中国城市规划理念的反思和变革：超越“集中主义”与“分散主义”

刘士林

(上海交通大学 城市科学研究院， 上海 200240)

改革开放以来，快速的城镇化促进了城市规划的繁荣。总体上看，我国的城市规划主要可以划分为三个阶段：一是1980年代至1990年代“规划不足”的阶段，以“拍脑袋”“规划跟着项目走”“根据投资调整和修编”为主要特点，造成了城市空间形态的“千城一面”和城市经济功能的“批量复制”。二是21世纪初期“规划过度”的阶段，以“重复规划”“换一届政府换一张规划图”“多规冲突”为主要特点，出现了“城市被规划反复折腾”的怪现象。三是近年来“规划治理”的新阶段。2012年9月7日，李克强总理在省部级领导干部推进新型城镇化研讨班座谈会上提出“在市县层面探索经济社会发展、城乡规划、土地规划‘多规合一’”。(1)《李克强强调：协调推进工业化城镇化农业现代化》，中国政府网，http://www.gov.cn/ldhd/2012-09/19/content_2228808.htm, 2012年9月19日。2013年12月13日，习近平总书记在中央城镇化工作会议提出建立统一的空间规划体系和“一张好的蓝图一干到底”的要求。(2)王蒙徽：《以“多规合一”改革实现城市治理体系和治理能力现代化》，载《求是》，2016年第10期，第33-35页。目前这项工作在全国已全面展开。毋庸讳言，在过去的40年中，真正受到普遍认可的城市规划作品不算很多，而一些“丑”建筑和“翻烧饼”规划不时出现。如果说，改革开放初期可以把原因归结为规划意识不强、规划观念和技术落后、规划的法律地位不明确等，那么在当下，其中的不少问题在某种程度上都已解决，但依然很难编制出令人民满意的城市规划。由此深入反思，要做好一个城市规划，除了前期的理论指导、中期的技术程序和后期的法律保障等，还和业界普遍使用的规划理念和基本模式相关。以推进中国城市规划高质量发展为目标，对其进行必要的反思和重构，具有重要的理论价值和现实意义。

一、 “集中”体现了世界城市发展的主流

城市规划是关于城市空间资源的制度性安排，并作为一种基础设计而深刻影响到人口集聚、经济增长、社会生活、文化消费等城市化主要领域。英国诗人库泊有句名言：“上帝创造了乡村，人类创造了城市。”(3)钱乘旦主编：《英国通史》，第三卷，江苏人民出版社，2016年，第521页。与生产力、生产关系、社会结构和文化生态简单素朴的农业社会相比，集聚着大量的财富与人口、复杂的社会与权力体系、多元的生存需要与感性欲望的城市，从一开始就是人类构思、规划、生产和再生产的成果。因此，城市不仅需要规划，而且越来越依赖于规划。而要实现对巨大空间、众多人口、海量资源信息和庞大社会关系的合理安排，就必须深入了解和把握城市发展的规律和本质。

关于城市的规律和本质，可以从很多角度去讨论，不同时代和处境中的人们也会做出各自的界定和阐释。从城市科学的角度，我们认为最重要的不是面积、容量、交通、资源等“形而下”的东西，而是“城市是什么” “为什么会有城市”或“城市是如何形成的”等“第一性的问题”，这就是城市科学中的“哲学问题”，乃至于可以称为城市哲学中的“斯芬克斯之谜”。关于这个问题，主要有两种追问途径：一是从纯粹思辨的理论角度，二是从城市史的经验角度。这里主要从城市史的经验角度，同时也适当结合城市科学的基本原理，对“城市的本质”进行初步的探讨。

