从“无废城市”到“无废社会”：中国固废治理的战略方向

蔡琴 朱梦曳 刘天乐 齐晔

改革开放40多年来，伴随着大规模、高速度的工业化和城镇化，大量的资源消耗及无序的废弃物堆积对环境和社会造成严重影响。为应对资源环境和生态挑战，党的十八大提出，全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局;十九大报告更加明确地提出，推进绿色发展，推进资源全面节约和循环利用，实现生产系统和生活系统循环链接。

实现资源效率最大化，资源循环利用，减少固体废物排放，既是生态文明建设的具体要求，也是实现人与自然和谐共生的重要途径。在此背景下，2017年中国工程院提出《关于通过“无废城市”试点推动固体废物资源化利用，建设“无废社会”的建议》和《关于建设“无废雄安新区”的几点战略建议》两项院士建议。2018年，生态环境部牵头制定《“无废城市”建设试点工作方案》并在2019年初公布了首批11+5个“无废城市”建设试点名单，同年5月发布了《“无废城市”建设试点实施方案编制指南》和《“无废城市”建设指标体系（试行）》，加快探索符合我国国情的“无废城市”建设的模式。至此，我国“无废社会”战略从概念提出、战略研究到试点建设，正逐步走向战略实施和落实。

固废治理是无废社会建设的核心

作为世界上人口最多、经济体量最大的发展中国家，我国对自然资源的消耗和由此产生的废物量均居世界第一位。固体废物对资源消耗和人居环境质量影响巨大，通过无废社会建设，可以加快推动绿色低碳循环发展理念的具体落实，探索符合我国国情发展的无废社会战略目标、路线和指标体系，为美丽中国建设提供支撑。

无废社会（Zero-waste society）是一种理想的社会形态，在此形态下的社会生产和生活过程不产生废弃物，或所产生的废弃物被转化利用成为有用的物质和能量，也可以称为零排放社会（Zero-emission society）。无废社会建设遵循生态系统能量转化利用和物质循环再生原理，实现资源高效利用、环境质量优良、生态完整保护，是美丽中国的重要体现。建设无废社会需要政府、企业、公众共同参与，通过观念和制度创新，广泛形成人与自然和谐的绿色发展模式、生活方式和社会治理模式。

无废社会建设针对的问题是城镇、工业以及农村生产生活中产生的固体废物所带来的环境健康和资源浪费。现阶段无废社会建设的重点在于固体废物的产生和处理，主要包括城乡生活垃圾、建筑垃圾、工业固体废物、农业废弃物，以及各种危险废物（包括工业、医疗等危险废物）等几大类别。从现状来看，我国固体废物的治理还面临较大挑战。

城市生活垃圾：我国每年约产生2亿多吨城市生活垃圾，城市生活垃圾清运量持续增长。城市生活源再生资源回收总量约为0.7亿吨。城市生活垃圾的无害化处理方式主要为焚烧和填埋，其中填埋约占2/3，焚烧比重也在逐年上升。从发展趋势来看，伴随着城镇化率和城镇居民生活水平的提高，我国城市生活垃圾产生量高速增长，且达峰时间尚不确定。

农村生活垃圾：根据住建部的数据，我国每年农村生活垃圾年产生量约为1.5亿吨，处理率约为一半。随着现代化的发展，厨余垃圾、纸制品、橡塑类废品成为农村生活垃圾主要成分，占到总量80%以上，“垃圾围村”现象严重。

建筑垃圾：我国是目前全球建筑垃圾产生量最大的国家，年产生量约为20亿吨，资源利用率目前不足5%，而欧盟、韩国和日本均在90%以上。大部分建筑垃圾都被运往城市郊区的露天堆放场或进行填埋，只有少部分建筑垃圾作为填充材料重新回填地基。随着建筑行业的发展，我国建筑垃圾尽管总量在持续上升，但是增速已经开始放缓。按照目前趋势，建筑垃圾有望在近年达峰。

工业固体废物：工业固体废物是我国固体废物的主要组成部分。近年来，我国一般工业固废年产生量约为30亿吨。历史累计堆存量超过600亿吨，占地超过200万公顷。

农业废弃物：农业废弃物年产生量估计值为50亿吨左右，资源化利用程度较低。每年畜禽粪污约为38亿吨，综合利用率约为60%;生猪病死淘汰量约为6000万头，约600万吨，集中处理度不高;秸秆近9亿吨，其中2亿吨未利用;使用农膜200多万吨，当季回收率不足2/3。

