偏关县水土保持监督管理工作探讨

（偏关县水利局）

国务院关于“放、管、服”改革要求和水利部提出的“水利工程补短板，水利行业强监管”改革发展总基调，为水行政主管部门加强生产建设项目事中事后水土保持监管，加快推进生态文明建设提供了有力遵循。在新形势下，如何更新理念，提高主动服务意识，创新监管方式，全面履行岗位职责，不断开拓基层水土保持监督管理工作新局面，是值得研究的一个问题。本文以偏关县为例，对此进行分析探讨。

1 水土保持监督管理状况

水土保持监督管理，是《水土保持法》赋予水行政主管部门的法定职责，也是有效预防生产建设项目人为水土流失的核心内容。偏关县地处晋陕蒙接壤地区，开发建设项目众多，由此造成的人为水土流失严重。1988年10月，国家计委、水利部联合颁布了《开发建设晋陕蒙接壤地区水土保持规定》，贯彻落实该规定，开创了我国水土保持监督管理的先河。1989年，偏关县被列为全国第一批水土保持执法试点县之一。30多年来，在省、市、县及流域管理机构的正确领导和大力支持下，经过不断探索努力，偏关县的水土保持监督管理工作逐步规范化。通过建立专门机构、配备专业人员、配置执法装备、配套地方法规、加强业务培训，在全面提高监督管理能力的基础上，以生产建设项目现场监督检查、水土保持方案编报审批、水土保持补偿费征收、水土保持设施验收等为核心，全面落实水土保持“三同时”制度，有效地防治了人为水土流失。同时，大力开展水土保持法制宣传，特别是面向工矿企业宣传，提高了防治水土流失的法制意识。目前，全县每年都要借助纪念《水土保持法》修订颁布实施，开展形式多样、气氛浓烈的水土保持宣传活动，全面增强全民的水土流失忧患意识与开展水土保持、保护水土资源的紧迫感；针对生产建设项目的类型、分布及造成水土流失的强弱程度，除配合上级主管部门现场检查、专项行动外，每年都要选择一些典型项目，开展多次专项检查，督促水土保持措施落实实施。据2019年统计资料分析，全县大中型生产建设项目的水土保持方案编报审批率达到100%，小型生产建设项目的水土保持方案编报审批率达到70%以上；水土保持补偿费征收率达到预期的80%以上；大中型生产建设项目的水土保持设施验收率亦达到了80%以上。人为水土流失得到有效防控，生态建设取得明显成效。

2 当前水土保持监督管理存在的问题

2.1 生产建设单位对水土保持的重要性认识不到位

尽管我们进行了持续的水土保持法制宣传，但由于生产建设单位的经济意识浓厚，水土保持法律意识淡薄，主体责任意识不强，不能够深入系统地学习贯彻《水土保持法》及相关法律法规，对水土保持的重要性认识不到位。特别是水土保持方案编报审批，目前不作为项目核准、备案的前置条件，生产建设单位仅把其当作立项过程中的一项程序，只要水土保持方案评审通过并经水行政主管部门批复，就放置一边，并不严格按照批复的方案与主体工程同步实施水土保持措施，有的滞后安排，有的打折实施，有的质量不达标。只追求主体工程建设进度，对水行政管理部门提出的水土保持监督检查意见不进行很好整改，致使在项目建设期间很容易形成较为严重的人为水土流失。

2.2 水土保持法制宣传力度不太够

按照“谁执法、谁普法”的要求，水土保持监督管理部门既是《水土保持法》的执行者，又是《水土保持法》的宣传者。偏关县地处丘陵山区，又是经济欠发达的贫困地区，尽管每年都要开展水土保持法制宣传，但由于宣传经费及人力所限，仍不能做到全覆盖，往往会留有死角，致使少量企业单位及个人对《水土保持法》知之甚少，似是而非，极易造成盲目开发建设，生产经营粗放，形成一定的人为水土流失。