从世界城市发展史的角度看，城市最突出的本质和最重要的规律可用“集中”二字概括。

首先，这是由城市的天性和本质所决定的。马克思说：“城市本身表明了人口、生产工具、资本、享乐和需求的集中；而在乡村里所看到的都是完全相反的情况：孤立和分散。”(4)马克思、恩格斯：《马克思恩格斯全集》，第3卷，人民出版社，1960年，第57页。城市空间特有的集聚功能，也被芒福德称为城市的“容器”本质。如同康德指出的“二律背反”，城市的集聚功能和容器属性本身是一种永恒和无解的矛盾：一方面，“容器”具有高度的集聚和裂变功能，可以极大地提高生产生活的效率和效益。恩格斯在谈到1840年代的伦敦时指出：“这种大规模的集中，250万人这样聚集在一个地方，使这个250万人的力量增加了100倍。”(5)恩格斯：《英国工人阶级状况》，见《马克思恩格斯全集》，第2卷，第303页。但另一方面，任何“容器”的容量又是有限的，一旦超过某种“极限”就会导致“容器”碎裂，而不再具有“容器”的属性和功能。芒福德曾把城市分为生态城市(ecopolis)、城市(polis)、大城市(metropolis)、特大城市(megalopolis)与暴君城(tyrannopolis)五个阶段。前三个都是比较正常的形态，“内存”和“存储”大体平衡。后两个则被芒福德看作是城市停止发展、走向衰竭的结果(6)康少邦、张宁等编译：《城市社会学》，浙江人民出版社，1986年，第217-219页。，因为这些“容器”填塞了自身无法容纳的“人和物”，这就必然导致“城市病”“城市危机”的出现，乃至成为芒福德所说的“死亡之城”。所谓“城市越大，问题越多”，讲的也是这个亘古不变的朴素道理。然而，人类的城市之所以一直延续下来，说明城市除了“集中”，在逻辑上还有其他方面的本质和规律，质而言之，这就是与“集中”相对立、主要用于解决“集中”带来的各种问题的“分散”。从古代思想家对城市文明的批判、对回归自然和田园牧歌生活的肯定，到当今西方城市规划学者提出的“分散主义”，也包括大自然对那些过度繁华的城市的“毁灭”，实际上都是在提醒人们：如果只看到“集中”而无视“分散”，就不可能完整认识和把握城市的本质和规律，同时在城市建设和发展中也是一定要出大问题的。

其次，这与我们把当代城市化的主体形态称为“都市化”相关。与人口流动相对缓慢、资源分布相对合理、社会变迁相对缓慢的城市化(urbanization)不同，以“国际化大都市”与“世界级城市群”为中心的都市化(metropolitanization)进程已成为影响当今世界政治、经济、社会与文化发展的核心机制与主要力量。(7)刘士林：《都市化进程论》，载《学术月刊》，2006年第12期，第5-12页。从全球方面看，如纽约、伦敦这样的“国际化大都市”与“波士沃施”(BosWash)、北美五大湖这样的“世界级城市群”，它们每一个局部的、细小的动作，都可能在全球掀起巨大“震荡”乃至“海啸”。在中国也是这样，据上海交通大学城市科学研究院发布的《2016中国城市群发展报告》，京津冀、长三角、珠三角、山东半岛、中原、成渝、武汉城市圈、环长株潭、环鄱阳湖九城市群的面积约占全国的13.3%，但人口和GDP总额却分别占到全国的46.6%和66%左右。像这样高度的集中，在20世纪的中国基本上是不敢想象的。这两个例子说明，在西方始于1960年代、在中国始于2000年代的都市化进程，已在全球范围内造成了人口、经济、资本、信息、文化等更大规模的集聚与更高水平的集中。同时，这也是全球人口与资源分布日益不平衡、区域和城市发展差距进一步增大、城乡与城市内部贫富分化加剧、都市生活环境与精神生态急剧恶化的主要原因之一。

无论是从城市史的角度，还是从都市化进程的经验，都证明了“集中”是世界城市发展的主流，它既造成了城市的高度繁荣，也造成了城市的过度拥挤和喧哗。而从城市发展的理念和模式看，这是人们只重视“集中”而忽略了“分散”的必然结果。由此可以带来一个新的精神觉醒，即人类在认识和利用城市发展规律时，既需要充分发挥其特有的“集中”功能，也必须学会尊重其特有的“分散”性质，这是保证城市可持续和协调均衡发展的基本要求。而一种真正科学的城市规划，只有充分研究和把握这两方面的内在要求，以前者促进城市的繁荣和增长，以后者防控城市的“过度化”和“城市病”，才能使人为的城市规划最终符合城市发展的内在规律和需要。

二、 “集中化”是中国城市规划的基本特色

以1950年成立的都市计划委员会为标志，新中国的城市规划最早起步于北京。(8)周干峙：《城市规划：实事求是回顾50年》，载《中国建设报》，2006年8月3日。这中间经历了学习苏联、模仿欧美等主要阶段，同时也逐步探索并形成了自身的经验和特色。对此我们曾用“模仿中有创造、杂乱中有逻辑、自发性中有必然性”(9)刘士林：《中国城市研究的评价与期冀》，载《中国社会科学报》，2012年4月9日。来描述和总结。中国城市规划的理念和模式，既深受世界城市发展主流的影响，同时在相关领域也形成了一些自身的独特风格。总体上说，“集中化”是中国城市规划的基本特色。这有其历史的合理性。长期处在农业社会，人口、经济等要素过于分散，无法满足工业化和现代化建设的需要，是我国选择“集中化”城市规划模式的主要原因。以是之故，今天我们看很多的中国城市规划，大都会碰到“轴”“带”“区”“点”等概念，同时也经常会看到“上下左右几个圈”再加“几个纵横轴线”的图示。其中，沿“轴”“带”分布的“集聚区”“聚集区”“增长极”“示范点”等，都是城市规划和建设的核心或重点，也是未来基础设施建设、投资、公共服务密集布局和房价飙升的城市空间。