危险废物：危险废物对环境和社会危害极大。我国危险废物70%来源于工业生产，15%为医疗废物;5%为市政危险废物，包括废旧电池及废弃电器电子产品中的零部件等。危险废物仍旧面临严重的偷排和危险废物处理行业产能缺口较大等问题。

无废社会建设中存在的问题

当前我国无废社会建设还面临诸多问题，总结來看主要包括以下四大方面。

第一，固体废物处理管理体制机制尚不健全。一是固体废物的不同种类和处理环节存在多头管理和条块分割的现象。部门间垃圾统计、分类及运输处置体系不相统一，未能有效衔接，严重影响垃圾的精准分类，合理处置和资源化利用。部分进入垃圾的低价值可再生物如玻璃、织物等未明确管理归属，存在管理空白，导致国家层面出台的顶层设计无法真正贯彻，上下衔接不畅。二是由于缺乏考核压力和健全的法律体系，城市管理者往往较不重视城市固体废物问题。在城市发展规划中对生活垃圾、建筑垃圾的前端收集和再生资源循环利用考虑不足。三是多年来垃圾分类和资源回收实际依靠无组织、流动的个体废品收购点和庞大的“拾荒大军”实现的，随着这部分人群的老龄化、青年人择业观念的变化以及废品回收价格的不断下跌甚至“倒挂”，以及近期许多大城市疏解人口压力的措施，传统“拾荒大军”逐步退出回收行业，混合垃圾显著增多，一些原本可以回收的可再生物品再次大量进入垃圾末端处置环节。

第二，固体废物统计体系亟需完善，全生命周期难以追踪，导致监管不力或缺失。精准的统计数据是有效政策措施的前提。除一般工业固体废物及城市生活垃圾中清运和无害化处理的部分有着较为完整的统计数据外，包括生活垃圾再生资源、建筑垃圾以及农村生活垃圾等固体废物均缺乏准确数据，统计口径不一致。这一方面是因为固体废物统计技术难度较大，另一方面也是因为缺少良好的制度设计。

第三，市场化、产业化、社会化参与度有待提高。有固体废物处理资质的企业数量少、处理能力不足。我国固体废物处理投资在环保整体投入当中占比不到20%，龙头企业少，大量的中小企业实力较弱，且技术水平和精细化程度不高，固廢处理产能不足。居民作为生活垃圾的生产者和环境治理的监督者未能有效履行义务，垃圾分类工作参与程度不高。过度包装、过度消费和电子商务，为城市生活垃圾处理带来挑战。固体废物处理由政府主导，相关环保项目规划缺乏公众参与，一些项目甚至发展成“邻避事件”。

第四，固体废物处理激励机制不足。一般固体废物排放暂未纳入排污费征收体系。生产企业为减少运输处理费用而偷排，或因处理成本被低估而盲目生产扩大规模。目前，固体废物处理企业收益低且成本高，居民缴纳相关费用不足以弥补收支差，需要大量政府财政支持，企业发展动力不足。

无废社会建设的固废治理方案

无废社会建设是习近平生态文明思想的具体落实，是实现美丽中国蓝图的必由之路。无废社会建设的重点在于全社会固体废物的减量化、资源化和无害化，因此有必要将无废社会建设确立为国家战略，作为生态文明建设战略的重要组成部分，对我国固体废物资源化利用做出重大战略部署，从国家层面展开规划和指导，以保障无废社会建设有序、有步骤、有效、顺利实施，实现美丽中国目标。

固体废物的产生量会随着经济和社会发展而变化，其基本遵循环境库兹涅茨曲线的发展轨迹，即首先随着工业化和城镇化扩张而增长，达到峰值后便开始下降。当前，我国工业化进入中后期，制造业从满足基本建设需求逐步转向满足日常生活需求，城镇化速度相对放缓。固体废物排放进入转型期，其中，工业固体废物已经于2012年左右达到峰值，并开始缓慢下降;建筑垃圾在总量上持续增长但增速明显放缓;而城乡生活垃圾产生量仍在增长但增速放缓。无废社会建设正进入挑战与机遇并存的转折期。工业化与城镇化错峰叠加，为固体废物资源化利用、循环经济发展和无废社会建设提供了转圜空间和重要机遇。

