应急文化体系及建设路径初探

2020-12-23 06:30安纯毅姚新强
四川地震 2020年3期
关键词:减灾定义应急

安纯毅,王 萍,姚新强

(天津市地震局,天津 300201)

2019年10月,党的十九届四中全会就推进国家治理体系和治理能力作出了顶层设计,将应急管理工作作为国家公共安全的重要组成部分,要求“健全公共安全体制机制,优化国家应急管理能力体系建设,提高防灾减灾救灾能力”。同年11月,习近平总书记在中央政治局第十九次集体学习时,又再次对推进应急管理能力现代化提出了具体要求,强调“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分”,要“加强应急管理学科建设”“普及安全知识,培育安全文化”。

应急管理不只是技术问题,还必须有坚实的社会文化认知基础——应急文化(张华文等,2008)。应急文化是我国重要的优秀传统文化之一,当前我国学者对应急文化的研究主要集中在三个方面,一方面是在深入研究先进国家应急文化建设的基础上对我国应急文化建设提出政策建议(司徒苏荣,2007;伍国春,2012;夏保成等,2015);一方面是针对某个地域、某个行业或者某个特定环境下的应急文化研究(夏一雪等,2017;张英菊,2015;张鹏,2010);一方面是对应急文化的某一个环节开展研究(邢娟娟,2011;聂琳,2011;李昊青等,2013;张旭,2015)。不难看出,在应急文化理论体系,特别是应急文化的具体定义、基本内涵等方面缺乏系统性的研究。在这样的大背景下,建立一套符合中国国情、科学完备的应急文化体系,对于提升国家整体应急管理能力,具有重要意义(钱洪伟等,2019)。基于此,本文在借鉴安全文化和减灾文化的基础上,尝试对应急文化的定义和主要内涵进行分析研究,并结合新时代应急管理工作实际,提出推进应急文化建设的实现路径,旨在为促进我国应急文化建设提供参考。

1 应急文化的定义

关于应急文化的定义,当前还相对较少,笔者仅找到了罗云的定义。他从应急行动的时间顺序入手,将其定义为“人类应对灾害事故或突发事件所创造的事前预防、预备,事中响应、救援,事后恢复、重建的精神价值与物质价值的总和”(罗云,2019)。笔者认为,要对“应急文化”进行定义,首先要明确“应急”的范畴。按照我国应急管理体制改革的新要求,“应急”不光指自然灾害或者安全生产事故后的应急救援行动,还应包括应急准备、应急处置、应急抢险、应急管理等“防、抗、救”各环节工作,也就是所谓的“大应急”。显而易见,与应急文化关系较为密切的是安全文化与减灾文化。

1.1 安全文化的定义

安全文化的定义是由国际原子能机构(IAEA)于1991年首次提出,此后,国内外学者对安全文化的定义进行了深入的研究和探讨。目前,关于安全文化的定义大致有“关系说”、“本体说”、“狭义说”和“广义说”4种(王秉等,2016)。王秉等(2018)在分析总结“安全文化”现有定义的共性与差异、归纳和提炼定义要素的基础上,将安全文化定义为“安全文化是人类在存在过程中为维护人类安全(包括健康) 的生存和发展所创造出来的关于人与自然、人与社会、人与人之间的各种关系的有形无形的安全成果”。

1.2 减灾文化的定义

关于减灾文化的定义,目前学界的意见较为一致,大多是从意识、行为、观念等范畴进行定义。罗平飞(2012)根据“文化”的广义和狭义两个方面定义,将防灾减灾文化定义为“人类在防灾减灾活动中代代累积沉淀的习惯和信念,是防灾减灾活动中人们遵循的习惯方式、行为准则、道德规范、价值观念的体现”。祝明等(2013)则认为防灾减灾文化是一个群体“对待灾害的思想、理念、态度、行为、习惯的总称”。

图1 应急文化的层次定位

图2 应急文化概念示意图

1.3 应急文化的定义

应急文化与安全文化、减灾文化从本质上都是为了保障人类生存和发展的安全,其具有一定的共性,但同时,其侧重点各有不同:安全文化侧重于总体安全,包括政治安全、公共安全、健康安全等诸多方面;应急文化侧重于自然灾害、安全生产事故等各类灾害事故的应急行为,属于公共安全体系的一部分;减灾文化侧重于自然灾害这个单一灾害的防、抗、救等,是应急文化的核心要素之一。因此,应急文化在定位上应当属于安全文化和减灾文化的“中间层”(如图1所示)。

基于此,参照安全文化和减灾文化定义,本研究将应急文化定义为:人类在应对各类灾害事故的应急活动中所创造出来的各种应急意识、行为准则、道德规范、价值观念等的总和,其直接目标是提升全社会应急素质,其最终目标是增强人类抵御灾害事故的应急能力,其宏观目标是保障人类安全的生存和发展环境。

