重点国有林区职工林下经济创业潜力及支持路径研究*

修丕师，张晓梅

(温州商学院管理学院，浙江 温州 325035)

为了保护森林资源、维护生态健康发展，中国于1998年启动了天然林资源保护工程。天然林资源保护工程实施以来，中国森林管理战略发生了根本性扭转，由传统采伐向以森林养护为重点的森林生态系统管理转变。随之，林业部门劳动力分流重组和国有林区职工家庭收入问题成为学术界关注的焦点[1-4]，许多学者探讨了国有林区职工家庭低收入的原因，并提出消除家庭收入脆弱性的途径，例如：因地制宜发展林下经济等替代型自营经济[5-7]、扩大森林抚育投入以保障职工收入[8-10]、打造“森林旅游+”产业新模式赋予国有林区经济发展新活力[11-12]等。另外，为提高林业经济发展活力，学者们在林区部门发展政策方面也开展了许多探索，例如：为职工提供创业机会是解决职工家庭贫困问题的有效手段之一，培育创业项目、以创业带动就业是未来国有林区发展的有力驱动[13]；政府在资本提供、技术支持、市场指导等方面的政策支撑有助于促进林区家庭创业[14]；政府应促进林下经济发展，提供创业和就业机会，进而达到消除贫困和促进林区经济转型目的[15]。可见，在国有林区职工创业研究方面，大部分已有文献分析了林区职工家庭收入水平和结构，解释了家庭贫困的形成原因，提出了家庭创收的解决方案，但缺乏对职工创业潜力和创业支持路径的完整解释。根据《天然林保护修复制度方案》，可知天保工程实施范围包括长江上游、黄河上中游林区和东北、内蒙古等重点国有林区。重点国有林区是天然林资源最为集中的国有林区，在天保工程中具有突出的战略地位[16]。天保工程实施是重点国有林区实现产业转型发展的推力，林区职工能否有效利用发展机遇，参与林下经济创业，实现家庭持续增收，是推动天保工程顺利实施要解决的关键问题之一。另外，鉴于重点国有林区与其他国有林区存在许多共性特征，研究结论也能为其他国有林区职工林下经济创业发展提供借鉴。因此，以黑吉蒙重点国有林区(指内蒙古森工林区、龙江森工林区、吉林森工林区、黑龙江大兴安岭林区和延边林区[17]，简称重点国有林区)为主要研究区域，根据重点国有林区职工个体特征和林区林业投资环境，建立一般性的讨论框架，明晰林区职工创业的潜在动力，厘清其创业的现实依据，充分利用林区职工的创业优势，为释放林区职工创业潜力构建适宜的支持路径。

1 数据与方法

1.1 数据来源

2011—2018年的天保工程林区、重点国有林区、黄河上游与长江上中游天保工程林区年平均职工人数与职工年平均工资数据和2011—2018年重点国有林区林业投资完成额和全国各地区合计林业投资完成额及其资金结构数据来源于国家林业局编制中国林业出版社于2012—2019年出版的《中国林业统计年鉴(2011—2018年)》(2019年《中国林业统计年鉴》更名为《中国林业和草原统计年鉴》，下文不再赘述)。2011—2018年的全国城镇就业人员平均工资数据来源为由国家统计局编制中国统计出版社于2012—2019出版的《中国统计年鉴》。第六次和第九次中国森林覆盖率数据来源为由国家林业和草原局编制中国林业出版社于2019年出版的《中国森林资源报告》。

1.2 分析方法

林区职工个体特征和林区林业投资环境是影响职工创业行为的两大要素。因此，选取林区职工年平均工资指标，辅以现有文献对重点国有林区职工文化、性别和年龄结构的调查分析[18]，结合对林区职工的定性分析，反映重点国有林区职工个体特征。林区林业投资环境则选取林区林业投资完成额指标进行衡量，并将重点国有林区林业投资完成额及其资金结构与全国各地区合计林业投资完成额及其资金结构进行对比，反映重点国有林区“国家资本占据绝对主导，社会资金介入不高”的客观条件。

在分析林区职工创业潜力时，选取森林覆盖率指标以反映森林资源的供应潜力，结合对职工创业意愿的定性分析、职工人力和社会资本的优势分析、国家林业局在《林业发展“十三五”规划》中对林下经济产品市场需求的预测分析、第二期天保工程实施以来政府的各项林下经济产业发展支持政策的定性分析、《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》对鼓励农民工和社会资本进入农村的定性分析，明确重点国有林区职工林下经济创业的客观优势，形成对重点国有林区职工创业潜力的合理解释。