无废社会的建设目标

全面贯彻党的十八大和十九大精神，以习近平生态文明思想为指导，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，认真落实党中央、国务院决策部署，立足我国国情和发展阶段，着眼经济社会发展全局，以固体废物治理为核心，以保障人居环境安全为出发点，坚持减量化、资源化、无害化，根据重点行业和废物类型，实施分类别、分阶段治理，严控废物增量、逐步减少存量，形成政府主导、企业担责、公众参与、社会监督的固体废物污染防治体系，变废为宝，为建设“蓝天常在、青山常在、绿水常在”的美丽中国而奋斗。

通过三个“五年规划”， 到2035年基本建成无废社会，清洁生产、循环经济成为基本生产模式，无废产业成为支柱产业，把我国从固体废物产生大国建设成为世界领先的废物资源化利用大国。通过绿色低碳消费新理念，引领生活方式新时尚和消费行为的根本转变。到本世纪中叶，全面建成无废社会和美丽中国。

建设无废社会的基本原则

第一，以生态文明思想为指导，以两型社会建设为目标。坚持以习近平生态文明思想为指导，以建设资源节约、环境友好、生态优美的美丽中国为目标。全面反映联合国2030可持续发展目标。

第二，严格坚持清洁生产，全面建设循环经济。在工业生产和园区建设中，严格遵守清洁生产促进法和循环经济促进法，普及从“摇篮到摇篮”的设计理念，实现全生命周期资源再生和循环利用。

第三，积极开展绿色消费，广泛提倡极简生活。坚持绿色生活原则，提倡极简生活和充盈人生的理念，让绿色低碳消费成为新时尚。

第四，深度开发城市矿山，推动建立无废产业。转变传统观念，变废为宝，把城市废物作为城市矿山进行深度开发和资源化利用。发挥市场在资源配置中的作用，通过无废产业开发实现无废社会建设目标。

固废治理的相关政策法规

我国从“八五”时期开始关注固体废物的环境污染问题与城市垃圾对市容市貌的影响。针对工业固体废物、危废、城市生活垃圾、建筑垃圾、农业固体废物处理，制定了相关的政策。“八五”“十五”至“十三五”共五次国民经济和社会发展五年规划期间，颁布了包括《固体废物环境污染防治法》《循环经济促进法》等在内的六部法律法规;出台了约20项主要政策，在城乡生活垃圾分类、城市矿产、循环经济园区等方面进行了长期试点工作;“加强固体废弃物和垃圾处置”被写入党的十九大报告。尤其“十三五”以来，更是密集出台各类政策：生态环境部牵头制定《“无废城市”建设试点工作方案》，发布了《“无废城市”建设试点实施方案编制指南》和《“无废城市”建设指标体系（试行）》。2020年4月，我国完成《固体废物污染环境防治法》第二次修订。固体废物治理由最初的环境污染和市容市貌问题，逐渐上升到循环经济、美丽中国和生态文明建设的高度。

固废治理的具体策略

今后十年间，是我国无废社会建设的关键期，要针对我国固体废物处理所处的特定阶段、固体废物种类及社会文化特征，制定符合我国国情的固体废物污染防治战略、措施及标准。

一是要认识到城市生活垃圾产生量是城镇化率提高和人均城市生活垃圾增长共同作用的结果，遏制产量高速上升的战略重点在于降低增长速度。近年来，随着人民生活水平提高，全国城市人均垃圾清运量仍在上升，加之城镇化率的攀升，城市生活垃圾产生量将继续高速增长。因此，转变生活方式、提倡极简生活，减少人均生活垃圾减量，是实现城市生活垃圾总量减速的主要途径。

二是要解决农村生活垃圾普遍缺乏分类回收运输和末端处理体系的问题，认清农村条件存在较大的地区间差异。因此，应结合乡村振兴战略和美丽乡村和特色小镇建设，着手建立针对不同地区农村特色的生活垃圾处理体系。

三是要将减少总量仍在上升的建筑垃圾视为当务之急，通过技术创新和改造、精细化管理，结合运用经济手段和规制措施减少建筑垃圾产生量，提高资源化利用率是此类固体废物治理的战略重点。