2 应急文化的主要内涵

为了进一步明细应急文化的内涵和实质,在尝试定义应急文化概念的基础上,非常有必要对应急文化的主要内涵进行深入的分析。本文从应急文化的主体、主要内容、宏观目标、最终目标和直接目标等方面,进行具体阐述(具体概念示意见图2)。

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2.1 应急文化的主体

应急文化的主体是人类本身。应急文化是人类在应急活动中创造出来的,其最终的目的也是为了保障人类安全的生存和发展空间。人类即是应急文化的发明者,同时也是享用者,因此,应急文化的主体必然也是人类。具体细分,可以分为政府和公众两个群体。在政府层面,具体指各级政府和相关单位部门及其工作人员的应急文化,主要体现在政府应急领域公共管理和社会服务的行为,本文称之为应急管理文化。在公众层面,具体指社会公众、社会团体和社会组织的应急文化,主要体现为在面对灾害事故时的应急反应以及日常的应急意识、行为准则、道德规范和价值观念等,本文称之为公众应急文化。

2.2 应急文化的主要内容

按照文化的分层理论,应急文化的主要内容包括应急意识、行为准则、道德规范和价值观念等4个方面:

(1)应急意识。在应急管理文化中,主要体现为对应急管理工作的重视程度和警觉程度,包括对应急管理工作的组织领导、投入保障力度、人员配备等等。在公众应急文化中,主要体现在对应急基础知识和应急急救技能的掌握程度、对应急风险的感知能力,以及对应急管理工作的参与程度等。应急意识是应急文化的基础,其最终目标是实现应急文化自觉。

(2)应急行为准则。应急行为准则体现为公众在应急活动、应急准备和政府在应急管理工作中所展现的具体行为,是在长期的应急实践过程中所积累的成果。人类的应急行为很大程度上受其应急意识水平的影响,不同个体的行为表现存在着巨大的差异。因此,需要通过健全有关的法律法规、规章制度、标准体系等,来对应急行为予以明确和规范。

(3)应急道德规范。应急道德规范作为应急文化的伦理基础,主要是指在应急行动中,政府和公众之间的相互利益关系,分别应承担的责任、义务、职责以及违反应急道德责任应承担的后果等。

(4)应急价值观念。应急价值观念主要是指政府和公众对应急本质的是非、善恶、公私等方面所形成的主观判断,是人类深层次的应急素质的体现,包括情感、认知、伦理、道德、良心、意志等,具体体现在应急观念和应急态度上。应急价值观念是应急文化建设的出发点和落脚点,是应急文化的最终产物。

2.3 应急文化建设的目标体系

(1)直接目标。应急文化建设的直接目标:提升全社会应急素质。应急文化的主体是人类,提升全社会应急素质,是应急文化建设的立足点所在。在政府层面,主要是指提升政府的应急管理能力,包括依法履行应急管理职责、有效完成应急管理各领域工作、引导社会力量参与应急管理等方面的能力。在公众层面,主要是指增强公众应急素质,包括应急意识、应急自救互救和逃生能力等。

(2)最终目标。应急文化建设的最终目标:增强人类抵御自然灾害和人为事故等突发事件的应急能力。应急文化来源于人类抵御灾害事故的应急活动,其最终目的亦是增强应对灾害事故的应急能力。应急文化建设作为应急能力建设的重要组成部分,具有极强的衍射功能,良好的应急文化可以辐射整个社会,对于提升社会的整体应急能力建设和发展能够起到广泛和积极的推动作用,是应急能力建设的“上层建筑”。

3 应急文化建设的实现路径

顾名思义,应急文化建设就是培育、发展、创新和繁荣先进应急文化的过程。新时代应急文化建设即是以落实和践行国家总体安全观为基础,以增强全社会应急文化为目标,充分发挥政府、市场和公众作用,塑造、传播、实践和发展全社会应急意识、行为准则、道德规范、价值观念的过程。本文从建设理念、建设内容、建设途径等3个方面来深入剖析应急文化建设的实现路径。

3.1 建设理念

明确应急文化建设的理念,是推进应急文化建设的根本遵循。本文认为,应急文化建设应当围绕“人民安全、政治安全、国家安全”3个层次来推进,具体应遵循以下7条核心理念。

(1)安全发展理念。国家总体安全观是应急工作的根本遵循,“安全发展观”是应急工作实践和发展的根本理念。因此,在推进应急文化建设的过程中,应把安全发展的理念作为最核心的理念。