2 天保工程对重点国有林区职工收入的影响

天保工程实施对改善重点国有林区森林资源状况具有显著成效[6]。但随着天保工程推进，国有林区木材产量持续压缩，经济效益下滑使林区企业的转型压力加剧[19]。自2011年天保工程二期实施以来，重点国有林区职工家庭收入仍以工资性收入为主体[20]，家庭收入水平处于全国低位，且收入多元化程度较低[21-22]。同时，也有一部分职工因重点国有林区岗位减少而流向非林业部门，其家庭收入对林业部门的依赖性有所减弱[23]。虽然政府制定了较为稳妥的国有林区劳动力分流安置方案，如2015年印发的《国有林场改革方案》明确要求对国有林区富余职工“不采取强制性买断方式，不搞一次性下岗分流”，但重点国有林区仍有大量职工陷入失业危机、家庭收入受到了较大影响[21]。

2011—2018年，天保工程林区职工的年平均工资远低于全国城镇就业人员的年平均工资(表1)，其中重点国有林区职工的年平均工资要低于黄河上游、长江上中游天保工程林区职工的年平均工资。2018年，重点国有林区在岗职工年平均人数为31.21万人，是黄河上游、长江上中游天保工程林区职工年平均人数的2.93倍。更大的职工规模加重了重点国有林区林业企业经营负担。相对其他天保工程林区，重点国有林区存在迫切的转型需求，亟需摆脱传统林业经济发展模式，寻求新的经济增长极[17]，为林区企业和林区职工创造新的发展空间。实际上，为了解决职工家庭生计问题，重点国有林区一方面积极发展林下经济等替代产业，另一方面对富余职工进行妥善转产分流。

综上所述，鼓励重点国有林区职工充分利用当地优势林业资源进行自主创业，并由政府提供相应资金支持和政策保障是当务之急。

3 重点国有林区职工创业行为影响因素分析

3.1 职工创业的基础薄弱

重点国有林区职工表现出4个鲜明特征，具体为：第一，重点国有林区职工文化程度普遍不高，职工群体以中年男性为主。以2016年对内蒙古国有林区548个职工的调研数据为例，在职工群体中，男性和女性的比例为3.89∶1，初中及以下文化程度的职工占36.31%，高中文化程度的职工占29.20%，41～50岁的职工占49.64%，40岁以下的职工仅占26.82%[18]。创业职工文化水平低，会限制其专业化生产水平和产品附加值，降低林下经济产品竞争优势。第二，重点国有林区职工家庭收入普遍偏低，缺乏家庭资本积累。例如，2018年重点国有林区职工平均年工资为4.21万元，远低于同时期全国城镇从业人员的年平均工资8.24万元(表1)。职工家庭缺乏创业资本，会限制其林下经济产品生产规模，表现出小农经济特征。第三，重点国有林区职工长期从事林业生产，拥有丰富的林业生产经验，适应高强度体力劳动。这些人力资本是林区职工参与林下经济创业的重要资源禀赋，也是政府引导林区职工参与林下经济创业的基本前提。第四，重点国有林区职工表现出较高的群体相似性，个体差异不明显，社会关系简单而牢固。较高的群体相似性，对林区职工选择创业项目和打造多元化产业格局具有不利影响，但简单牢固的社会关系也为职工创业过程中相互合作提供了信任基础。

表 12011—2018年天保工程区职工和全国城镇就业人员年平均工资/万元

Table 1 Annual average salary of employees and urban employees in the areas of Natural forest protection project from 2011 to 2018∕0.01 million yuan

3.2 职工创业的投资环境不理想

表 2 2011—2018年重点国有林区和全国各地区林业投资完成额/亿元

重点国有林区一般地处偏僻山林，与外界沟通不便，林下经济产品在市场开拓方面存在困难[13]，且重点国有林区计划体制积淀较深[24]，国家资本占据绝对主导。这限制了林区职工创业项目选择空间，未能充分利用社会资本，难以形成地区产业特色。2011—2018年，全国林业合计投资中社会资金总额占比高达57.38%，而重点国有林区林业投资中社会资金总额所占比例仅为3.21%(表2)。可见，重点国有林区林业投资与社会资金介入程度较低，间接说明重点国有林区的市场化程度较低。这些环境因素对林区职工筹集创业资金、开发创业项目、吸纳和转化优质生产要素具有不利影响。重点国有林区市场化开放度不高，还将导致生产要素难以充分向产业链集聚，阻碍林区职工林下经济产业发展步伐。

