研究国土空间规划功能定位与实施

李志信 容海川城乡规划设计有限公司

1 前言

基于持续化发展的角度分析，人们所拥有的资源有限，包括土地资源和生态资源等，需求与实际拥有不均衡，如何实现持续发展成为研究的重点。国土空间规划的开展与落实，围绕国土与主体功能区等各方面，结合资源拥有情况和需求，进行统筹分配与划分，助力社会更好地发展。

2 国土空间规划功能定位

根据实践结束语，国土空间规划指的是围绕土地资源开发和资源保护与治理等相关活动开展的整体部署，要与社会发展以及环境保护步调保持相同。从总体定位角度来说，国土空间规划具有战略性与基础性特点。整体规划涉及到的国土空间开发与利用以及保护等措施，能够为具体活动的开展提供指导与管控。规划是基于资源环境承载力，促进资源开发和保护等工作的开展与落实。新时期，国土空间规划更加侧重促进功能区域制度构建，保障开发环节的战略性，实现规划的约束性，通过合理统筹人口分布与土地资源使用以及城市化布局等，明确空间主要功能，为开发明确方向并且控制开发强度，规范国土空间开发流程。

3 国土空间规划的实例分析

3.1 案例概述

以《X市国土空间规划管理条例（草案）》为例，统筹划定生态保护红线和永久基本农田以及城镇开发边界。对于重点地区的城市设计，要侧重塑造城市风貌特色，坚持与山水自然和谐共生关系，协调市政工程组织城市公共空间功能。现结合此规划的内容与实施进行分析。

3.2 国土空间规划内容

国土空间规划是对国土空间开发保护从空间与时间上作出安排，主要包括总体规划和分区规划以及详细规划等。其中，总体规划为详细规划的依据，为分区规划与有关专项规划提供依据与基础。开展各类国土空间规划，必须要依据上级国土空间规划编制。编制的国土空间总体规划，要将开发区和城镇新区等全部纳入。总体规划作为国土空间用途管制的主要依据，不可以擅自调整。

3.3 国土空间规划的实施依据

按照规划要求，建设项目需要建设新能源车辆充电设施与公共交通等相关配套设施的，则必须要和主体工程同时规划设计、进行竣工验收、同时交付使用，不可以擅自更改用途。

按照规定，城市设计细化为总体城市设计与重点地区城市设计。其中，总体城市设计要注重的自然与历史文化遗产保护，提出空间秩序引导方案，为城市开敞空间系统与重要廊道等提供依据，增强国土空间的舒适性与艺术性，切实提高国土空间的品质与价值。开展重点地区城市设计，要侧重塑造城市风貌特色，坚持与山水自然共生关系，同时要协调市政工程组织城市公共空间功能，编制的设计要明确建筑空间尺度，提出具体的建筑高度和体量等控制要求。此规划明确规定，城镇开发边界内的建设，实行详细规划以及规划许可的管制方式。若为城镇开发边界外的建设，根据规划管理条例要依据主导用途分区，发挥详细规划与规划许可等的管制方式。除此之外，条例还明确规定在国有土地上新建与改扩建等的，项目建设单位与个人必须依法上报并且申请办理建设工程规划许可证。同时需编制修建性详细规划的建设工程，要在提交申请时同时提交相关材料。

4 国土空间规划的编制与实施策略

4.1 加强国土空间规划编制领导

国土空间规划的编制，要加强领导做好精心组织，为相关工作的开展提供有力依据。实践中组建领导小组，负责空间总体规划编制以及报审等相关工作，做好规划组织、规划编制、协调与审查以及宣传等各项工作。为保障编制工作的开展与落实，工作小组下设办公室，设置在市自然资源局。组织开展国土空间规划编制，要做好深入研究，组建多个负责小组，专门负责编制战略研究和生态环境以及产业规划等工作，全面保证规划编制的质量与价值。建立健全国土空间规划运作机制，通过组织召开办公室会议的方式扎实推进编制工作。国土空间规划编制工作，要由自然资源主管部门以及相关部门共同负责。制定完善的编制工作制度，细化明确各部门的职责与任务，促进编制工作的高质量落实。负责人要围绕国土空间规划编制工作具体内容，认真贯彻落实自身的职责，严格把控每项工序的开展与落实，保障编制工作高质量落实。依托工作平台，实现部门之间的有效沟通，及时共享国土空间规划编制工作的进展与难题，协同处理编制问题，提高编制工作的效率与质量，获得高质量的编制方案，为后期工作的开展落实提供的依据与支持。实施国土空间规划编制责任制度，对编制工作进行检查，分析责任落实的问题，提出改进与优化的措施，以免造成问题。

