研究PPP项目合同管理及其财政风险监管政策

文/刘维宇（中电建生态环境集团有限公司）

PPP指的是公私合营模式，合作双方的主体为政府和社会资本，按照合同协议的形式，形成项目合作伙伴关系，被广泛应用于基础设施项目或者各类提供公共物品和服务等方面，发挥着积极的作用。一般来说，社会资本方主要负责设计和工程建设运营等工作，根据自身的付出获得相应投资回报；政府方则主要负责价格与质量的监管。采用的PPP模式，是在特许经营的基础上，以签订合同协议的方式，确定主体的职责和义务，所以合同管理为重点部分。若合同管理与财政风险防范不到位，则会造成很大的影响。

基于此，深度分析此课题，提出有效管理办法，有着重要的意义。

一、PPP项目合同参与方与合同体系构成

根据PPP模式运作分析，合同参与方主要如下：1）政府。其主要扮演的角色为公共产品或者服务的购买者，也可以为购买者的代理人。2）社会资本方。一般来说，主要包括民营企业和国有企业以及外国企业等，通过整合资金和资源等，推进项目的建设工作开展落实。3）融资方。合同参与方还包括融资方，例如商业银行和出口信贷机构等，能够为工程融资，保障工程建设工作有序推进。4）承包商与分包商。在PPP项目实践中主要负责具体的建设工作，若项目规模很大，还会进行细化分包，由相应的企业承担专业建设任务。5）其他主体。除了上述主体外，还包括专业运营商和原料供应商以及保险公司等。合作各主体方通过签订合同的方式，形成权利义务明晰的关系，形成PPP合同体系。在PPP项目中形成的合同，主要包括项目合同和股东协议以及履约合同等。

二、PPP模式下项目合同管理的主要问题

（一）充分识别合同条款风险以及做好合同编制环节的风险分配

合同谈判时合同条款中应当充分考虑合同执行过程中的各种风险，根据项目实际情况和各方的风险承受能力，合理安排风险分配。在合同签订前与政府进行商谈，明确双方的权责和条件，尽量使风险可控。对合同管理常见的问题，采取相应的措施加以防范和应对，具体如下：

（1）合同条款中应设置合理的前提条件及前提条件未满足时的解决条款：对不可抗风险或者其他风险造成的问题，必须要明确解决方案，实现对风险的有效分配，保障项目有序推进。

（2）合同条款应对项目融资做出安排：明确融资方的主债权与担保债券，同时明晰融资方的介入权等，保证工程融资的充足性和可靠性，为后续工作推进提供支持。

（3）合同条款中应当约定合理的付费机制：构建的付费机制关系，影响着项目的风险分配以及收益回报，为合同内容的核心。一般来说，多采取政府付费或者使用者付费以及可行性缺口补助，需要结合项目实际做好全面分析，选择适宜的模式。

（4）合同条款中应当包括政府承诺的内容：通过列出承诺内容，以此来约定政府的义务，保障项目效率和各项工作的推进。

（二）做好合同实施环节的管理

项目履约过程中需围绕合同做好全面严格地把控，最大程度上把风险控制在合理的范围内，并依据合同对项目履约进行控制，保证质量安全的前提下，控制成本增强收益。主要通过以下几方面进行管理：

（1）建立专业的合同管理团队：组建专门的工作小组负责合同项目管理工作，将合同项目管理工作与PPP项目运营全过程相互结合，发挥合同的约束和规范作用，促使PPP项目各项工作有序推进和落实，实现管理的价值与作用。

（2）制定标准合同管理流程，将合同管理与项目履约进行匹配拉通：合同管理团队应与项目其他团队部门如履约、财务进行紧密合作，制定以合同条款为准则的项目履约标准化流程，将履约交付流程、验收流程、开票流程、合同变更流程、绩效考核流程进行有机结合，使项目各个部门能够按照合同条款进行标准动作，最大限度控制合同风险的发生。

（3）建立与外部单位的对接沟通机制：加强与政府方、融资方等外部单位的对接沟通，建立相应的联络机制，建立相应的标准外部工作流程。尽量使项目履约做到有据可依，有规可循，管理留痕。

三、PPP项目财政风险控制规定与监管办法

（一）财政风险控制规定

自从2013年以来，财政部和国家发改委等中央部委出台系列PPP政策文件，进而推动PPP模式的广泛应用。其中，财政部出台的《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的通知以及《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》等，围绕财政风险控制，提出了相应的要求。随着PPP的推进，地方政策文件不断增多，但是没有提及地方财政风险的控制[1]。从财政风险防范的角度来说，认真贯彻现行的政策要求；通过控制项目投资规模，强化财政风险的管理力度；组建专门的管理队伍，负责项目管理，切实保障风险得到有效控制；积极采取事前准入监管模式，不断提高管理水平[2]。

（二）监管办法

从我国的PPP项目改革实践情况分析，2020年《金砖国家基础设施投资数字平台技术报告》、G20《财政风险与PPP》等报告全部纳入中国PPP制度建设和财政管理以及信息平台等。在信息监管服务方面，积极探索管理新手段，构建了贯穿中央、省、市、县四级管理系统，横向联通财政和行业主管部门的PPP综合信息平台，达到了纵向到底、横向到边的监管格局。通过构建信息平台，集成了财政用户和行业主管部门以及项目公司等，实现了全面监管。采用大数据技术和人工智能技术以及云计算技术等，促使平台升级，同时功能不断完善。基于现代化技术的管理平台，实现了项目入库人工智能化审核[3]。构建了上线绩效管理智能化系统，促使政府监管和服务以及信息披露水平得到显著提高，切实保障了公众的知情权和参与权以及监督权。除此之外，采取全生命周期管理模式。在项目管理方面，充分利用财政承受能力论证和风险分配以及全生命周期管理等各类工具，高质量落实财政绩效管理工作，达到低成本高效率的目的，促使财政预算管理水平得到提高[4]。

四、结语

综上所述，PPP项目合同管理和财政风险控制，必须要落实到具体，做好全面严格把控，切实保障管理效益目标的实现。文中结合实践，对PPP项目财政风险控制要点与做法进行分析，总结了具体的措施，共享给相关人员参考借鉴。

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