由此可知，改革开放以来中国城市规划的理念和模式，主要遵从的是城市发展的“集中”规律和特点，集中化、集约化、密集化、轴带化成为城市规划和建设的基本特色，同时在范围上已实现了对中国国土和城市的全覆盖。在某种意义上，这也说明正是在这种“大略相同”的规划理念和模式的影响下，中国城市不仅在形态上“千城一面”，同时在功能上也高度地“同质化”。而对此加以仔细推敲和深入追问，会发现它们有一个共同的理论源头，这就是在西方区域经济学的直接影响下、形成于1980年代、直到今天仍在中国区域和城市规划中占主导和主流地位的“点-轴系统”理论。

1984年，陆大道先生吸取区位论和空间结构理论的相关成果，创造性地提出了“点-轴系统”理论，并在此基础上设计了中国国土开发、经济布局的“T”字型宏观战略(“一横”为海岸带，“一纵”为长江沿线)。陆大道认为，“点-轴系统”理论可促进经济和社会设施的布局在宏观、中观、微观三个层面与交通、水、土资源等实现最佳的空间结合，既有助于发挥各级中心城市空间集聚的作用，也有利于在城市之间、区域之间、城乡之间建立便捷的联系，是区域发展最佳的空间结构，也是最有效的国土开发的空间结构模式，可推进区域发展从不平衡逐渐走向平衡。“点-轴系统”中的“点”主要是城市，“轴”则主要是指城市之间的交通线路，它的一般规划思路和模式是，以区域中经济和技术基础强大、各种资源(水、能源、物产等)丰富的城市为“点”，同时借助综合性现代化交通运输工程的规划建设，使区域内的物质交换和经济社会联系更加紧密，由此也就形成了一体化发展的经济带或城市群。在一个城市内部，也是先确定几个基础比较好的“点”，以它们为节点布局交通和基础设施建设，打造一个新骨架或新引擎，打破城市既有的空间格局和发展节奏，实现城市的转型或跨越式发展。(10)陆大道：《建设经济带是经济发展布局的最佳选择——长江经济带经济发展的巨大潜力》，载《地理科学》，2014年第7期，第769-772页。

客观而言，作为中国区域与城市规划最重要的基础理论，“点-轴系统”理论对改革开放以来国土空间战略和经济社会发展发挥了至关重要的作用。以长江经济带为例，1987年《全国国土总体规划纲要》将长江流域列为全国国土开发的一级轴线，直接催生了三十多年后的长江经济带国家战略。长江经济带目前包括沪、苏、浙、皖、赣、鄂、湘、渝、川、滇、贵9省2市，土地面积为205万平方公里，占全国陆域国土面积的1/5强。据相关研究，2013年长江经济带人口占到全国的42.7%，GDP则占到了全国的45.8%。(11)黄国华、刘传江、赵晓梦：《长江经济带碳排放现状及未来碳减排》，载《长江流域资源与环境》，2016年第4期，第638页。同时，其经济增长速度也明显快于全国多数省区市，“从GDP总量上来看，2013年—2015年，排在前十的地区中有5个长江经济带覆盖地区，分别是江苏、浙江、四川、湖北、湖南。从这三年长江经济带11省市的经济发展状况来看，长江经济带的确是我国经济发展的中心区域”(12)《长江经济带11省经济联动 安徽综合排名第七》，人民网，http://ah.people.com.cn/n2/2016/0117/c358428-27558594.html，2016年1月17日。。在某种意义上说，这些都是以长江沿线重要城市为“点”、以长江黄金水道为“轴”、实施“集中化”发展取得的巨大成就。以上海为例，2001年5月，国务院原则同意《上海市城市总体规划(1999—2020)》，提出到2020年把上海初步建成国际经济、金融、贸易中心之一，基本确立上海国际经济中心城市的地位，基本建成上海国际航运中心。其规划和发展思路也是先设置几个“点”，并紧紧围绕它们布局城市的形态和功能建设。毋庸讳言，“四个中心”战略规划对上海在1990年以后迅速摆脱1980年代的经济落后和停滞不前的局面起到了巨大的破冰和持续助推的作用。而类似的现象和事实，在中国很多区域和城市都重复上演过。

