河北省三北防护林工程建设存在的问题及建议

张昕欣

(河北省林业和草原工程项目中心，河北 石家庄 050081)

自1978年启动三北防护林体系建设工程以来，河北省始终将其作为推进国土绿化、建设美丽河北的重点工作来抓。尤其是近年来，环卫京津的生态防护体系的建成，为京津冀协同发展、雄安新区建设等国家战略实施奠定了良好的生态基础。截至2019年底，河北省三北防护林工程累计完成造林绿化269.1万hm2，包括人工造林181.6万hm2，封山育林71.5万hm2，飞播造林15.6万hm2，退化林修复0.4万hm2。

1 工程建设存在的主要问题

1.1 绿化难度越来越大

随着三北工程建设的持续开展和逐步深入，基础条件相对较好的宜林地得到绿化，造林空间越来越小，造林绿化进入攻坚阶段：平原地区规划林地面积小，除耕地外的绿化空间大幅缩减，且大面积集中连片的地块越来越少，多为边缘隙地；山区多为干旱阳坡、陡坡及裸岩，土层薄，植被少，营养贫瘠，蓄水能力差，开发成本高，造林成活难、保存难，加之降水量少，水利设施严重不足，绿化难度越来越大。

1.2 投入规模有待提升

三北工程启动以来，长期实行国家补助带动、多渠道筹集的建设机制。据统计，1986—2019年，河北省三北工程规划中央投资91.2亿元，而实际到位率较低，投入的24亿元仅占规划的26.3%。经测算，目前河北省人工造林平均成本已超过37 500元hm-2，国家补助仅为7 500元hm-2，不足实际成本的20%。与之相反的是，相关生产资料价格和劳动力成本的逐年提高直接导致造林成本不断攀升。加之地方财政筹集力度有限，多元化投入聚集缓慢，工程造林补助标准较低，增加了工程建设难度。

1.3 投资构成不尽合理

作为公益性和补助性项目，国家层面对三北工程没有按成本全额投入。由于工程补助只能用于直接生产性投入，导致缺乏作业设计、招投标、监理、检查验收等管理性费用，给严格按照基建程序实施项目管理带来一定困难。工程投资结构的不合理还表现在没有将水电设施、病虫害防治、科技支撑等保障体系纳入建设内容，致使必要的抚育管护、技术推广、资源保护等工作很难开展。

1.4 科技支撑力度不够

一是由于缺乏专项经费支撑，工程监测评价体系建设滞后，基础数据、资源本底等不够翔实，难以对工程本身的资源消长、生态治理、增产增收、检查验收等方面进行连续科学监测，工程效益得不到及时量化和充分体现。二是在退化林分修复、困难立地造林、新品种示范推广等方面，科技攻关弱，推广体系不够健全，林业科技成果转化率较低。三是工程建设一线技术力量薄弱，人才缺乏[1]。这些都导致了三北工程科技贡献率尚处在较低水平，与现代信息技术和科技发展融合有待进一步加强。

1.5 政策机制缺乏活力

一是受区域经济发展和国土空间资源利用开发等影响，林农矛盾逐步显现，工程建设任务重与绿色生态空间不足的矛盾日益突出，大规模开展造林绿化用地保障机制还不够完善。二是金融资本、社会资本向工程建设聚集相对缓慢，激发社会资本参与工程建设的多元化投资机制有待健全。三是森林生态效益补偿低，与森林所发挥的生态效益不相匹配，且补偿基金来源渠道单一，主要靠中央和地方财政预算安排，没有形成多渠道筹集补偿基金的机制。

1.6 防护林体系结构功能有待提升

工程区中幼龄林和纯林面积大，成熟林和混交林面积比重相对较小，林分结构较为单一，森林生态系统稳定性不强，整体生态功能还比较弱。以京津保平原生态过渡带为例，区域森林覆盖率11.84%，城市绿化覆盖率27.3%，分别比北京市低13个百分点和17.1个百分点，连片森林规模小，生态承载力低，生态供给力不足，难以满足京津冀协同发展的生态需求和人民群众对美好生活的需要。另外，受立地条件差、自然灾害、生理过熟等因素影响，致使部分防护林林分退化、林带缺行断带。

