长三角一体化示范区发展中遇到的问题及解决对策

朱 莺

2018年长江三角洲区域一体化发展上升为国家战略，随后四年的快车道发展，长三角一体化取得了令人瞩目的成绩。尤其是示范区的建立，将环境和经济高度协调一体化作为高质量发展的目标，并积极探索把生态优势转化为经济社会发展优势，探索从项目协同走向区域一体化制度的协同，在成立一年多的时间里，涉及行政跨界多年未决的一些实际事务问题得到了解决，在推动两区一县协商机制形成过程中的许多做法和经验，能为中国区域政务管理做到一定的示范。但是在实现长三角一体化发展示范区的远景蓝图过程中，还存在许多问题亟待解决，需要在制度和实施措施上群策群力有所创新。

一、长三角一体化示范区当前发展中存在的问题

一是人才吸引配套服务提供遇到制度障碍。示范区在产业发展上欲进行创新链与产业链深度融合的探索，并探寻实现“原始创新-技术创新-产业创新-服务创新”升级和应用的路径，着力推动多元创新载体共生，成为我国最具活力的创新要素对流的区域之一。从中可看出，示范区高质量发展的各目标标准都很高，而实现这些高目标的主要要素是人力资本，吸引高级人才来到示范区扎根需要完善的相关配套设施。当前能吸引高端人才流入的配套三甲医院、重点中学在该区域为空白，为推进这两项建设，模式上的创新可以设计，但是制度上的一些障碍加码了推进难度。

二是块状问题条状制约的制度障碍。在示范区布局中，欲吸引长三角地区高水平院校设立分校或下设研究机构，推动产业园区、高新制造基地与这些高校联动发展，鼓励示范区内龙头企业与高校或下设的研究机构联合共建孵化基地、实践基地、人才流动站等各类灵活多样的产学研平台。在示范区产业高质量发展中，诸如此类的规划和设想都亟需高水平大学分校的积极落户，高水平大学分校设立一是能带来高精尖创新人才的便利，二是能带来大量本科生人力资本的红利。然而高水平院校分校在示范区的设立问题不是两省一市协商可以解决，需要教育部审批，甚至有些规则上还需要突破。类似这样的问题，在示范区推进工作时常会遇到，这些障碍都是块状问题涉及到由上至下的条状制约，而协调机构由于编制及机构又不在一个隶属纵向线上，工作问题的纵向汇报、请示、沟通、甚至预约都会有很大的困难，而且有时候问题的解决还需要突破部门原有规则。这些使得示范区高质量发展的下一步推进工作面临了很大的困难。

三是示范区区域产业统筹分工引导时，易陷入传统上狭窄的“产业同构”内涵认知。过去无论是学术界还是政府管理者对产业同构的理解过于粗犷，简单地按照国家产业目录划分就得出产业同质化结论，这个理念在当前示范区产业政策指导中可能会有一定偏差，因而在“产业同构”内涵上需要更新认知。

四是跨省域政务信息打通问题亟待解决。政务数据信息平台的统一是第一步，再往纵深推进政务数据和社会数据的融合、交换和共享，进而建立以数据驱动的，能进行智能决策的、协调一致指挥的城市信息管理智能中枢的愿景。但是，由于历史原因，各政府部门数据原有采集统计标准不统一、技术不兼容，再加上技术改造应用的时滞性等客观原因，以及政府部门中的部门主义自利考量，建设统一政务数据信息平台遇到重重阻碍。

五是示范区公共服务提升过程中资金缺乏。除去上述提到的医院和教育，其他卫生、养老、文化等公共服务的提供与2025年的愿景差距很大，意味着三地财政需要增加大量投入，传统上的仅依赖政府财政投入思路或将陷入困境，解决不了当前的现实问题，这些问题的解决需要公共服务产品供给模式和供给思路上的创新。

六是纯事务性问题的解决比较容易推进，深水区的制度性创新突破困难重重，对后续需要开展的各类工作造成一定的桎梏。

二、推进长三角一体化示范区高质量发展的对策

面临以上种种问题，借鉴相关理论和实践，我们建议如下：

一是示范区作为区域协调制度创新的试点，中央层面可以进行地方事权授权改革的积极探索。根据示范区远景战略规划和近期计划的推进，示范区可以会同相关专家、实业界人士、政策受众等各方面群体共同协商形成方案，提交国家发展改革委会，国家发展改革委会再会同有关部门研究制定授权事项正向清单，先是小步慢走、按批次授权试验，然后按程序报批，中央层面有关部门要按照审批后的事项授权清单，依法依规赋予示范区相关管理权限。与此同时建立健全全周期的授权事项监督监控风险防范机制，明确监管机构。实行审慎的但有容错的风险分类分级管控机制，及时发现问题、及时纠正失误，不断优化试验的各项实施方案。

二是进行中央大框架下的地方制定规则的试点。过去常常出现中央层面宏观调控和管理对千变万化的地方管理，有些太过宽泛不够具体，有的又管理太细制约发展，有的又不够有针对性，本次地方事权改革探索中，可增加地方政府实施中的自主性。前提仍然是示范区执委会广泛听取专家、业界、政策受众群体的意见和建议，从事务管理规则设计源头到规则实施及事后监管等整个过程，进行一揽子详细内容编制，真正做到从源头开始的透明、公开，一是降低权力寻租的空间，二是政策受众群体完全看得见政府事务管理每一步和每一条。这也是优化营商环境的源头治理，是示范区未来高技术企业引进、总部经济打造、创新策源地形成等的政策红利。