但在今天看来，“点-轴系统”理论也存在两方面的明显问题：一是由于高度强调“集聚”，必然造成区域、城市甚至城市内部出现比较严重的两极分化。在当下随处可见，凡是被圈进“点-轴系统”或距离较近的，就会获得丰富的政策、人力、资金、资源等，而没有被圈入或距离较远的，不仅很难获得发展机遇和资源，相反还会导致严重的流失。从区域方面看，最突出的是环首都贫困带。北京一直是中国政治、经济和文化中心，但这个“点”的高度发达，不仅没有给周边的河北带来相应的发展，反而造成了“富者愈富，贫者愈贫”的现状。从城市方面看，与中心城区的过度繁华相反，在边沿城区和城乡接合部，人们看到的却是发展乏力。二是片面强调“经济发展”，对资源和环境的可承受和可持续能力重视不够，结果往往陷入“先污染后治理”的困境。以长江经济带为例，在区域经济学理论的主导下，长江经济带曾被定位为“内河产业带”或“内河经济带”(13)《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，中国政府网，http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-09/25/content_9092.htm, 2014年9月25日。，这是过去造成长江沿线自然与生态环境不断恶化的根源之一。同时，由于“以经济为中心”的定位与以人为本、注重资源节约和环境友好的新型城镇化，与《长江经济带发展规划纲要》提出的“坚持生态优先、绿色发展，共抓大保护，不搞大开发”(14)《〈长江经济带发展规划纲要〉印发》,人民网，http://jx.people.com.cn/GB/377944/, 2016年9月12日。都激烈冲突，因此，这些规划本身也是长江经济带建设急需治理的主要问题和“后遗症”的始作俑者。很明显，包括长江经济带在内的很多区域和城市，今后都会按照“共抓大保护，不搞大开发”的发展路子往下走，这是今天需要对“点-轴系统”理论及其规划模式进行反思、重构、扬弃的重要原因之一。

“集中化”作为一种极化的城市和区域规划的理念与模式，最能体现其存在和影响的是中国城市对各种“中心”的追逐，国家中心城市、区域中心城市、副中心城市、中心城区、节点城市等，可以说都是在此种规划理念和模式中滥觞的。对于“集中化”必然导致的“过度集聚”和城市化区域的“不协调不平衡”，仇保兴先生曾作出深刻的反思和尖锐的批评。他认为：“对正处于城镇化发展关键时期的我国，学术界和政府决策层仍有不少人热衷于‘城市规模经济’、‘首位度’等早已被发展中国家城镇化史所证明的错误论点。与此同时，在我国各大城市交通拥堵、特色风貌丧失和违法建筑屡禁不止、城乡接合部混乱不堪越来越成为无法避免的‘中国式城市危机’。”(15)王丽娟：《城镇化防止“城市首位度”误导》，载《中国改革报》，2006年8月15日。还有专家提出“片面发展大都市”是“城镇体系不完善”的标志：“特大城市的过度发展带来城市的臃肿和效益下降，中小城市发展还缓慢，未形成较合理的城镇网络体系，区域经济基础薄弱，为区域城市群的形成带来困境。比如在繁华的京津唐周边地区，有个涉及24个县、226万人口的贫困带，这个贫困带是城市发展与区域经济发展不协调的突出表现。”(16)张玉玲：《大城市：欲“国际化”先要“国内化”——访刘维新》，载《光明日报》，2006年8月17日。这些都可以看作是对“点-轴系统”理论的反思和警觉。

事实上也是如此，一些在“集中化”发展规划中“过度集聚”的城市，在深陷“城市病”之后，其采取的基本对策无一不是“去集中化”。2015年4月30日，中共中央政治局召开会议，审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，其中提出的一个刚性目标就是“有序疏解北京非首都功能”，调整经济结构和空间结构，促进京津冀城市群协同发展。(17)《〈京津冀协同发展规划纲要〉:打造以北京为核心世界级城市群的战略重点》，载《北京日报》，2018年8月24日。这个会议距离2015年2月10日中央财经领导小组第九次会议审议研究《京津冀协同发展规划纲要》(18)《为什么说雄安新区是千年大计？》，人民网，http://politics.people.com.cn/n1/2019/1018/c429373-31406824.html, 2019年10月18日。只有两个多月的时间，由此可见“去集中化”的紧迫性。2017年4月1日，中共中央、国务院印发通知，决定设立河北雄安新区。(19)《中共中央、国务院决定设立河北雄安新区》，新华网，http://www.xinhuanet.com/2017-04/01/c_1120741571.htm, 2017年4月1日。这被看作是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区，也是继规划建设北京城市副中心后又一京津冀协同发展的历史性战略选择，也被称作是“千年大计、国家大事”。从城市规划的角度看，这是在北京之外的地区要建设和形成新的增长极，因此也可看作是对以“集中化”为核心理念和主要模式的中国城市规划的重要突破。