(2)以人为本理念。“以人为本”是所有安全文化类型的核心理念,其是保障安全发展理念落地与实施的重要理念(陈宁等,2017)。故而,在应急文化建设中应牢固树立和发展以人为本的理念,把保障人民群众生命财产安全和满足人民群众美好生活向往作为根本的发展动力。

(3)应急责任理念。政府和公众在应急文化建设过程中都承担着相应的义务和责任,强化责任落实是推进应急文化建设的内在要求和有效途径。因此,在应急文化建设中应积极倡导应急责任的理念。

(4)应急法治理念。法治理念是推进国家法治体系和治理能力现代化的重要理念,在应急文化建设的过程中,不仅应受到有关法律法规的约束,同时也应对应急法律体系建设起到促进作用。

(5)共享共治理念。新时代应急管理体制机制改革提出了“大应急”的发展理念,同时,党的十九届四中全会提出了打造共享共治的社会治理体系的新要求。因此,在应急文化建设中,应大力倡导共享共治理念,将应急文化建设融入到新时代文化建设的各领域,形成合力。

(6)风险防范理念。“预防为主、预防与应急相结合”是我国突发事件应对工作的原则,风险防范是落实“预防为主”的重要途径,也应是应急文化建设中的重要内容。

(7)全民参与理念。现代应急管理工作强调发挥公众的能动作用,积极引导全民参与应急管理工作的全过程和各领域,应急管理的最终目标就是全民应急。故而,应急文化建设应探索推进全民参与的发展模式,并将社会公众的满意度作为应急文化建设的重要考核指标。

3.2 建设内容

(1)意识观念建设。主要是指加强对应急知识、应急意识、应急道德、应急价值观等的宣传和教育,目的在于提升公众对应急文化的情感认同和内心需求,为推进应急文化建设提供内在动力和良好氛围。

(2)法律体系建设。主要是指通过法律法规、规章制度、标准等形式,加强应急文化建设的顶层设计,对推进应急文化建设的工作重点进行明确、对各方的责任进行界定,目的在于为推进应急文化建设提供法治保障和硬性约束。

(3)行为规范建设。主要是指对政府和公众的应急行为进行规范,目的在于规范政府管理行为、积极引导社会公众参与应急管理工作和应急文化建设。

(4)宣传阵地建设。主要是指通过建设应急文化宣传基地、网络宣传展馆、知识读本、电视节目、杂志专栏等形式,以学校、社区、企业、科研院所等为主阵地,多途径展示和宣传应急文化,目的在于提升应急文化建设的影响力和辐射力。

3.3 建设途径

应急文化建设是一项系统性工程,应充分抓住政府、市场和公众三个层面,构建“政府推动、市场带动、公众互动”的应急文化建设模式。具体分析如下:

(1)在政府推动方面,应充分发挥政府的主导作用,重点开展以下工作:加强应急文化的基础理论研究,包括对应急文化学科建设、内涵和外延研究等;完善应急文化法律体系建设,包括应急文化方面的法律法规、规章制度、标准体系等;加强应急文化宣传引导,包括应急宣传文化的阵地建设、产品研发以及典型人物和典型事件选树等。

(2)在市场带动方面,文化和产业历来存在着共融共生的关系,应发挥市场在资源配置中的决定作用,重点开展以下工作:加强鼓励政策研究,制定相关鼓励政策,支持高新企业、小微企业开展应急文化产品研发;促进应急文化产业发展,包括应急文化产业标准研制、产学研融合研究等;加强经济发达地区的先行先试,鼓励沿海经济发达地区开展应急文化产业试点,形成优势产业并逐步推广。

(3)在公众互动方面,应充分发挥公众的参与作用,重点开展以下各方面工作:健全社会力量参与应急文化建设的引导机制,加大应急文化志愿者的培养力度;加强基层应急文化建设,以社区、学校、企业等为主要载体,开展基层应急培训、基层示范创建等工作。

4 结论

1)借鉴安全文化和减灾文化的定义,分析应急文化与两者之间的共性和差异,尝试得出应急文化的具体定义为:人类在应急活动中所创造出来的各种习惯方式、行为准则、道德规范、价值观念等的总和,其直接目标是提升全社会应急素质,其最终目标是增强人类抵御自然灾害和人为事故等突发事件的应急能力,其宏观目标是保障人类安全的生存和发展环境。2)根据应急文化的定义,从文化主体、主要内容、直接目标、最终目标和宏观目标等方面对应急文化的内涵进行了阐述。3)在分析研究应急文化的定义、内涵的基础上,对应急文化的建设路径进行了探讨,提出了应急文化建设的7个核心理念、4方面建设内容和3个层次的建设模式。4)本文只是对应急文化的体系和实践路径进行了初步的探究,但是随着我国应急管理体制改革的不断深化,应急文化的涵义也必然会不断地深化和扩展。

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