三是打造产业链全球“链主”地位的探索。长三角高质量发展一个非常重要的任务是提升长三角产业在全球价值链中的位置。我们认为，首先要改变产业同构概念的传统认知。因为许多企业是某产业整个产业链上不同环节，传统认知中通常笼统判定为产业同构，在区域产业政策引导中常常有所偏差，未来的产业政策一是仍然需要鼓励产业内头部企业的引领；二是务必重视附属于产业链不同环节或节点上的中小企业，应鼓励区域内各地审视自己的优势资源，成为示范区主导产业的产业链节点上的隐形冠军，最终发展成为全球的领导者。利用好示范区的政策红利，完善提升整个产业的产业链价值，由此塑造而形成的、区域内的、高附加价值的短链将会成为行业全球价值链的“链主”。

四是创新驱动发展的分层协同和多手段并举。首先，以核心区作为整个创新驱动发展的小硅谷、发源地，构建科技创新共享公共服务和支撑平台，利用科技公共设施共同使用的路径，进行积极的政策引导，促进区域内科技创新融合发展；其次，建设类似于德国弗劳恩霍夫研究所的科技转化机构，能为市场提供具有一定产品成熟度的科研创新服务。示范区应借鉴其运作经验，尽快建立帮助科技成果较快速地转化为市场成熟产品，实现从科技到商业生产转化的有效机制；第三，以国家级产业园区为引领，带动产业集群区转型升级和园区协同创新。使得产业技术创新链成为原始创新的发源地，同时需要抓住区域内、外产业园区合作。因此，需要创新产业园区飞地合作模式利润分享模式，地方政府税收分享机制，形成真正嵌合的技术创新链上的分工合作；第四，以头部企业为引领，中小企业为跟随的产业链协同创新，并利用园区飞地合作逐步形成“产业集聚+产业分工+产业链细分+区域分工”的区域产业发展模式；第五，示范区在技术创新，连接产业链与创新链中需要找到新的切入点。示范区未来突出功能型总部经济、特色型服务经济、融合型数字经济。当前可以利用原有政策促进形成的积累基础，抓住反向创新、离岸创新、技术共享等创新趋势，加速打造第三代跨国公司研发中心。并通过完善知识产权保护等政府制度红利政策，扩大外企本土化研发和市场应用的规模。最后，无论是产业链还是创新链的完善，需积极发挥企业这个市场力量。企业作为推进区域经济一体化的主体，政府应积极鼓励区域内企业的兼并重组，企业内组织形式的分工是区域经济一体化最有力的推动。

五是创新公共服务产品提供思路，实现示范区内公共服务远景规划蓝图。与未来蓝图相比，当前示范区内卫生、养老、文化等公共服务缺口较大，在后疫情阶段财政吃紧背景下，传统思维等待两省一市政府层面建设特别是纯财政拨款建设很难弥补缺口。因此，示范区公共服务的提供需要创新模式，在政府科学规范引导下，将示范区公共服务分类为竞争类、功能类和公共服务类，实行分类管理和供给，并利用PPP模式引入民营资本，一是弥补政府财政的不足，二是利用市场行为提升运营效率。但是在具体操作中，往往有些公共产品是三类交织，很难具体进行归类。因而需要加快推出更多实施细则，例如，规定国资的占比、混合后国资股权的保障手段、公共产品质量的监管等等。此外，在此类改革中，还会涉及到强势民营资本代表获取不当利益的担忧，常会给予那些已经做大了的民营资本机会，忽视了中小民营企业，因为只有做大了的民营企业才有资本参与混合，而某些民营企业本身的发展是从政府强势干预中成长起来的，如果处理不当，会给这些强势民营资本再一次获取不当利益的机会，出现政务腐败，引起民意不满，因而需用制度防止新的政商垄断形成。例如，制定详尽的流程规范，利用即将建立完善的智能数据区域管理信息系统，鼓励社会参与、社会监督等等。示范区这个改革过程，如果探索出更好的制度创新成果，也将会成为其他地区国企改革的示范。

六是尽快实现政务信息平台的统一。我们认为，首先建立统一规范的数据资源目录与标准，构建个人与机构数据资源账户，搭建多层次的数据管理架构；其次，在具体实施过程中，为避免历史原因造成的政府部门主义对数据统一的阻碍。可以先从区域一体化协调后的新事务的运作开始，先在新增事务上统一，然后再去慢慢消化历史遗留问题。

三、结束语

综上所述，当前新冠疫情正影响着全球经济的发展态势，改变了全球发展的格局，未来发展重心正逐渐向亚洲转移，我国如何在繁杂世态中更高效地提升自己的实力，区域内资源优势互补、分工协作、共生共享的一体化协同发展，无疑是应对挑战、培育新的增长引擎参与全球竞争的重要战略之一。长三角绿色一体化示范区作为桥头堡，积极进行政府管理制度创新的探索，给长三角整个区域合作摸索出可以复制的行政管理经验，推动长三角区域一体化高效快速发展，并与其他地区区域一体化形成呼应，共同成为后疫情时代拉动我国经济增长的新动力。