我国行政规章立法后评估标准研究

周隆基

【关键词】行政规章 立法后评估 评估规定 立法实践

2017年《规章制定程序条例》修订后，立法后评估已经成为行政规章制定的法定程序。要想检验规章立法的质量，首先需要确定科学合理的评估标准体系。本文以北大法宝中搜索到的规章立法后评估规定为样本，对规章立法后评估中最重要的评价标准体系进行分析。

规章立法后评估标准体系的现实考察

为了研究规章立法后评估标准，笔者分别以“规章”“立法后评估”为关键词在北大法宝进行搜索，共搜集现行有效的涉及规章立法后评估文本110 部，其中行政法规1 部，行政规章87 部，规范性文件23 部。通过对规章立法后评估文本的梳理，至少反映出三个方面的问题：

第一，规章立法后评估已经初步实现了制度化、常态化。有学者认为我国立法后评估存在运动化的倾向，“将立法后评估作为一场运动，来了大家都做，过了一阵，大家关注的焦点又是别的什么活动”。从立法后评估的实践来看，这似乎有一定的道理。但是就法律规定来看，规章立法后评估一直在努力实现制度化、常态化。在目前的110 部规定中，只有22 部未提及立法后评估。另外，从国家层面而言，虽然直到2015 年《立法法》修订才将立法后评估正式立法，但是地方的实践显然更早。从2006 年太原市人民政府办公厅下发对政府规章进行立法后评估的通知开始，地方政府规章的立法后评估已经持续了14 年。

第二，东部地区规章立法后评估的立法数量较多。截至2018 年，东部11 省共制定地方政府规章立法后评估规定37 部;中部8 省共制定地方政府规章立法后评估规定25 部;西部12 省共制定地方政府规章立法后评估规定21 部。当然，这只是我国规章立法后评估发展的总体地域特征。实际上，具体到省份而言，各省的情况也不尽相同。例如，在全国范围内，制定了5 部以上规章立法后评估规定的省份共有7 个，其中中西部地区占了3 个，而即使是身處较高立法水平的一些东部地区，截至目前还没有制定过一部规章立法后评估规定。

第三，规章立法后评估带有浓厚的中央政策主导倾向。目前，我国规章立法后评估的规定，大概经历了三个阶段：第一个阶段是2006 年以前。这一时期，我国规章立法后评估规定不仅数量少，而且全部都是在规章制定办法中进行规定的，并没有一部专门的规章立法后评估规定;第二个阶段是从2006 年至2014 年。2004 年，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，明确要求规章要定期进行立法后评估。在这一规定的指导下，很多地方政府和国务院组成部门开始陆续制定专门的规章立法后评估办法;第三个阶段是从2015 年至今。2015 年《立法法》修改，赋予了所有设区的市地方立法权，全国范围内开始掀起地方立法的热潮。仅2015 年至2019 年，全国就出台了62 部规章立法方面的规定，比1999 年至2014 年的立法总和还要多。这一时期，受《立法法》修改的影响，规章立法的重心又开始向规章制定转移。在这62 部规章立法规定中，有53 部规章制定立法，只有9 部规章立法后评估规定。

我国规章立法后评估标准的实证分析

在对规章立法后评估规定进行统计分析的基础上，笔者详细阅读了所有的文本，发现目前的110 部规定中，共有22 部明确规定了规章立法后评估的标准，通过梳理和总结，可以发现当前我国规章立法后评估标准呈现出以下特征：

一是规章立法后评估的立法规定虽多，但评估标准规定较少。诚如上文所言，目前的110 部有关规章立法后评估的规定中，只有22 部明确规定了规章立法后评估的标准，约占规定总数的19%。由此可以看出，当前我国规章立法后评估只是初步实现了制度化和规则化，评估仍然以原则性规定为主。

二是规章立法后评估的重心仍然以合法性、合理性、可操作性、绩效性评估为主。目前我国22 部规章立法后评估规定主要明确了10 项评估标准，其中出现频率最高的是合法性、合理性、可操作性和绩效性等四项标准。这也反映了当前我国规章立法后评估的总体倾向。当然，与学术界将合法性评估视为最重要的或者首要的评估标准的主流观点不同，实务部门似乎并没有特别突出合法性评估的地位。在四项出现频率最高的立法后评估标准中，合法性标准是排在最后的。这和文献中对立法后评估标准的认识似乎有一定的出入。

三是规章立法后评估标准的选择没有明确的界定依据。目前规章立法后评估适用的10 项评估标准，来自22 部规章立法后评估规定。但是，如果依据评估内容进行分析就会发现，即使是相同的评估内容，也会造就不同的评估标准。例如，《宁波市政府规章立法后评估办法》《厦门市规章立法后评估办法》都在第二条中明确规定，规章立法后评估的内容都是为了对规章的立法技术、立法内容、实施绩效等情况进行全面调查和综合评价，但是厦门市和宁波市使用的评估标准不尽相同。

当前，我国规章立法后评估标准的文本规定具有以下三个方面的问题：

第一，部分评估标准的立法认识不统一。从现有的规章立法后评估标准来看，有些评估标准的内涵界定不够准确。例如，仅合法性评估标准一项，目前的立法规定就存在3 种解释：一是合法性评估主要以不抵触上位法评估为主;二是合法性评估除了评价是否抵触上位法，还要评价立法权限和立法程序的合法性;三是合法性评估虽然是按照不抵触上位法原则进行，但是以不抵触修订后的上位法评估为主。

