试论翁丁古寨法治困境的突破

周 旭

（湖南师范大学法学院 湖南 长沙 410006）

翁丁古寨作为我国重要的生态文化保护区，在近年的保护工作中遭遇了不小的瓶颈，其中原因是多种多样的。然而，就村落保护的实际工作而言，法律治理的差错应为古寨发展停滞的重要缘由。故公权机构理应对症下药，根治相应法治弊病，从而推动翁丁古寨的保育事业持续发展。

1 翁丁古寨发展面临的问题

翁丁古寨，是云南省临沧市的一个佤族村落，被誉为“中国最后一个原始部落”[1]。近年来，随着国家的重视与当地政府的开发，翁丁古寨逐渐受到世人的关注，其传统文化环境与地区生态系统也得到了大力维护。翁丁村在2006年被列入云南省非物质文化遗产保护第一批名录。与此同时，古寨的旅游业也兴盛起来。2011年，翁丁古寨所在的旅游景区被评定为国家3A 级景区[2]。然而，近年来古寨在国家与地方的综合保护下遭遇了严重的发展瓶颈。

1.1 村民生活遭到环保规则的过分制约。由于古寨的重要生态文化地位，该地区的土地与房屋受到了当地政府的严格管控，非经审批不得任意破坏。然而，这给当地村民带来了极大困扰：其日常生火做饭、家具改装等行为受到了严格控制。而究其根源，根据《中华人民共和国文物保护法》 第69 条的规定，具有历史文化传统价值的村庄面貌受到破坏的，将被取消相应称号，并对行政人员进行处分。故地方政府官员出于地区发展及自身利益考虑，往往会对古寨施加不必要的外表性保护，这就束缚了村民针对古寨环境进行正常的改造活动。事实上，为了贯彻政府保存古物的理念，村民不得不长期烧烟以驱赶蛀虫，这使得他们的居住环境面临无法升级的窘况。

1.2 居民法治观念落后。由于翁丁古寨地处深山，村民很难从外界获得足够的法治资源，也无从了解各种法律法规，严重缺乏法律知识。而在法治素养上，村民还保留着自然法状态下的原始法理念。针对如土地规划、开发管理之类的复杂规定，村民缺乏相应的自觉意识，故极易触犯法律红线。另外，在翁丁古寨成为非物质文化遗产之后，大量游客的涌入增加了这一矛盾的爆发风险。相关机构应引起重视，并做出改革尝试。

1.3 当地现代化进程停滞不前。截至2017年，翁丁古寨仅剩下不到500 人居住[1]。当地居民大多以农业为生，基本还居住在茅草房屋内。全村基础设施不完善，村民的现代化生活更是无从谈起[3]。虽然部分村民存在乡土情怀，甘愿居住在原始房屋内，但大多数人还是期待现代技术、舒适生活与教育机会。许多年轻人离开了乡村，从而进一步阻滞了古寨的发展步伐。

2 翁丁古寨法治困境的内在诱因

2.1 法律理念的定位错误。目前，针对古寨的法律规范过分注重保存村落的历史遗迹与生态原貌，却忽视了文化保存与自然保护的真正精髓。笔者认为，文化留存的关键在于优秀的传统习俗得到继承与发展；而环境保护的重点之一则在于人与自然的和谐共处。然而，翁丁古寨目前的保护规则同这一理念背道而驰。首先，现有的《中华人民共和国环境保护法》 (以下简称《环境保护法》 )，过分强调对生态环境的质量维护与现状保存(由本法第1 条防治污染与公害的理念阐述与第8 条对各级政府整治环境破坏行为的强调均可看出)，却相对忽视了合理改造活动对自然与社会的潜在益处，如抵御自然灾害、推动经济发展等都印证了对古寨进行适度开发的可行性。而《中华人民共和国文物保护法》 则进一步明确了“破坏文化古迹原貌的应当予以处罚”。殊不知文化传承属于动态现象，不可拘泥于外在面貌的雷同。因此，高阶法律的理念错位间接导致了地方行政机构“维持”原状行为的实施，从而给村民的正常生活带来很大困扰。

当然，法律规则的定位失误还同翁丁古寨缺少专门的规范保护条例密切相关。实际上，作为重要的生态文化基地，翁丁古寨几乎没有专门针对其保护的规章条例。地方政府在实施治理行为时，通常只能根据较高层次的法律规范或行政法规进行自由裁量。由此不但存在自主决策失误的治理风险，也直接造成了法律治理无据化、偏差化的情况。

2.2 村落普及法律的力度不够。村民在法律知识的学习与法治理念的普及上存在明显缺口。首先，翁丁古寨缺少专门提供法律服务的机构与人员。村民要想通过法律途径解决纠纷，往往需要费劲周折地前往勐角民族乡、沧源县等地寻求帮助。村民也较少寻求法律救济，多以本村的风俗习惯处理争议。如此，法律推广的实践空间就被进一步压缩了。造成这种现象的主要原因是，在翁丁地区的开发过程中，有关部门过分注重旅游业等经济产业的单一发展，却忽视了法律知识的宣传与居民法治素养的培育。其次，居民缺乏实践法律的机会。由于翁丁古寨被国家作为重点保护区进行严密管控，当地居民除了接待旅游者外，很少能够从事同外界密切交流的活动，也就不容易接触到复杂的法律争议。因此，村民能够依靠现有的传统习惯处理村内事宜，造成其法律素养得不到实践的锤炼，也自然无法培育出同时代接轨的法治基础。