2.3 监管处罚力度不够且难落实

由于偏关县的水土保持监督管理部门属事业编制，配备人员较少，且现有工作人员的综合素质较低，加之需要监管的项目点多面广，监督检查的频次较少，很难及时有效地对所有生产建设项目进行监管。偏关县属国家级深度贫困县，为了发展经济，改善贫困面貌，项目准入门槛相对较低，对水土流失持相对宽松态度。即使检查发现了一些较为严重的破坏水土资源的违法违规行为，大多数也要求限期整改或列入信用平台，但很少受到经济处罚或法律制裁，即使经济处罚也很难落实，致使违法成本降低，难以形成震慑。

2.4 相关部门联动不够难以形成合力

水土保持监督管理，水利部门是牵头单位，需要公安、国土、环保、计划、财政、林业、农业等部门协调配合，但由于相关部门联动机制不健全，大多数是水利部门一家在开展这项工作，很难形成强大合力，致使监督执法效果大打折扣。特别是在当前机构改革与职责重新划分的新形势下，各种问题和困难层出不穷，各部门之间事项多有交叉重叠，需要相互沟通协调。因此，建立健全横向、纵向的部门联动机制，对于开展水土保持监管必要而迫切。

2.5 监管手段落后，信息化程度不高

受人员、技术、业务水平、经费等各种因素制约，水土保持监管手段仍比较落后，信息化程度不高。虽然建立了水土保持信息化管理上报系统和生产建设项目水土保持信息化监管服务平台上报系统，利用无人机、遥感、GPS等对生产建设项目扰动情况进行“天地一体化”监管，但由于人员结构老化，接受新知识、新事物能力差，无专项新设备，对系统的操作应用不熟练，很难适应新形势下水土保持监督管理的新要求。特别是水土保持监测工作严重滞后，目前属于短板，对监督管理工作造成了很大影响。

2.6 法律与地方政策有抵触

水土保持监管部门按法律办事，而生产建设单位却执行政府制定的政策，二者并不一致，甚至有冲突。例如一些扶贫光伏项目和风电项目，没有编制水土保持方案或者编制的水土保持方案未经水行政主管部门批准就开工建设，形成“先上车后补票”的事实。水土保持监管部门认为建设单位违法理应处罚，而建设单位则认为这是扶贫项目，地方政府有明确的时间节点要求，这是政治任务，希望不要增加麻烦。再如，按照《水土保持法》的要求，生产建设项目竣工验收，应当同步验收水土保持设施，只有水土保持设施验收合格的生产建设项目才能投产使用，但生产建设单位往往在没有通过水土保持设施验收的情况下就开始投产运行或试运行，其理由是政府要求某个时间节点必须并网发电。由于这些情况的存在，直接影响着正常的水土保持监管，需要进一步规范协调。

3 新形势对水土保持监督工作的新要求

3.1 生态文明建设的要求

十八大以来，党中央、国务院高度重视生态文明建设，把生态文明建设提高到“四位一体”战略高度来抓。本着“以人为本”的理念，就生态文明建设出台了一系列新政策。水土资源保护和修复，是生态文明建设的重要组成部分，水土保持监督管理必须全力配合开展。国务院批复的《全国水土保持规划（2015-2030）》，要求新时期水土保持必须充分发挥生态自然修复作用，改善生态，合理利用与有效保护水土资源，为促进经济社会的可持续发展和生态环境的可持续维护提供坚实保障。随着人民对美好生活的向往和对优美环境的要求逐渐提高，这些都对水土保持监督管理工作提出了新的更高要求。

3.2 推进“放管服”改革的要求

虽然多年来水行政部门认真履职，在水土保持监督管理方面取得了明显成效，但在“放管服”改革新形势下，人民对美好生态环境的要求与水土保持监管能力不足的矛盾依然凸显，水土保持监管中存在的“宽松软”现象暴露突出。为此，水利部将“水利工程补短板，水利行业强监管”作为水利工作的重心来抓。水利部《关于进一步深化“放管服”改革 全面加强水土保持监管的意见》（水保[2019]160号）提出了依法依规监管、公开公正监管、科学有效监管、联合协同监管的四项原则。如何根据这四项原则，顺应深化“放管服”改革，全面加强水土保持监管，需要认真研究，采取新的举措。