四是要针对产生量业已达峰并逐渐下降的工业固体废弃物，在持续减量的同时提高资源化利用率比重，并加大力度解决其存量处理。

五是要明确农业废棄物治理战略核心在于走生态农业之路，通过全系统设计提高种植业、养殖业和加工业一体化的物质循环利用比重。大规模集约化农业造成大量农业废弃物的出现，割裂了农业生产和生态系统的有机循环。未来农业发展应在专业化、规模化和集约化的基础上加强不同产业之间的联系，使种植业的秸秆还田，养殖业的粪便入地，加工业的废物循环利用。

六是要严格管理危险废物（包括工业、医疗废物）。危险废物及医疗废物作为对环境健康危害最为显著的一种固体废物，应当进一步完善法律法规，强化行业准入标准，细化危险废物品类，提高企业技术水平。

七是要按照习近平总书记提出的“构建和完善政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”的要求，构建固体废物治理体系。理顺政府、市场和社会公民在固体废物治理中的关系，优化政府职能，强化企业作用，激发社会组织和公众共同参与，并充分发挥并完善各利益相关者的职能。

无废社会的建设路线与政策建议

2018年，习近平总书记在全国生态环境保护大会上提出了“美丽中国”建设蓝图：确保到2035年，生态环境质量实现根本好转，美丽中国目标基本实现。到本世纪中叶，物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明全面提升，绿色发展方式和生活方式全面形成，人与自然和谐共生，生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化全面实现，建成美丽中国。

按照这一蓝图，在固废治理方面，我国需要实现两个阶段性目标：到2035年，全面实现固体废物无害化、减量化和资源化;到2050年，各类固体废物严格减量，全面回收利用，实现资源化和零排放。

为此，建议从以下七个方面入手，确保建设无废社会战略有序推进：

加强组织领导。将无废社会建设纳入中共中央全面深化改革委员会及其经济体制和生态文明体制改革专项小组工作内容，将无废社会治理体系建设作为生态文明建设体制机制改革一部分。确定立法规划，统筹领导、协调无废社会建设过程中的重大问题。

强化顶层设计。在中共中央全面深化改革委员会及其经济体制和生态文明体制改革专项小组领导下，以习近平生态文明思想为指导，以美丽中国建设为目标，制定我国无废社会建设中长期发展规划，并将无废社会建设纳入“十四五”规划编制议程之中。

完善法律法规。以最新发布的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》修订版为基础，按照无废社会建设的理念、目标和要求，修订相应下位法律法规的相关规定，建立完备的法律保障。

创新金融支持体系。依据七部委《关于构建绿色金融体系的指导意见》，强化国家财政专项资金、政府性投资，创新社会资本等多渠道投融资。研究制定针对固体废物存量，在国家绿色发展基金之下，现有固体废物处理专项基金，借鉴美国“超级基金”经验，建立复合我国国情的大型固体废物清理处理基金。针对固体废物增量，建立专门用于补贴和促进循环经济、固体废物的促进基金，鼓励绿色信贷、绿色债券及相关社会资本投入无废社会建设项目。

培育市场，支持产业化、智能化。制定无废产业发展规划，培育市场、壮大产业、鼓励智能化，扶持、吸引多种所有制形式的企业进入无废产业。实现政府宏观引导与市场资源配置相协调，培育产业市场内生动力。做好再生资源回收站点的用地规划和管理，加强行业监管，赋予拾荒人员应有的社会尊重和身份。

强化全社会宣传教育。制定无废社会建设宣传教育和研究规划。积极开展多种形式的垃圾分类和资源环境意识宣传教育，综合运用传统媒体和新媒体手段，倡导绿色健康的生活方式，强化国民教育，提高全社会对无废社会建设认识，促进公民自觉自愿加入无废社会建设中。

加强改革试点示范工作。完善试点示范方案，在扩大试点基础上，发挥专家指导、部门领导和试点创新的合力。建立符合国情、简明有效的垃圾分类和付费制度，对强制分类试点城市全域进行统一“干湿分离”的垃圾分类。要求居民、商业、政府部门及企事业单位等做到将厨余垃圾与其他固体生活垃圾完全分离。

本文系全国哲学社会科学规划办公室委托清华大学国情研究院国家高端智库2018度课题“无废社会战略研究”（批准号：THICCS18212）阶段性研究成果。

作者单位：蔡琴，清华大学艺术与科学研究中心，清华大学美术学院;朱梦曳，清华大学公共管理学院;刘天乐，香港科技大学公共政策研究院;齐晔，清华大学公共管理学院，香港科技大学公共政策研究院