总体上看，20世纪80年代提出的“点-轴系统”理论及其“集中主义”理念模式，只简单地强调“集中”而很少考虑到“分散”，不仅在理论上有很大的片面性，在实践中也已带来很多的后遗症。2015年中央城市工作会议提出，“必须认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想”。城市发展的基本规律可以表述为：有“集中”也有“分散”，在某些阶段和区域需要“集中”，在某些阶段和区域需要“分散”。目前中国已进入“城市病”大面积和集中爆发的时期，说明“过度集中”已成为影响区域和城市发展的主要问题和矛盾。在此背景下，重新审视以“集中”为核心的区域与城市规划理念及建设模式，探索变革和创新的可能，协调好“农村人口向城市集聚”和“城市规模要同资源环境承载能力相适应”的矛盾，为中国新型城镇化健康发展提供新的理论基础和技术方案已是势在必行。

三、 “分散主义”与城市规划的新趋势

作为近三十年主导中国区域与城市规划的基础理论，“点-轴系统”本质上是一种“集中主义”的规划理念和建设思路。其在理论和逻辑上存在的固有缺陷，必然导致城市资源和功能的高度集中，并由此成为引发各种城市问题的深层根源。为了应对日益严重的城市病，促进中国城市健康发展，有必要对“点-轴系统”理论进行反思和扬弃。在这个意义上，基于城市“分散”发展本质和规律的“分散主义”城市规划理念和模式，应成为中国新型城镇化首要的理论资源和现实参照。这里以西方的新城规划和中国的城市群规划来加以说明。

首先，西方新城规划代表了不同于“集中主义”的“分散发展”新思路，成为治理当今世界“城市病”的重要规划方法和思想理论。现代世界城市发展的主流是“集中化”，而过度集聚则必然导致“城市病”流行。一个城市一旦因为“城市化过度”而陷入病态，就不是出台一些微观政策和实施局部治理所能解决的了。西方大城市对此采取的成功对策，就是抛开拥挤的老城而去另建新城。

工业革命以后，西方大城市迅速发展。至19世纪下半叶，伦敦、曼彻斯特、纽约、芝加哥等均出现了人口拥挤、环境污染、社会两极分化等“城市病”。霍华德认为，“城市病”的根源在于城市各要素的过度集聚，因此有必要控制城市的规模，同时在母城边缘另建“新城”，以接纳“老城中装不下的”人口和产业。这是一种与“集中主义”城市规划完全不同的新思路。霍华德的新城又叫“田园城市”，遵循生态有机规划的理念，以规模小、功能健全、发展适度为主要特点，希望从源头上限制或拒绝“过度集中”。(20)Ebenezer Howard, Garden Cities of Tomorrow, S.Sonnenschein & Co., Ltd., 1902.弗雷德里克·奥斯本等就此曾发表评价说，这一初衷直到今天还是西方新城建设的重要出发点，即有必要减少大城镇中人和工作环境的过度集中，避免交通拥挤、环境污染和社会失序等问题，重建一个健康、有效和社会满意度高的发展模式。(21)Frederic Osborn，Arnold Whittick, The New Towns: The Answer to Megalopolis, The MIT Press, 1970.

在霍华德之后，美国人莱特提出了“广亩城市”理论，这是一个把城市重新规划、分布到一个更为广阔的农业地区的“拆解”方案。每一户周围都安排一英亩(将近4050平方米)土地，生产供自己消费的食物和蔬菜。居住区之间以高速公路相连接，以提供方便的汽车交通。这种带有“逆集中化”特点的城市化，可以说是城市“分散主义”的进一步发展。尽管城市分散主义也遭到一些学者的反对，如柯布西耶就倡导城市集中主义，认为城市的生命力就在于集聚功能；但实际上，大家比较一致的意见是“过度的分散”与“过度的集中”都不是城市理想的空间形态。因此，沙里宁在综合两方面观点的基础上提出了“有机疏散论”。他将城市生活划分为日常性活动和偶然性活动，对日常性活动既需要进行功能性集聚，同时对这些集聚点也需要进行有机疏散。随着西方主要大城市在二战之后的急剧膨胀，“城市病”问题愈发严重，沙里宁的“有机疏散论”成为新城规划最重要的理论基础之一。(22)Frederic Osborn，Arnold Whittick, The New Towns: The Answer to Megalopolis, The MIT Press, 1970.