2 对策及建议

2.1 积极争取扩大生态用地空间

三北工程作为河北省实现京津冀协同发展生态突破的主要载体，大力拓展绿色生态空间，为京津冀协同发展提供有力绿色保障，已成为工程建设的重大使命和基本目标。落实国土空间开发保护要求，积极争取扩大生态用地空间，保障三北工程生态用地规模已成当务之急。特别是雄安新区、京津保平原生态过渡地带以及白洋淀上游规模化林场建设区域、城镇近郊、主要河流及交通干线两侧生态廊道等重要生态区域，在划定生态红线的基础上扩大生态用地规模和比例，成片建设森林、城郊绿地，积极发展旅游业、特色农业和林牧业，不断扩大生态环境空间，提高生态承载力。

2.2 完善工程投入保障体系

从公共财政、林业金融、生态补偿等方面深入挖掘投资潜力，逐步完善多元化工程投入保障体系。一是建议国家层面按照实际造林成本进一步加大工程建设投入，提高重点项目补助标准。同时调整投入资金结构，按工程规划安排一定比例资金用于后期管护、科技支撑、效益监测、工程管理等工作。二是加强部门财政资金整合。建议有关部门在实施农业综合开发、农田水利基本建设、小流域综合治理和国土资源整治等项目时，统筹考虑三北防护林工程建设。三是积极发展绿色金融。引导金融机构开发贷款期、宽限期长，利率优惠、手续简便等适应林业工程建设特点的金融产品，加大政策性金融对造林、营林、林下产业等经营性活动的中长期信贷支持。四是积极探索推进适应河北省情的市场化生态补偿机制。例如，根据国家碳排放交易部署，构建河北省林业碳汇交易体系[2]；建议将三北防护林工程建设的集体林纳入森林生态效益补偿范围，以提高农民林业收入比重，从而促进农民参与防护林建设的积极性[3]。

2.3 强化科技创新示范

三北工程必须依靠科技进步推动工程可持续发展[4]。一是强化关键技术攻关。抓紧开展困难立地造林、优良新品种选育、退化林分修复等技术攻关，突破工程建设技术瓶颈。二是加大科技推广力度。完善省、市、县三级林业科技推广体系，加大优良品种推广力度，加强容器育苗造林技术、抗旱节水配套技术、林下经济等模式推广。三是建立一批范围广、效益高、典型性强的科技造林示范区，充分发挥以点带面的作用，推动工程建设高质量发展。四是建设高素质的工程科技队伍。广泛开展多形式、多层次的技术培训，完善培训手段和培训内容，重点加强对县、乡两级林业管理、技术人员和林农的培训，真正把工程建设转移到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来。

2.4 完善工程质量管理体系

实施营造林质量精准提升工程，对造林设计、整地、栽植、抚育等各环节全程监控和技术指导，做到全过程、精细化质量管理。继续推行招投标制、合同制、监理制、报账制等市场化项目运作机制。创新工程造林成效考核评价制度，逐步探索推进以考核成活、成林为主，向考核林分结构优化、生物多样性丰富、生态系统稳定等方向转变。加强工程督导检查、资金审计和目标考核，促进工程建设的制度化、规范化、科学化。加强造林成果管护，把工程区纳入到全省森林防火、有害生物防治体系，实行联防联治。

2.5 深化京津冀区域生态合作

近年来，河北省三北工程建设紧紧围绕京津冀协同发展战略取得了显著成效，但是与建设京津冀生态环境支撑区的要求相比还有很大差距。建议三地不断完善京津冀生态建设协调协商机制，统一规划，统筹政策，拓展区域合作领域的广度和深度。建立跨区域生态合作机制和生态补偿机制，在重要节点和关键部位上共同治理，标准一致，共建共享。