4.2 凝聚多方力量落实

国土空间规划编制工作具有较强的专业性，要积极完善编制架构，组建高质量的技术小组。以某市国土空间总体规划编制项目为例，工作组采取的是1+2+N 的组织形式，由1家规划设计公司牵头、2 家规划设计公司配合、多个专题团队。为保障国土空间规划编制的完整性，契合地方发展要求，组织开展多次调研工作以及座谈会议以及实地调查。国土空间规划编制的工作量较大，所有的工作依靠人员完成面临很大挑战，因此积极引入技术手段，优化调查工作方法，掌握资源环境承载力水平，强化底线约束，促进可持续发展。实践中推广应用大数据技术和人工智能技术等，辅助国土空间规划工作的开展，切实发挥规划引领与管控作用。围绕工作需求，整合可利用资源，为各项工作的开展与落实，提供强大的技术支持，把握国土空间规划编制的质量，发挥规划指导作用，实现对国土资源的合理开发与保护。

4.3 坚持上下联动推进

国土空间规划编制工作的开展与落实，要积极加强和省行政主管部门规划工作的沟通对接，定期组织向上级部门规划，强化对编制过程的控制。加大对基层规划工作的技术指导，构建月检查机制，形成上下联动的效果，有效把握规划编制的进度。编制规划工作的落实，要围绕以下内容加以把控：1）加快推进统一的底图底数。国土空间资源数据不断变化，开展规划编制时要尽量掌握最新的数据，为规划编制工作的开展提供数据支持。通过对需要的空间关联数据与信息的数据叠加，获得符合实际情况的空间利用现状与工作底数信息。2）提炼专题研究要素。积极发挥各市县的参与力量，提炼研究的要素，为总体规划的编制提供支持与依据[2]。3）做好突出问题的梳理。国土空间规划的编制，要围绕当前城市发展的突出问题，提出改进与优化的措施，因此开展编制作业时要做好突出问题的梳理。

4.4 调动群众的力量

国土空间规划编制工作的开展与落实，要积极倡导公众参与积极性。实践中利用多媒体的作用，依托各类媒体平台，面向公众进行问卷调查，吸纳民意，集中群众智慧，凝聚民心，围绕城市交通和基础设施以及居住环境等组织开展调查工作[3]。深度挖掘群众的力量，为推进各项基础工作的落实提供支持。通过凝聚群众的力量，切实为国土空间规划编制工作的开展与落实提供支持与保障，实现规划高质量编制的目标。目前来说，国土空间规划编制工作中群众的参与度不高，要积极做好宣传工作。将新媒体平台引入到工作实践，用于前期的宣传支持，使得群众能够对国土空间规划编制的重要性有着清晰地认识，进而积极参与编制工作，为此项工作的推进提供力量支持。通过公开与公示等方式，吸收更多的意见与建议，结合本地区的资源情况与发展战略，进行深度分析，提出高质量的方案。

4.5 落实国土空间规划

若想发挥国土空间规划的价值与作用，要积极落实国土空间规划。首先，要做好规划的宣传。将规划的内容和要求，以多种形式宣传到位，比如文件形式和媒体形式等，使得相关部门和单位以及人员能够对国土空间规划内容与要求，有着相应的了解，为规划的实施提供依据与支持，保障规划的功能与价值实现[4]。其次，要明确规划的实施管理职责，由相关部门与人员具体负责，严格把控国土空间规划的价值实现，实现国土空间规划功能定位。最后，做好规划实施的监督检查。围绕各类项目的开展与落实全过程，做好监督检查看是否遵循国土空间规划。从国土空间资源保护与合理开发利用角度来说，要始终坚守底线思维，按照划定的生态保护红线，构建完善的沟通联动机制，认真做好规划与实施。时代不断发展变化，国土空间规划编制与实施会遇到很多新机遇与新挑战，要积极转变思维，做好全面把控，践行城市发展新思路，优化空间布局，实现国土空间规划功能定位，提高国土空间资源的利用率，实现规划的价值[5]。

4.6 增强思想认识，完善规划方案

各县市要提高思想站位，将高质量编制国土空间规划作为政治任务，作为推动本城市发展的头等大事抓紧抓实，并且将思想与行动统一到省委省政府以及市委市政府决策部署上来。规划工作的开展与落实，必须严格遵循国土空间规划编制工作流程，做好工作进度的把控，吃透上级精神，明确存在的问题，经过反复研究，明确规划工作定位，按照国土空间规划标准，遵循实际情况，编制规划方案。注重研究解决问题，认真贯彻高质量发展理念，融入到国土空间规划编制工作每个方面。坚持基本原则，围绕实际问题，发挥各个部门的联动作用，做好沟通与指导，保障工作扎实落实。国土空间规划编制完成后，要做好动态优化。一般来说，规划的最终形成需要经过很长时间，要不断进行优化与改进。这需要相关负责人高度重视后期工作，发挥群众与专家以及相关部门等的力量，对国土空间规划方案进行改进，确定高质量的规划方案，促进各项工作的开展与落实。重点对规划不合理的部分，做好优化与改进，保障规划的质量。

5 结束语

综上所述，国土空间规划功能定位与实施，要站在统筹发展的角度，做好全面的把控。文中结合实践，提出加强国土空间规划编制领导；凝聚多方力量落实；坚持上下联动推进；调动群众的力量；落实国土空间规划等措施。国土空间规划涉及到的内容很多，关系着社会经济的发展，必须要做好全面严格的把控，保障规划的价值与作用实现。