化创新的平台和网络，把科学中心的科技创新成果应用到全世界经济社会发展中，着力融入全球创新网络，深度参与全球科技创新治理，全面提升我国在全球创新格局中的位势。也要发挥好大湾区市场化的优势，让市场真正在创新资源配置中起到决定性作用，探索市场化融资模式，引入地方、企业、社会资本投入建设，汇聚粤港澳大湾区一流科学中心建设的强大动力。同时，面向国民经济主战场，按照大湾区产业需求和市场需求，推动科技基础设施、交叉研究平台、协同创新平台等项目建设，超前布局谋划未来产业技术开发。