第二，部分评估标准的内容过度抽象化。我国规章立法后评估标准除了在规章的内涵上存在不一致的情况，很多评估标准还存在内容过度抽象化的现象。主要表现在以下三个方面：一是很多涉及规章立法后评估的规定只是将评估标准笼统地进行了列举性规定，但是并未对评估标准进行任何解释说明。二是一些评估标准的解释说明本身就存在较大的不确定性。例如，合理性标准的界定中就出现了“适当”“必要”“公平”“公正”等不确定概念，不但没有明确合理性标准的内涵，反而使得合理性标准变得更加难于操作。三是部分特殊的评估标准没有任何的解释和说明。例如，《徐州市人民政府规章制定程序规定》第三十二条规定了必要性和有效性评估，但是没有对必要性和有效性进行解释和说明。

第三，部分评估标准之间存在内容上的交叉。很多评估标准的选定过于随意，标准阐述又过于抽象，导致很多评估标准之间存在着内容上的交叉。例如，有关规章的配套制度建设情况的评估，目前的规章立法后评估规定就有四种观点：观点一将规章的配套制度建设情况的评估置于协调性评估标准中;观点二将规章的配套制度建设情况的评估视为执行性评估标准或操作性评估标准的内容;观点三将规章的配套制度建设情况的评估作为有效性评估标准的内容;观点四将规章的配套制度建设情况的评估纳入完善性评估标准中。

我国规章立法后评估标准的反思

自从立法后评估作为一个实践性命题被提出以来，围绕立法后评估标准的讨论就从来没有停止过。要想构建科学合理的规章立法后评估标准，至少应当考虑以下三个方面的问题：

一是评估目的的特定性。立法后评估主要是对立法效果的评价。这种评价更多的是“法律实施一定时间后对法律的功能作用、实施效果的评论估价和在此基础上对整个立法质量、价值的评论估价。”因此，立法后评估的目的主要有两个：第一，立法后评估是对立法实施情况的评估。立法的实施固然必须借助执法机关的执法行为，但是立法后评估主要不是评估执法行为本身，而是通过对法律执行情况的考察，推敲立法所确立的各项法律制度的合理性、可操作性、可行性，是一种对立法实践效果的评估。第二，立法后评估是对立法文本质量的评估。立法后评估的实质是对立法机关立法行为的监督，作为立法的直接产出，立法文本的质量无疑是立法后评估的重点。立法文本质量的评估，主要是从立法体例、立法用语、立法技术、法制统一等方面，全面评估立法权限的运用是否符合宪法和《立法法》的规定，是否存在立法不作为、超越立法权限、立法权滥用、立法重复、立法冲突等问题。行政规章作为低位阶法律，在立法后评估标准的设计方面，尤其应当关注规章文本的质量。

二是评估标准的可测评性。立法后评估要达到科学性，标准的设定一定要体现可测评性。要想真正实现评估标准的可测评性，必须考虑两个因素：一为标准适用的针对性;二为标准内容的量化性。首先，作为评估标准，如果要发挥测评效果，必须确保选取的评估标准能够真正适用于接受评估的行政规章。例如，作为技术性色彩浓厚的部门规章，“它的技术性越来越精细，它的技术含量也越来越高，而这其中一个关键要素就在于这些技术要素从源头上制约着传统行政法中的原则和规则”。如何评价这些部门规章中的技术性条款的可操作性，这是规章评估中必须解决的问题，而地方政府规章可操作性评估则着重关注规章的地方特色。其次，评估标准是衡量立法质量的关键要素，如果不能实现评估标准的量化，那么既不能发挥评估的作用，也有违评估的初衷。

三是評估对象的特殊性。我国初创行政立法权时，与其说是将行政立法权定位为立法权的一部分，毋宁说是将其界定为立法权的执行权。有学者曾指出：“法律只能解决最基本的问题，不能规定太细，太细了就难以适用全国。为了因地制宜地解决问题，一个法律制定出来以后，一般还需要制定实施细则以作出具体规定。”这种实施细则式的立法，很明显是对人大立法的执行。

实际上，按照学术界的主流观点，不论是部门规章，还是地方政府规章，其实质都是执行性立法。“行政机关原可以从某一观点区别为两类：一是地域的行政机关，二是职能的行政机关。后者以职能为基础，往往只执行某一类特殊的公务……前者以地域为基础，总是执行一般性质的公务。”既然行政机关的本质是执行机关，则行政立法权不因其立法手段而转变行政权力属性。因此，就部门规章而言，“国务院部门规章是从属性和受制性更为突出的立法，它虽然在我国属于中央立法的组成部分，但是其从属性和受制性尤为突出”。地方政府规章作为地方立法，以补充中央立法、处理地方性具体问题为主，其执行性和补充性立法的特质则尤为突出。作为执行性立法，行政规章的立法后评估自然更加注重制度安排的合理性、制度操作的执行性、制度运作的实效性等内容，这与职权立法评估的关注点是不同的。