在西方“分散主义”城市规划的理论探索中，芒福德针对大都市提出的“灵妙化”治理理念尤其具有重要的理论和现实意义。他把霍华德“田园城市”的理论与实践称为“20世纪最伟大的发明和新时代的先驱”，后者可以看作是他的城市规划思想的重要来源。芒福德看到，当今大都市发展面临的主要挑战是“罗马化”成为城市发展的“坏理念”。他说：“工厂和市场的规模标准很快传播到大都市的每一个其他机构。要有最大的博物馆、最大的大学、最大的医院、最大的百货公司、最大的银行、最大的金融集团和公司，这些都成了大都市的基本要求，而生产最大数量的发明、最大数量的科学论文、最大数量的书籍成了大都市成功的标记，正如匹兹堡(Pittsburgh)和埃森(Essen)生产了最大数量的生铁那样。”(23)刘易斯·芒福德：《城市发展史——起源、演变和前景》，宋俊岭、倪文彦译，中国建筑工业出版社，2005年，第544页；第256页。而对于如何改变这种“坏理念”导致的“坏发展模式”，他提出了“灵妙化”(etherialized)的理念和治理对策，即“城市组织发展到一定程度时应当实现灵妙化”。而灵妙化的本义即“变得精微小巧”。(24)刘易斯·芒福德：《城市发展史——起源、演变和前景》，宋俊岭、倪文彦译，中国建筑工业出版社，2005年，第544页；第256页。这既是针对古代罗马城衰落的历史总结，也是针对当今大都市“过度发展”的直言忠告。也就是说，在城市变得过于庞大和复杂之后，必须通过“去集中化”实现城市各种功能、各种势力与各种需要的平衡。由此可知，不同于“集中化”的“分散化”，为预防和治理当今世界日趋严重的城市病提供了新的思想理论资源。

其次，以城市群为主体的中国新型城镇化战略，本质上是一种针对“都市化进程”的“分散”发展模式。随着中国逐渐融入全球的都市化进程，建设国际化大都市成为众多城市规划发展的目标。1995年，国内有50多个城市打出建设“国际化大都市”一类的旗号，1996年攀升至65个，在2004年最多时达到183个，其中，既包括大家经常谈论的北、上、广，也包括次一级的深圳、厦门、大连、珠海、苏州、无锡、青岛，甚至还有三亚、惠州、丹东、珲春、黑河、满洲里等。(25)郝涛、李楠：《183个城市争建国际大都市 全不顾实事求是》，载《市场报》，2005年8月17日。在这个进程中，人口和资源向大都市、中心城市的集聚速度不断加快，程度不断加强，并催生了一批“寡头城市”。以区域中心城市为例，安徽全省99%的博士、63%的科技人员、58%的科技经费和70%以上的专利都集中在合肥。(26)《充满生机的合肥》，载《文汇报》，2006年8月23日。如果说，这个快速集聚过程的好处是加快了中心城市的发展，那么同样也可以说，其主要问题则是由此进一步加剧了区域内部的不平衡和不协调。因此，在2005年7月21日召开的城市总体规划修编工作座谈会上，时任建设部部长汪光焘就以全国183个城市提出建立“现代化国际大都市”为对象，严厉批评有关城市在城市定位上不切实际、盲目追求高速度和高标准。(27)《新民晚报：183个“现代化国际大都市”是否太多》，人民网，http://www.people.com.cn/GB/news/37454/37461/3169959.html, 2005年2月5日。此后，很多以“国际大都市”为目标的城市纷纷改弦更张，转而建设“宜居城市”“生态城市”“文化城市”等。这可以看作是中国政府对城市过度集聚发展的一种警觉，以及通过政策手段改变其规划建设趋势的一次规范行为。

2014年3月颁布的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》明确提出“把城市群作为主体形态”。在某种意义上，这既可以看作是从以“大都市”为中心转向以“城市群”为中心的战略转移，同时也可以理解为从城市规划的“集中主义”向“分散主义”的一次让渡。这是因为，如果说高度发达的现代化大都市是城市“集中”本质的体现，是城市“极化”发展的代表，那么也可以说，城市群意味着合理的城市层级关系和良好的分工体系，本质上体现的是一种“分散主义”的发展模式。