4 重点国有林区职工林下经济创业潜力分析

4.1 林区职工逐步形成林下经济创业意愿

经济收入是每一个家庭维持生活质量的保障，而创业活动不仅能够实现创业者个人财富积累，也能够带动地方就业和促进地方经济发展[25]。天保工程实施以来，重点国有林区中部分职工失去稳定的收入来源[21]，提高家庭收入是林区职工家庭参与林下经济创业的关键内生动力[18]。以吉林省和龙林业局为例，受天保工程影响，该林业局的产业性收入下降明显，为鼓励职工参与林下经济创业，林业局在市场平台搭建、技术和资金支持、政策保障等方面给林区职工提供了大量创业支持。2012年和龙林业局对全局职工创业情况的统计结果显示，创业职工家庭已占林业局总户数的51%[26]。研究发现，当职工在林下经济投资取得成功，或者发现其他创业者在林下经济投资取得成功时，他们对林下经济的投资意愿将会上升[27]。换言之，通过树立成功创业者的典范，有助于重点国有林区职工形成创业新观念[28]。2016年对内蒙古国有林区548个职工家庭的调查数据表明，85.21%的林区职工家庭愿意参与林下经济创业，59.31%的林区职工家庭已参与林下经济创业实践[18]。可见，天保工程实施以来，重点国有林区的职工逐步形成了林下经济创业意愿，而林区职工的创业意愿又是其参与林下经济创业实践的前提和克服创业困难的保障。

4.2 林区职工人力和社会资本提供创业支撑

重点国有林区职工个体特征和林区林业投资环境导致林区职工参与林下经济创业时面临许多困难，然而，作为家庭创收的一个有效渠道，许多林区职工家庭已经开展林下经济的创业实践。林区职工长期以来从事林业生产活动，熟悉林区作业环境，具有丰富的林业工作经验。这是林区职工参与林下经济创业的重要人力资本，这些人力资本是林区职工参与林下经济创业的重要基础。在熟悉的环境参与林下经济创业，能够发挥林区职工的人力资本优势，提高其创业成功率。此外，重点国有林区职工身份及其社会关系在职工创业决策过程中起着重要作用，这是因为创业者在群体创业行为中的嵌入性与创业绩效有着密切的联系。林区职工的社会网络关系有助于促进创业职工之间的信息交流和商业合作。可见，对林区创业职工而言，他们不仅具有独特的人力资本优势，而且可以通过社会网络关系与其他创业者进行互动，从而调用社会网络中的创业资源。总而言之，林区职工的人力资本和社会资本能够强化林区创业者对潜在创业风险的抵抗力[29]，进而巩固和强化林区职工林下经济创业的客观优势。

4.3 森林具有强大的资源供应能力

天保工程的实施意味着生态保护、森林养护成为中国森林管理的重点。对比第六次(1999—2003年)和第九次(2014—2018年)的全国森林资源清查结果，中国森林覆盖率持续上涨，由18.21%上升到22.96%，提高了4.75个百分点。其中，东北、内蒙古重点国有林区是森林面积最大、资源最集中的国有林区[16]。森林为重点国有林区提供了宝贵的发展资源，并且以其强大的资源供应能力为林下经济发展提供支持。天保工程实施20多年来，重点国有林区进行了林业产业结构调整，在探索特色林下经济发展路径方面进行了各种尝试，逐渐形成了以林下种植养殖、林产品加工和森林旅游服务等为代表的林下经济生产项目[17，21]。但是，林区利用森林资源发展林下经济尚处于摸索阶段，如何形成高效的森林资源开发体系是未来重要的思考方向。随着人们对森林资源探索的不断深入和林下经济产业的日趋成熟，森林资源的供应潜力必然可以在更大程度上得以发挥，为林区职工林下经济创业奠定坚实基础。