3.3 水土保持目标责任制和考核奖惩制度的要求

《水土保持法》第四条规定，国家在水土流失重点预防区和重点治理区，实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度。山西省人民政府办公厅印发的《山西省水土保持目标责任制考核办法（试行）》（晋政办发[2019]12号）的通知，明确了市、县人民政府是落实水土保持目标责任的责任主体，市、县人民政府主要负责人为本区域落实水土保持目标责任的主要责任人，相关负责人为具体责任人。这些考核制度的出台，可有效促进地方政府对水土保持监督管理工作的重视。

4 水土保持监督管理思路与措施

4.1 工作思路

根据多年的水土保持监督管理工作实践，新形势下开展这项工作的基本思路：一是创新宣传方式，持续开展水土保持法制宣传，把提高全民的水土保持意识放在首位；二是严格水土保持方案编报审批，将生产建设项目水土保持“三同时”制度落实作为重点；三是全力抓好水土保持补偿费收缴，提高收缴率，并合理使用；四是着力抓好水土保持设施自主验收报备与核查，水土保持设施验收核查不合格者，无商量余地，不得投产使用；五是全面强化现场检查指导，根据当地实际，以公路、铁路、风电、矿山等项目为重点，加大水土保持方案执行情况的监督检查力度；六是严厉制止和全面纠正违法行为，加大对违法行为的处罚力度，强化对违法单位和相关责任人员的责任追究；七是全面提髙监督执法人员的综合素质，增强履职尽责能力；八是牢固树立水土保持监管服务理念，既要服务于政府的宏观决策，又要服务于生产建设项目企业的水土流失综合防治，全面提升监管服务水平。

4.2 具体措施

4.2.1 依法监督，规范执法

目前，水土保持监督管理方面的法律法规、规章制度、规范性文件和其他相关文件比较完善，为监督执法提供了有力的法律支撑。在监督检查过程中，要以批复的水土保持方案为依据，执行过程中一定要依法依规办事，规范执法程序，强化“痕迹化”管理。要在“细”字上下功夫，监督检查和执法过程中的每一个环节，都要有书面记录或录音影像记录，下发文件和整改通知等都要有回执，真正做到现场有笔录、发现问题有处理意见、处理事项有结果。同时，加强档案管理，做到一项一档、一案一档，实现监督执法有据可查，有迹可寻。

4.2.2 建立完善横向、纵向协调联动机制

水行政主管部门在水土保持监督执法过程中，要按照分级负责和属地管理相结合的原则，既要加强与上级主管部门、流域机构的纵向沟通联系，又要加强同国土、林业、环保、公检法等部门的横向联动协调，组成联合执法队伍，开展专项行动，对水土保持违法行为形成强大震慑效果。

4.2.3 推进水土保持监督管理信息化建设

充分应用全国水土保持信息管理上报系统和生产建设项目水土保持信息化监管服务平台上报系统，发挥信息技术在覆盖面、快捷程度、真实性等方面的优势，利用卫星遥感、无人机航拍、GPS导航等高新科技手段，准确掌握县域内每个生产建设项目的地表扰动范围与扰动强度，再通过监管人员现场认真核查，最终科学认定造成水土流失的违法行为，逐步实现水土保持监管由传统方式向信息化方式转变。

4.2.4 加强培训学习，提高执法人员的综合素质

面对当前信息化日新月异的新形势，水土保持监督执法人员一定要加强对相关法律法规知识和方针政策的学习与理解，积极参加上级主管部门组织的监督、监测方面的培训，努力提高自身综合素质与业务水平，以适应新形势的发展要求。

4.2.5 增强执法人员的责任意识和担当意识

水土保持监督执法人员，要充分认识自己所承担的责任，自觉增强责任意识和担当意识，践行新时代的“水利精神”，主动作为，履职尽责，将监管的目标、要求、措施、时限具体落实，开创水土保持监督管理工作新局面。