现代城市化主要分为两种方式，一种是单体式的，一种是组团式的。前者的目标是建成在空间、交通、人口、经济、金融、文化等方面具有“寡头”性质的“大都市”。后者的目的是在区域内建成形态清晰、功能协调、“一荣俱荣、一损俱损”的“城市共同体”。它们表现出很不相同的城市精神和性格。“大都市”很像“他人即是地狱”的“现代主义者”，它自己的发展常常建立在对周边城市、乡村的榨取和剥夺上，“终身只恨聚无多”，并因此与其他城市经常处于紧张的矛盾和对立状态。而“城市群”则像以“去中心化”为理念的“后现代主义者”，它们的原则更加灵活，标准更加多样，“和气生财”，因而就可以和其他城市结成各种伙伴关系。与孤独发展的“大都市”相比，城市群按照合理层级和分工体系，既可以防止“过度集中”，也可以防止“绝对不足”，是“城市分散主义”在当今世界最重要的应用模式。这是城市发展的更高境界，如同一个完成了“社会化”、到了懂事年纪的孩子。进一步说，“大都市”的理念和模式是“集中”，而“城市群”则是“分散”。但由于“大都市”自身“贪得无厌”的本性，要产生这种“思想上的觉悟”并不容易。中国从2005年开始就正式把“城市群”写入《国家“十一五”发展规划纲要》，但直到今天，一些省会城市不管自身的交通已经如何拥堵、房价已经如何高昂、环境污染已到何种程度，受集中主义规划理念的影响并被由此产生的经济效益和人口红利所诱惑，还在规划中反复强调要提高城市的首位度，而不愿把“多吃多占”的人口和资源“均摊”出去。这不仅是对城市“分散”规律的麻木不仁，其实践后果也将是十分可怕的。

总之，新城和城市群是城市“分散”发展的代表。这是西方城市化走过的道路，也是中国新型城镇化正在走的道路。这不是说干什么都要学习西方，而是基于城市化的基本原理：人口和空间是城市发展的两大问题，不管是经济建设还是社会治理，如果不能很好地处理这一对矛盾，城市就会因为人口和资源过度集中、经济和产业的过度发展而身染沉疴甚至是出现危机。城市是一个容器，也是一个有机体，一旦“装的东西过多”，超出了空间和人自身的承受极限，不管是在西方还是中国，这样的城市都会毁于自己的贪欲。

四、 以“唯务折衷”的态度对待“集中”和“分散”

我们在此推举城市规划的“分散主义”，并不是要否定“集中主义”。在理论上，即使在西方，也有人不赞成“分散主义”。如柯布西耶就认为城市的生命力在于集聚功能。在实践上，在中国城镇化水平较低的中西部，仍需要通过一些集中和集聚的方式，以形成和进一步提升其增长极和动力轴的功能。也就是说，“集中”和“分散”各有各的合理性。没有“集中”就没有城市，而没有“分散”，就没有健康的城市。在容易走极端、非此即彼的时代，对此有必要持一种持平之论。

“集中主义”巨大的合理性，是“点-轴系统”成为中国区域和城市规划主流理论的重要根源。它最大的优势是充分利用了环境、技术和经济的综合优势，降低发展成本，不仅在过去符合中国城市化的整体需要，今天仍是欠发达地区需要重点遵从的城市发展规律之一。以作为“集中”最高代表的“大都市”为例，尽管导致了不平衡、不协调和两极化等问题，激化了城市与城市、城市与乡村之间的矛盾，但也因此刺激、带动了中小城市和农村地区经济发展的升级换代和生活方式的现代转换。一份关于中国新农村建设的研究报告显示，建设得最好的新农村，都无一例外地分布在北京、上海等大都市的周边，而在排名上最落后的，则分布在城市化水平较低的贵州、西藏等地。(28)《新农村建设起点排名发布 沪京津居前三位》，载《第一财经日报》，2006年9月11日。从中国区域发展的具体情况看，在中西部地区，人口和资源的集聚化水平总体偏低，是这些地区发展缓慢和缺乏动力的主要原因，需要通过进一步的集聚形成发展的骨架并获取发展的动力。如目前一些缺乏产业与人口支撑的“鬼城”，大多数分布在中西部或东部偏远的小县镇。在这些地区继续运用“点-轴系统”发展的理念和模式，在有限的特定区域形成一些发展的“点”和“极”，有助于吸引人口、资源和投资，以增加这些地区和城市经济社会发展的活力，同时还可以避免那种“普遍撒网”式的城市建设，减少对本就比较脆弱的自然生态环境的破坏。