4.4 林下经济产品市场前景广阔

经历了40多年经济高速发展，中国城乡居民可支配收入显著增加，国民消费水平和消费结构发生了巨大变化，人们对于“生态经济”和“绿色消费”的需要与日俱增[30]。不难推断，随着社会和森林管理朝着可持续发展的方向迈进，林业经济向林下经济转移是未来林业产业发展的基本趋势。中国许多产业存在产能过剩的现象[31]，加速产业结构调整、加速经济内循环成为驱动中国经济发展的中长期战略。在这个背景下，造纸业、家具制造业等传统林业产业不再是重点国有林区发展的重点，而以林下种植养殖产品、森林旅游服务产品为代表的林下经济产品满足了人们对“安全食品”和“绿色产品”的需求，正在成为林区发展的重要支柱。虽然国内发展林下经济还存在产业规模化、生产标准化、产品品牌化等方面的不足。但这些发展不足也为重点国有林区普通职工开展林下经济创业提供了契机。国家林业局在《林业发展“十三五”规划》中提出，中国林业已进入改革发展新阶段，林业产品供给能力存在不足，在森林康养、森林食品、道地林药等林下经济产品方面存在很大供需缺口，急需大量具有高附加值的林业经济产品。可见，在重点国有林区，林下经济存在广阔的市场前景，林区职工林下经济创业大有可为。

4.5 产业政策大力支持林下经济发展

天保工程重塑了林业产业发展格局，林下经济是林业产业发展的重要方向之一。国务院、国家林业局先后出台了多项产业政策文件，为天保工程顺利推进提供了助力。这些政策文件鼓励潜在创业者充分利用森林资源，参与林下经济创业实践。产业政策通常与政府对生产动态的干预相关联，目的是通过对产业结构的调整达成促进经济发展和其他一系列社会目标，如提高产业生产力、促进产业创新、强化产业竞争力、带动就业和社会再平衡等[32]。2012年国务院印发《关于加快林下经济发展的意见》，提出要科学规划林下经济发展、强化对林下经济的政策和金融支持。2015年国务院印发《国有林区改革指导意见》，提出要充分发挥国有林区森林资源优势、积极发展绿色富民产业。2016年国家林业局印发《林业发展“十三五”规划》，提出要发展林业特色和新兴产业、改造提升传统产业、增强林业发展活力。2018年国家发改委等六部门联合印发《生态扶贫工作方案》，要求各级政府通过大力发展生态产业等方式，实现脱贫攻坚目标。这些产业政策支持是林下经济发展的重要支撑，对各级地方政府和林下经济创业者具有积极的引导作用，有助于将地方森林资源优势有效转化为产业优势和经济优势，进而开创林区职工林下经济创业新局面。

4.6 林下经济与乡村振兴互促共进

改革开放以来，中国处于快速工业化和城市化进程中，经历着人口由农村向城市流动的社会变迁，这对中国劳动关系产生了重大影响[33]。农村劳动力过剩、乡镇企业就业机会减少、城市私营部门蓬勃发展等因素导致城乡收入差距持续扩大，促使农民工流向城市。大量青壮年劳动力离开农村，降低了农村经济发展活力，进一步拉开城乡发展差距，引发了一系列社会问题。这种现象同样发生在重点国有林区。天保工程实施后，大量职工流出林区。党的十九大提出了乡村振兴战略，并提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”二十字方针，战略本质上就是要改变城乡发展不平衡的局面，理顺城乡关系。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》中提到，要鼓励农民工返乡就业，并且引导社会资本投向农村。常年在外务工的农民把积累的生产经验、技术、资本等要素带回农村，将成为促进农村经济发展的重要力量[34]。乡村振兴战略为林下经济发展提供了机遇，林下经济助推乡村振兴战略落地，二者互促共进，为林区职工林下经济创业提供了有力保障。

5 重点国有林区职工林下经济创业支持路径研究

天保工程是对传统林业经济发展模式的调整，对重点国有林区职工岗位和收入有一定影响，如何促进林区职工家庭持续增收是一项长期挑战。机遇与挑战并存，天保工程也为重点国有林区职工创业提供了机遇。指导创新创业的有效方法通常是自上而下的，天保工程实施期间，政府在重点国有林区职工创业方面提供了许多政策支持，促进了林业经济向林下经济转型迭代。为了更好解决林区生计问题，充分发挥林区职工社会价值，应寻求林下经济创业者、生态环境和经济社会的包容性发展。基于此，探索低成本、高效率的创业路径是十分必要的，引导重点国有林区职工参与林下经济自主创业，充分释放职工创业潜力，是提高林区家庭收入水平的可行尝试。为了有效发挥重点国有林区资源优势，提高职工创业效能，应拓展新的林区职工创业支持路径，从产业布局、产业闭环、产业资本、产业技术几个方面予以推进。