2.3 法律治理未体现兼顾与平衡。针对翁丁古寨乃至类似自然文化遗产的法律治理存在顾此失彼的困境。从《环境保护法》、 《文物保护法》 及相关管理条例的内容中不难看出，已有的法律条文十分注重对生态环境与传统文化的保护与留存，却未就本地区的经济发展及同特定文物的“相处”方式做出应有的规定。随着经济发展与生活水平的提升等行为并非触及法律红线，有关机构出于环境保护与文物管制的硬性规定，往往会侧重于牺牲村民的潜在发展机会来换取既有法律规范的严格遵守。古寨的开发机遇与基础设施建设就被不可避免地搁置了。

此外，古寨旅游业的发展尚未得到既有法律的合理支持。由于缺少法律精神的科学指导，当地旅游业的发展过分注重外表上的模仿，却忽视了文化内涵的宣传与继承。具体来说，村落中存在机械复制少数民族表演的不良现象，这给游客带来肤浅做作的主观印象，最终丧失新鲜感[4]。其次，翁丁古寨的既有人口较少、设施不全，故其旅游承载力也比较有限[1]。而现行规范并未明确规定古寨的旅游规模上限，这就给其保护工作带来了潜在风险。

3 突破法治困境的主要建议

3.1 制定保护翁丁古寨的特别条例。由于高阶层法律的稳定性与效力的相对滞后性，故要想消除这一弊病，就应从低层次的专门性法律规范出发，制定翁丁古寨的特别条例。

第一，应当允许合理的环境改造。目前针对古寨的环境保护呈现全盘留存的闭锁式规制，村民实际上难以对村内景观施加有效的改造行为。特别条例理应为其开启合理开发的窗口，如可明确规定：“在不改变古寨整体景观的前提下，本村村民可在个人所有的房屋领域内从事正常的改造活动。”当然，关于何为正常的改造活动，应由环境保护专业的专家与当地村民组织联合起来进行认定，其考量因素应包括环境标准、经济利益、治理费用、社会影响等，以实现精确落实。

第二，必要的文物使用应得到现有规范的认可。翁丁古寨应完好保存相应文物。然而，过分注重文物的原貌存留，而忽视居民生活需求的做法也是不妥当的。专门性条例中应规定：“除少数特别文物外，村民有权基于日常生活所需而对房屋等文物施加必要的改造活动。”同样的，日常生活需求的认定、特别文物的种类、实施的主体资格等必要内容也应由文物管理专家与村民共同协商确定。

第三，健全管理机制。为了切实促进翁丁地区的经济发展与居民生活水平的提高，翁丁古寨特别条例应当明确居民接待外来游客的规模与标准。此外，条例还应在土地使用、经济开发等方面为村民开拓合理的发展空间，加强对古寨的基础教育、交通条件等基础设施建设。通过具体法律规定由地方政府进行充分落实，有效兼顾村落发展与景区保护事业。

3.2 加大翁丁古寨的法治普及投入。制定专门的翁丁古寨条例，还需为其施行准备条件。故应使古寨居民法律知识与法治素养，普及依法治国理念。加强法律知识与法律应用普及与宣传，以促使翁丁古寨的法治化目标尽早落地。

第一，设立法律学习与宣传机构。将法律与教育相结合是使村民快速了解与学习法律知识的有效方法之一。因此，当地政府可在古寨设立若干法律学习点，向全体村民教授必要的法律知识。教授法律知识的重点不在于法学能力的培养，而在于让村民具备基本的法律常识。当然，当地政府鼓励部分学习法律的古寨学生在外学成后回乡普及法律知识。这样既可节省公共资源，也便于村民内部的交流理解，一举两得。

第二，古寨可举办一些具备民族特色的法律活动。为增强居民学习与应用法律的积极性，古寨可举办一些特殊的法律普及活动。如民族法庭、法律节日、送法下乡等，都可在一定程度上增加居民实践法律的机会与兴趣，并提升普法实效性，从而营造良好的法制推广环境[5]。

3.3 设立专门的信息反馈机构。设立专门的信息反馈机构(其资金可暂时由地方政府承担，待古寨经济水平提高后再考虑由本村适量承担)，以及时处理村民的实际问题就显得尤为关键。反馈机构应当由本村管理人员(如寨主)与上级政府专员共同组成，其类似于村民委员会的架构。然而，其功能仅限于村民生活状况、面临重大问题等信息的反馈。至于其人员规模、接收问题的范围、换届制度等具体内容，可参照我国少数民族聚居的村落自治机构、并结合相应领域的专家进行综合确定。

另外，信息反馈机构除了向政府部门反映群众的诉求外，还有必要承担起向村民解释上级政府特殊政策及法律条文的角色。从而构建起“居民—政府”的双向反馈机制，这对于大众接受与贯彻管理规则意义重大。