关于“分散主义”积极的合理性，主要是针对“点-轴系统”理论的局限性和“无限度的扩张”而来。快速和高度集聚是城市“极化”发展的结果，不仅给自身带来严重的城市病，也抽空了周边和中西部地区的人口和资源。目前，中西部、农村地区、大都市郊区的很多经济社会问题都与一段时期以来以“都市化”为基本特征的“集中”发展直接相关。以上海为例，以往的“四个中心”建设已产生了很好的集聚效应，围绕着国际贸易、经济、金融、航运等形成了单项功能高度发达的新空间和新功能，包括在文化大都市战略下形成的一批文化产业集聚区、在科技中心战略下建设的张江等科技园区；但同时还要看到，这种“极化”发展是不稳定和不可持续的，造成了目前上海人口密度过高、人口总量过大、建设用地紧缺、房价飙升、交通拥堵、公共服务下降等突出问题。就此而言，以“分散”为理念的城市规划新思路，目前应主要运用于东部地区和中西部中心城市。同时，鉴于中国城镇化持续加快，城市病出现从东部向中西部、从大城市向中小城市蔓延的趋势，有必要未雨绸缪地推行“分散主义”的规划理念和模式，避免再一次陷入“先污染后治理”的尴尬和被动局面。

所谓“此一时也，彼一时也”。如果说，在过去要改变中国城市普遍的贫困和不发达状态，选择和强调“集中”式城市化，让一部分区域和城市“先冒尖”，打破中国城市在低层次上的“和谐”具有历史的合理性；那么，在今天看来，要实现协调和共享发展，要解决区域和城乡之间、城市各城区之间的不协调、不平衡问题，就需要从扭转“集中主义”城市化的“霸权话语”、引入和适度强调“分散主义”的规划理念和模式开始。当然，这也不可从一个极端走向另一个极端。从总体上看，中国城市规划的理念和模式，既不应一味坚持“点-轴系统”理论，也不能不加区别地追捧“分散主义”，而是宜采取一种“集中+分散”的基本思路，努力使“集中”和“分散”形成良性循环和有机互动。只有把“分散”和“集中”的关系协调好，才能使城市规划更符合中国城镇化的国情和需要。

从促进区域协调发展这个战略高度看，此前就有专家提出过“分散主义”的重要作用。早在2006年，在谈到预防“城市首位度”过高的问题时，仇保兴先生就提出“建设资源节约型城镇”，他的第一条对策是“优化大城市与超大城市的空间结构”，认为“人口在200万以上的城市都应采取有机疏散的发展模式，而不能‘摊大饼’”。(29)王丽娟：《城镇化防止“城市首位度”误导》，载《中国改革报》，2006年8月15日。其中就合理吸收了沙里宁的“有机疏散论”。同时，尽管不是非常地自觉，但在实践中业界已经意识到“分散主义”城市规划的重要性，同时也肯定了其对中国城镇化建设治理具有很强的针对性。“比如当区域中心城市过于臃肿时，其功能和人口可以向中等城市和小城市转移。大城市功能的分散，有利于缓解城市中水资源、电力、煤炭、石油等资源压力；在中小城市推行工业向工业区集中、人口向城镇集中、居住向社区集中，也有利于集约利用资源，特别是宝贵的土地资源。”(30)张玉玲：《大城市：欲“国际化”先要“国内化”——访刘维新》，载《光明日报》，2006年8月17日。总之，过度的分散与过度的集中，都不是城市理想的空间形态。

从未来的发展看，为应对中国城市化的复杂性和城市病的挑战，中国需要有更灵活和更富弹性的城市规划理论和模式。其基本原则是“该集聚时集聚，该分散时分散”，至于具体以哪一方面为主，则应结合国情、区域发展实际和城市建设的具体需要来定。树立这一城市规划理论很有必要。比如一些人一直不理解，为什么在国家大力破除户籍制度的同时，还会允许京沪等大城市的限制人口政策存在。因为这完全符合“该集聚时集聚，该分散时分散”的基本原则，中国城市的现实是：大都市需要疏解人口治理城市病，而中小城市则需要吸纳人口以充实自己。所以说，城市分散主义不是全盘否定“点-轴系统”理论，而是根据中国区域发展和城镇化的新特点、新需求，对这个理论进行必要的修正和补充。从历史上看，在中国城镇化水平较低、区域经济发展落后的20世纪80年代，以“点-轴系统”为核心的“集中主义”规划理念和模式，极大提升了区域和城市在人力、资本、技术等方面的集聚程度，其历史地位和重要作用无可置疑。但在中国已进入“城市病”集中爆发的当下，适时放弃以集聚、集中、极化、中心化为目标的城市规划和建设理念，更多地考虑人口、资源的多点、多线、多面式布局，对新型城镇化开启高质量发展的新征程同样是非常重要和紧迫的。