5.1 优化产业布局，突出区域优势

产品重复、模式雷同是制约林下经济进入高质量发展轨道的两大障碍。重点国有林区主要分布在中国东北、内蒙古地区，地区之间和区域内部森林资源表现出不同特征。如何充分利用区域森林资源比较优势，科学规划林下经济产业整体布局，是提高林下经济产品竞争力的关键。提高林下经济发展效率，特别是在满足区域林下经济发展需求的同时，还要考虑区域协同发展。重点国有林区家庭创业通常采用“价值驱动”模式，往往是根据个人价值、经验、能力以及对周围家庭林下生产行为的观察[18，27]，做出他们认为正确的创业决定。虽然这些创业家庭表现出很大的创业灵活性，但局部理性并不意味着整体理性。政府要清晰定义林下经济的发展逻辑，整体把握、规划和引导林区产业发展，形成规模化和集约化生产局面。同时，要优化林下经济产业布局，提炼地方林业特色，突出区域优势，充分释放重点国有林区职工创业潜力。

5.2 专业分工聚合，打造产业闭环

重点国有林区一般地处偏僻山区，林区职工表现为“两低两高”的典型特征，即：低知识资本、低金融资本、高劳动强度耐受性和高群体成员相似性。重点国有林区职工具有较大的群体创业潜力，但区别于高资本创业模式，创业时应充分发挥群体网络关系，以林下经济细分产业作为突破口，在群体内形成专业分工和聚合，进而打造小型产业集群闭环。林下经济属于劳动密集型产业，在产业链上形成专业分工和聚集融合，有助于降低创业者在产业上下游价值活动的不确定性，从而降低创业成本和风险。在以家庭为单位的林下经济创业者之间形成的本地化生产集聚，有助于创业者之间形成互动，建立稳固的合作关系。创业家庭规模往往相对较小，但它们在垂直方向上的分解会衍生出许多内部交易网络，这些网络节点上的每个创业者既有自身的重心偏向，又能够得益于网络互补带来的外部经济[35]。总之，专业分工聚合和产业闭环打造，对于提高林下经济产品生产效率、技术创新效率和劳动力使用效率等有重要意义。

5.3 引入外部产业资本，促进国有林区内外循环

发展林下经济是提振重点国有林区经济的重要途径，而产业发展离不开优质生产要素支撑[36]。资本稀缺、青壮劳动力外流和生产技术落后是影响重点国有林区发展的三个主要原因。仅仅依赖林区创业家庭内部努力，提高生产要素质量的难度很大。因此，引进外部产业资本，吸引优质生产要素集聚，促进重点国有林区内外循环，是改善林区经济结构的必然选择。党的十九大提出乡村振兴战略，鼓励物质资本、人力资本和金融资本等外部产业资本从城市返流农村，为重点国有林区引入外部资本提供助力。外部资本进入不仅会扩大林下经济投资规模，还会带来先进的生产技术以及关键的外部市场联动，并通过资本、技术和市场溢出的方式提高林区家庭创业绩效。在这个过程中，为了提高外部资本与本地创业家庭之间的关联性，可以考虑建立产业互助基金会，在林区家庭创业资金筹集、社会网络构建维护、信息技术流通共享、项目合作等方面发挥积极作用。

5.4 加快产业技术创新，提升林产品附加值

中国林产品凭借低廉的价格具有一定的国际竞争力，但林产品专业化生产水平低，生产技术创新和技术吸收转化能力弱，与发达国家存在巨大技术差距，这使得很大一部分低端林产品陷入贸易困局。因此，重点国有林区应借助林下经济高速发展的势头，重视林下经济产品技术创新，提升产品附加值，进一步提高林下经济产品竞争力。重点国有林区必须培养出高素质创业者，提高林区职工林下经济创业质量，实现专业化分工和集约化生产[37]，设法实现产业闭环和产业升级。从长远上看，政府应重视林业研发体系建设，为研发机构与创业者之间的合作提供引导和帮助，从项目合作、资金供给、教育培训等多方面为林下经济创业者提供支持。